歐拉區(qū)域間高等教育合作制度的運行、特征及挑戰(zhàn)

胡昳昀

摘 要：區(qū)域間高等教育合作這種窄于全球合作卻又廣于國家間的合作形式逐漸成為教育國際合作的新趨勢、全球教育治理的新層次。歐盟和拉丁美洲通過區(qū)域間合作制度的建立推動了高等教育合作的發(fā)展，歐拉領導人峰會制度和歐拉學術峰會制度保障了合作的正常運轉。歐拉區(qū)域間高等教育合作具有非對稱的主體合作關系、多邊議會制度以及多層治理模式三方面特點。同時，歐拉在合作過程中面臨“軟制度”約束力欠缺、制度建設求全過大、合作重點分散、組織架構權力分配不均等困境。

關鍵詞：區(qū)域間合作;高等教育;制度建設;歐盟和拉丁美洲

在全球治理理論中，以威斯特伐利亞主權國家體系為基礎建立起來的“新區(qū)域主義”成為了介于國家和世界中間層面的一種全新互動模式，在國家主義、區(qū)域主義和全球多邊主義之間架起了一座橋梁。[1]隨著歐盟對外關系政策的不斷完善，“歐式”的新區(qū)域主義模式逐漸被其他國家和地區(qū)采用，由此“區(qū)域間主義”應運而生，成為了一種研究國家、區(qū)域組織通過制度化的聯(lián)系來管理它們之間所共同面臨的政治、經(jīng)濟、文化、教育等一系列問題的范式，從而保證國家、區(qū)域和跨區(qū)域的穩(wěn)定、安全的發(fā)展。[2]這一合作模式最先應用于政治經(jīng)濟領域，隨后外溢到教育合作領域。區(qū)域間合作模式解決了全球層面的治理過于強大和剛性，不能完全滿足國家民族利益的需要，[3]而國家與國家之間的高等教育合作又缺乏國際環(huán)境宏觀背景的問題，恰好填補了窄于全球合作卻又廣于國家間雙邊合作這一可能的缺口。因此，區(qū)域間高等教育合作已經(jīng)成為國際教育合作的新趨勢、全球教育治理的新層次，這一合作模式被越來越多的國家、區(qū)域組織所認同并采納，如亞太經(jīng)濟合作組織（APEC）高等教育合作、中非論壇框架下的高等教育合作、歐盟與拉丁美洲高等教育合作、歐盟與非加太國家集團高等教育合作、歐盟與東盟的高等教育合作等，均是這一模式的踐行者。在眾多區(qū)域間高等教育合作中，歐盟和拉丁美洲的高等教育合作可謂是開展時間最為悠久、覆蓋人口最多的成功案例。借此本文將以歐盟和拉丁美洲高等教育合作為例（以下簡稱為“歐拉高等教育合作”），研究這一新興合作模式的制度建設，就合作制度的形成、運行、特征及現(xiàn)存困境展開深入分析，以對區(qū)域間高等教育制度建設有更加深刻的現(xiàn)實認知。

一、歐拉高等教育合作制度的歷史演進

恩格斯曾經(jīng)說過：“歷史從哪里開始，思想進程也應當從哪里開始，而思想進程的進一步發(fā)展不過是歷史過程在抽象的、理論上前后一貫的形式上的反映;這種反映是經(jīng)過修正的，然而是按照現(xiàn)實的歷史過程本身的規(guī)律修正的?！盵4]因此，為了更加全面地了解歐拉區(qū)域間高等教育合作的特征，研究其歷史發(fā)展脈絡的意義則顯得格外重要。

歐拉區(qū)域間高等教育制度性合作建立在歐盟和拉丁美洲的歷史實踐基礎之上，20世紀70年代，一些歐洲政治組織就開始嘗試與拉丁美洲區(qū)域開展制度性對話。1972年，在歐洲議會（Parlamento Europeo）和拉丁美洲議會（Parlamento Latinoamericano）的共同努力下建立起了每兩年一次的歐洲和拉丁美洲議會間對話制度，雙方主要圍繞經(jīng)濟和貿(mào)易展開對話合作。[5]進入20世紀80年代，拉丁美洲尤其是中美洲區(qū)域政治局勢動蕩沖突不斷，1984年歐洲共同體（歐盟的前身）與中美洲啟動了圣何塞對話議程（Diálogo de San José），歐洲為中美洲國家提供尊重獨立主權、不干涉內(nèi)政的自行和平解決方案，并隨后將政治對話擴展到貿(mào)易、投資等領域;[6]該議程被視為拉丁美洲和歐洲之間第一個正式合作協(xié)議，并且標志著拉丁美洲在國際政治中作為一個對等國際行為體與歐盟展開正式對話，[7]這為日后歐拉區(qū)域間合作奠定了基礎。

進入20世紀90年代，相隔大西洋相望的歐盟和拉丁美洲合作關系進入了歷史新階段。1990年歐洲共同體與里約集團（Grupo de Río）①召開了歐拉區(qū)域間有史以來規(guī)模最大，涵蓋國家數(shù)量最多的政府級別會議，會上各國領導人表示出強烈的合作意愿。1996年得益于西班牙政府的大力推動，在第四屆伊比利亞美洲國家首腦會議（Cumbre Iberoamericanade Jefes de Estado y de Gobierno）②上，各國首腦提出建立區(qū)域間合作的倡議，這一提議得到了與會代表的積極響應。1999年來自歐盟的27個成員國和拉丁美洲的33個成員國齊聚巴西里約熱內(nèi)盧，召開了第一屆歐盟和拉丁美洲及加勒比領導人峰會（Reunión Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno，以下簡稱“歐拉領導人峰會”），自此歐拉區(qū)域間制度性合作從構想變?yōu)楝F(xiàn)實。2011年拉丁美洲和加勒比國家共同體（Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos）成立，該組織進一步促進了拉丁美洲一體化發(fā)展進程，提升了拉丁美洲區(qū)域作為統(tǒng)一行為體在國際的影響力和地位。因此，2013年歐盟和拉丁美洲及加勒比領導人峰會更名為歐盟和拉丁美洲及加勒比國家共同體領導人峰會（Cumbre de Jefes de Estados y de Gobierno CELAC-UE，以下簡稱“歐拉領導人峰會”）③，歐拉域間的合作關系從“集團與區(qū)域”較為松散的合作變?yōu)椤凹瘓F對集團”更加緊密的合作模式。

歐拉領導人峰會每兩年舉辦一次，歐盟和拉丁美洲各成員國輪流主辦，到2015年為止共在巴西里約熱內(nèi)盧（1999）、西班牙馬德里（2002）、墨西哥瓜達拉哈拉（2004）、奧地利維也納（2006）、秘魯利馬（2008）、西班牙馬德里（2010）、智利圣地亞哥（2013）、比利時布魯塞爾（2015）舉辦了八屆峰會，逐漸在政治、經(jīng)濟、科學、技術、教育、可持續(xù)發(fā)展、移民等領域建立起對話和溝通的橋梁，并在雙方共同努力下頒布了諸多“宣言”、“行動計劃”等指導性文件。教育合作尤其是高等教育合作一直被視為歐拉領導人峰會的重要議題。為了保持歐拉高等教育合作的動力和持續(xù)性，歐拉領導人峰會設立了歐盟和拉丁美洲及加勒比學術峰會（Cumbre Académica de América Latina y el Caribe y la Unión Europea，以下簡稱“歐拉學術峰會”）制度，歐拉通過該項制度不斷確定、明晰和完善歐拉高等教育合作的目標和發(fā)展路徑。自2000年至2017年共舉辦了六屆歐拉學術峰會，分別是法國巴黎教育部長會議（2000）、墨西哥瓜達拉哈拉教育部長會議（2005）、西班牙馬德里教育部長會議（2010），以及智利圣地亞哥學術峰會（2013）、比利時布魯塞爾學術峰會（2015），以及薩爾瓦多圣薩爾瓦多學術峰會（2017）。2000-2010年召開的教育部長會議為歐拉學術峰會的前身，每五年舉辦一次。2013年改制后的學術峰會由原來的每五年一次改為與歐拉領導人峰會制度相統(tǒng)一的每兩年一次，一改以前管理模式松散、會議時間間隔過長導致議程推進緩慢的問題，同時每次正式會議的前一年增設了準備會議制度，從而保證正式會議的議題更加具有針對性和可操作性，避免學術峰會的舉辦流于形式主義。

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二、歐拉高等教育合作制度的運行

制度作為一種基礎性、根本的存在，對歐拉區(qū)域間高等教育的推進起到至關重要的作用。歐拉領導人峰會和歐拉學術峰會作為最重要的制度為歐拉高等教育合作建構起常規(guī)化的對話方式，與此同時各組織和機構間的相互影響與相互作用促進制度的運行。

（一）歐拉領導人峰會制度：高等教育合作的統(tǒng)領者

歐拉領導人峰會是歐拉區(qū)域間最高級別的對話制度，負責歐拉合作方向、內(nèi)容和目標等總體工作的規(guī)劃，起到統(tǒng)領全局的作用。首先，歐拉領導人峰會確立了區(qū)域間高等教育合作的主基調，通過歷屆峰會頒布的宣言明確高等教育合作的價值目標。1999年歐拉區(qū)域間合作的第一部宣言《里約宣言》（Declaración de Río）中寫道：“我們再次重申歐盟和拉丁美洲及加勒比教育、文化和人文交流合作的重要性，通過合作加深彼此了解，建立互信關系，以實現(xiàn)社會公平的發(fā)展以及科學技術領域的進步。我們承諾區(qū)域間教育合作關系是建立在公平、尊重文化意識形態(tài)多樣性，消除種族、區(qū)域和性別歧視的基礎上，營造一個開放、包容、和諧的社會合作環(huán)境，使所有公民擁有自由、平等、受教育的權利?！盵8]此后的歷屆領導人峰會在《里約宣言》價值目標基礎上，不斷探索高等教育合作新的可能性和意義，在教育合作對社會融合、社會公平、促進男女平等，縮短社會差距、促進社會可持續(xù)發(fā)展，科學技術進步、經(jīng)濟發(fā)展，人文交流、多元文化保護，教育質量、國家競爭力提升起到的促進作用，以及它對區(qū)域一體化和參與全球化競爭的現(xiàn)實意義等方面達成重要共識。

其次，歐拉領導人峰會確定了區(qū)域間高等教育合作的議程設置，即歐盟和拉丁美洲高等教育區(qū)（Espacio Común de Educación Superior，以下簡稱“歐拉高等教育區(qū)”）的建立以及合作項目的推進。1999年里約領導人峰會上，各國與會領導提出了效仿“歐洲高等教育區(qū)”建立“歐拉高等教育區(qū)”的設想。《里約宣言》（Declaración de Río）中指出，歐拉區(qū)域間高等教育合作領域日漸深入，建立歐拉高等教育區(qū)設想的提出符合時機，并且高等教育區(qū)將成為雙邊和多邊關系的一個重要支柱，在促進區(qū)域間學生、教師、科研人員、行政人員的流動，知識交流、科學技術轉換，培訓就業(yè)等方面起到重要作用。[9]雖然《里約宣言》對歐拉高等教育區(qū)的建立僅是一個初步的構想，但是它引起了廣泛且深遠的反響，并且?guī)尤蘸髿W拉高等教育合作一系列的行動和連鎖反應。《維也納宣言》（Declaración de Viena）強調，歐拉高等教育區(qū)的建立工作已經(jīng)成為歐拉優(yōu)先合作內(nèi)容，同時還必須豐富區(qū)域間的合作議程以推進高等教育區(qū)工作的開展。[10]2013年隨著歐拉領導人峰會制度的進一步升級，歐拉高等教育區(qū)的重要性再一次得到提升，歐拉領導人將高等教育與科學、技術和創(chuàng)新工作更緊密地結合，在原有高等教育區(qū)的基礎上，提出了建立歐洲和拉丁美洲及加勒比高等教育、科學、技術和創(chuàng)新區(qū)（Espacio Común de Educación Superior，Ciencia，Tecnología e Innovación）的升級版設想。[11]

第三，歐拉領導人峰會確定了區(qū)域間高等教育合作的實施機制，其中包括來自歐拉60個國家以及相關組織共同參與的復雜體系，經(jīng)過近20年的實踐合作運行機制不斷完善，其運行是通過歐拉學術峰會、歐拉學術峰會下設的組織機構，以及各國行動等多方的合作與互動進而實現(xiàn)的。

（二）歐拉學術峰會制度：高等教育合作的執(zhí)行者

如果說歐拉領導人峰會是歐拉高等教育合作的統(tǒng)領者，那么歐拉學術峰會則是歐拉高等教育合作的具體執(zhí)行者。作為歐拉領導人峰會下設的平行會議，其核心任務是促進歐拉高等教育合作，推動歐拉高等教育區(qū)的建設工作。

1.歐拉學術峰會的具體工作內(nèi)容

在這種連續(xù)性的結構中，歐拉學術峰會遵循歐拉領導人峰會上提出的高等教育合作的價值目標，依據(jù)高等教育區(qū)建設總方向，確定和推進歐拉高等教育區(qū)建設的具體工作內(nèi)容。第一屆巴黎教育部長會議可謂是歐拉高等教育區(qū)建設的預熱會議，各國教育部長接受里約峰會上提出的挑戰(zhàn)，簽署了建立歐拉高等教育區(qū)的合作意向書，并承諾將致力于歐拉高等教育合作基礎保障的建設，實施包括促進歐拉之間高等教育體系的了解和合作，加強高等教育區(qū)域一體化建設，建立學歷制度，建立學歷、學位和文憑認證制度，支持歐拉區(qū)域間學生、科研人員、行政管理人員的流動，提高區(qū)域間高等教育機構管理能力，加快智庫建設的歐拉維度的五項具體目標。[12]與會代表還達成共識，繼續(xù)實施在1994年由歐盟資助并推動的旨在培養(yǎng)拉丁美洲學術人才的ALFA項目，并將該項目作為歐拉區(qū)域間高等教育合作的重要議程。2005年瓜達拉哈拉教育部長會議進一步構思和完善歐拉高等教育區(qū)的藍圖，提出用10年的時間推進和完善高等教育區(qū)的建設工作，并預計2015年實現(xiàn)該高等教育區(qū)的建成。與此同時，在ALFA項目的基礎上，歐盟再次單邊出資成立了針對促進拉丁美洲學術人員流動的ALBAN項目。2013年，歐拉峰會進入新的合作期，峰會由原來五年一次教育部長會議改為兩年一次的學術峰會。新制度形式的歐拉學術峰會一如既往貫徹領導人峰會下達的指令，推動歐拉高等教育區(qū)的建設工作，提出建立升級版的歐盟和拉丁美洲及加勒比高等教育、科學、技術和創(chuàng)新區(qū)的設想，并將具體工作分為四個領域，即高等教育領域，科學、技術和創(chuàng)新領域，學術與社會生產(chǎn)力的聯(lián)系領域，學術和公共政策領域。[13]歐拉學術峰會設置了與之相配套的議程，如推動高等教育合作的“伊拉斯謨+”（Erasmus+）項目，促進科學技術發(fā)展的“地平線2020”（Horizon 2020）項目等。

2.歐拉學術峰會的機構設計

根據(jù)歐拉領導人峰會制定的高等教育合作運行機制，歐拉學術峰會確立了負責高等教育合作的組織架構。著名的法國政治經(jīng)濟學家讓·莫內(nèi)（Jean Monnet）說過，沒有機構，一切都無法持久，只有共同體的組織結構才符合客觀存在的共同任務的需要。[14]從《巴黎宣言》到《薩爾瓦多宣言》以及《永久學術論壇章程》都對歐拉學術峰會的內(nèi)部組織架構搭建提出了具體改革意見，實現(xiàn)了歐拉學術合作的兩項制度創(chuàng)新，即重組歐拉學術峰會最高級別代表制度，以及組建下屬機構輔助執(zhí)行歐拉學術峰會工作任務。

在與會代表方面，歐拉教育部長會議時期與會人員為各國教育官員，改制后的學術峰會參加成員在原有的國家政府官員的基礎上增加了更多的高等院校機構的校長和管理人員，學術峰會的決策權從各國領導人手中轉向了具有業(yè)務實際操作經(jīng)驗的管理人員。在行政機構方面，第一屆巴黎教育部長會議組建的監(jiān)督委員會（Comité de Seguimiento）負責歐拉高等教育區(qū)具體事務的跟進和監(jiān)督工作，執(zhí)行秘書處（Secretaría Ejecutiva）協(xié)助監(jiān)督委員會制定教育部長委員會決議以及活動的宣傳工作。2013年圣地亞哥學術峰會取消了監(jiān)督委員會和執(zhí)行秘書處兩個機構，成立了歐拉永久學術論壇（Foro Académico Permanente），該論壇面向全世界所有從事或對高等教育、科學、技術、科研和創(chuàng)新等領域研究感興趣的學者，作為一種“民間智庫”的形式推動歐拉之間的合作。[15]與改制后的學術峰會相配套成立了區(qū)域間學術委員會（Espacio Académico Birregional），負責永久學術論壇任務的執(zhí)行工作;咨詢委員會（Comité Consultivo）參與區(qū)域間學術委員會的決議會議，根據(jù)主席要求舉辦定期或不定期會議（網(wǎng)絡會議）;[16]執(zhí)行秘書處以及其下設的四個永久反思小組（Grupo de Reflexión Permanente），分別負責歐拉高等教育、科學、技術和創(chuàng)新區(qū)建設工作的四個方面事務，即高等教育反思小組、科學技術和創(chuàng)新反思小組、高等教育與社會聯(lián)系反思小組、高等教育與公共政策聯(lián)系反思小組。

八屆領導人峰會以及六屆學術峰會實施的一系列改革措施為歐拉高等教育區(qū)建設的一致性、連貫性和有效性提供了可能。這些改革措施所帶來的潛能能否得到發(fā)揮，將依賴于這些措施能否得到真正有效的貫徹落實，以及機構的運轉情況。歐拉高等教育區(qū)的建設通過不斷地制度完善，從理想模式的構建逐步向制度化邁進并隨之傳播開來。

三、歐拉高等教育合作制度的特征分析

歐拉峰會通過《里約宣言》宣布了歐拉新型戰(zhàn)略伙伴關系的建立，同時為歐拉高等教育合作確定了制度基礎。歐拉區(qū)域間高等教育合作通過近20年的發(fā)展，自身特征日益明顯，主要表現(xiàn)在非對稱的主體合作關系、多邊議會制度以及多層治理模式等方面。

（一）非對稱的主體合作關系特征

權力平衡（Power Balancing）是區(qū)域間合作的基本條件。[17]區(qū)域間制度的建設是權力平衡的一種既有形式，[18]反之制度的建設也是促進權力進一步平衡的有效機制。對于歐盟和拉丁美洲在高等教育發(fā)展極不平衡的區(qū)域來說，無論是合作政策的制定還是議程項目的資助，多數(shù)是由歐盟牽頭推動、拉丁美洲響應參與，在共同協(xié)商過程中實現(xiàn)非對稱的共同利益合作模式。非對稱的合作關系得益于制度保障，通過制度建設歐拉行為體行為得以規(guī)范，無論是歐盟還是拉丁美洲都不可以根據(jù)個人的偏好和價值觀自由行使。同時，歐拉的合作和利益訴求變成了一種集體行為，歐拉根據(jù)集體共同協(xié)商達成一致的內(nèi)容而行事，在一定程度上反映了歐拉集體認同，以保障歐拉這對非對稱行為主體的合作順利進行。

（二）多邊會議制度特征

歐拉在高等教育合作過程中，建立起共同商討以求解決問題的方式，即多邊會議制度。歐拉區(qū)域間合作的最高級別會議歐拉領導人峰會每兩年舉辦一次，該會議對歐拉關系起到了全局統(tǒng)領性作用。在教育領域，下設每兩年一次的歐拉學術峰會（2013年以前為教育部長會議，每五年一次）、學術峰會準備會議、永久學術論壇等執(zhí)行歐拉領導人峰會教育議題的最高指令。同時，學術峰會負責合作計劃、宣言、對話協(xié)定等制度性文件的頒布，這些文件明確了歐拉區(qū)域間合作的具體目標以及任務，文件內(nèi)容的籌備和執(zhí)行則由學術峰會準備會議、永久學術論壇等補充會議來完成。隨著每兩年一次的歐拉學術峰會的召開，歐拉高等教育領域的合作不斷制度化和細化，在2013年成立了學術委員會、咨詢委員會、執(zhí)行秘書處等行政機構。每屆歐拉學術峰會后，學術委員會、咨詢委員會和執(zhí)行秘書處負責對上一屆學術峰會進行總結，并準備下一屆學術峰會以及學術峰會準備會議的相關工作。這種多邊會議制度形式，最大程度照顧到多方利益攸關者，并使這些利益攸關者通過會議制度形式建立合作伙伴關系，調動起所有人的參與感和積極性。

（三）多層治理模式特征

歐拉高等教育合作涉及十分復雜的結構關系和多方面的利益訴求，因此歐拉在不斷尋找一條最優(yōu)合作路徑，多層次的治理模式成為歐拉高等教育合作的又一大特點。在多層次治理模式中，由于超國家組織的中央權力分散，因此出現(xiàn)了向上到達超國家層面、向下到達次國家層面、橫向公共/私人部門轉換的網(wǎng)狀決策結構。[19]歐拉從教育部長會議到學術峰會，從《里約宣言》到《布魯塞爾宣言》，再到歐拉高等教育區(qū)的構建，都是一個政策“自上至下”和“自下至上”相結合的實施過程。

歐拉學術峰會頒布的各類宣言、行動計劃等是政策“自上至下”制定和實施的過程。首先歐拉領導人峰會制定教育領域的合作方向，歐拉學術峰會層面解讀領導人峰會意圖并根據(jù)其要求制定相關的教育行動計劃以及宣言，歐拉高等教育合作最高機構學術委員會負責行動計劃的頒布，執(zhí)行秘書處負責后續(xù)的監(jiān)督和指導工作，而各國政府主要負責各項政策的執(zhí)行工作。隨著歐拉高等教育合作的不斷深入，歐拉峰會的與會人員也從最初的教育界政府人員逐步向各國高等教育機構的校長、行政人員以及相關領域的研究人員開放，并且邀請政府間組織、非政府組織、高等教育機構、教育組織以及相關利益群體共同參與高等教育區(qū)的監(jiān)理工作。他們在學術峰會上就歐拉高等教育合作過程中存在的問題和遇到的阻力進行探討，借鑒各國成功經(jīng)驗，發(fā)掘進一步合作的可能性，進而推動了歐拉高等教育合作政策的制定，同時形成了“自下至上”的治理模式。

四、歐拉高等教育合作制度機制面臨的挑戰(zhàn)

歐拉高等教育合作制度建設歷經(jīng)20年，但歐拉高等教育區(qū)仍是個懸而未決的問題。這說明在歐拉區(qū)域間高等教育合作制度建設過程中，理想意境下的應然狀態(tài)與現(xiàn)實操作中反映出的實然狀態(tài)間存在一定程度的落差。

（一）“軟制度”的非強制性，約束力欠缺

歐拉區(qū)域間高等教育合作是歐拉領導人出于良好合作意愿共同協(xié)商的結果，在“軟制度”合作進程中表現(xiàn)出“低法律化”特征。歐拉區(qū)域間合作并未像歐盟一樣具有“強法律”制度，尚未形成如《歐洲聯(lián)盟條約》的基礎性法律，條例、指令、決定等的派生性法律，以及一些不成文法律等，歐拉高等教育合作仍是一種自愿性的國際道德義務，而非強制性的國際法律義務。[20]因此當意愿付諸行動時，各國和機構為了維護各自的利益，分歧自然也就凸顯出來。

首先，國家層面對高等教育合作重視不足，對歐拉高等教育區(qū)的建設表現(xiàn)出口號響亮但行動遲緩的態(tài)度。歐拉區(qū)域間合作從政治和經(jīng)濟領域開始，許多國家加入歐拉領導人峰會是為了在經(jīng)濟領域尋求合作與發(fā)展，雖然文化被譽為國家對外政策的“第四個方面”[21]，在各國外交中具有舉足輕重的作用，但是幾乎各國領導人都從“實用主義”的視角出發(fā)來對待歐拉合作，尤其青睞于對本國現(xiàn)階段有利的合作領域如經(jīng)濟，而像高等教育這類收效較慢的合作則重視程度不足。此外，教育作為現(xiàn)代國家的“規(guī)范產(chǎn)品”[22]，一直被視為社會價值觀的傳遞載體，因此教育被視為國家的敏感領域，國家層面對于合作持有觀望并且謹慎態(tài)度，自然可以理解。

其次，來自機構層面的阻力。雖然歐拉高等教育區(qū)建設的設想是由各國政府發(fā)起并推動實施的，但是高等教育區(qū)真正的踐行主體則是各高等教育機構。歐洲各國教育政策的形成保留在各成員國的層面，各國警惕守衛(wèi)著國家的教育主權。[23]拉丁美洲多數(shù)國家的高等教育機構擁有較為悠久的“自治”傳統(tǒng)，各機構在政策制定方面具有較強的話語權。歐拉教育政策運行層次的不一致性，以及各國高等教育機構間存在較大質量差異，因此在區(qū)域間建立一套形式趨于統(tǒng)一的教育體制可謂是阻力重重。

（二）制度建設求大求全，合作重點分散

歐拉領導人峰會以及歐拉學術峰會在不斷追求規(guī)模的同時，實質性成果卻有限，主要是因為峰會的議題未能抓住歐拉合作重點，求全求大，各國政府很難對峰會制度和議程進行嚴肅認真的改良，[24]造成了議題“消化不良”以及合作內(nèi)容難以深化的局面。

2000年的第一屆歐拉教育部長會議提出了建立高等教育區(qū)的設想，五年后的第二屆歐拉教育部長會議又大膽提出2015年建成高等教育區(qū)的建議，2013年歐拉學術峰會將高等教育區(qū)合作領域從原有高等教育向高等教育、科學、技術和創(chuàng)新領域延伸，合作內(nèi)容從單一型向復合型轉變，同時歐拉高等教育區(qū)升級并更名為歐拉高等教育、科學、技術和創(chuàng)新區(qū)。歐拉領導人如此迅速地推進高等教育區(qū)的建設工作，可見歐拉領導人對區(qū)域間高等教育合作的雄心壯志。然而，歐拉高等教育區(qū)過快的制度建設和職能擴充導致了高等教育區(qū)建設任務不聚焦，合作缺少“抓手”。甚至有學者認為歐拉領導人2013年對高等教育區(qū)建設升級是一種“迫不得已”的行為，因為歐拉高等教育區(qū)建設緩慢，距離2015年歐拉高等教育區(qū)建成的時間還有不到兩年的時間，歐拉領導人不愿意放棄這一“設想”，因此借助歐拉領導峰會制度改革這一時機，歐拉領導人“冒險”地擴充了歐拉高等教育區(qū)的職能。表面上看這是合作的升級但實際上是不得已而為之的舉措。[25]

（三）組織架構權力分配不均衡

歐拉學術峰會存在組織架構權力失衡問題，未能實現(xiàn)在成員國多樣性之間的平衡，長此以往很有可能會導致機構制度建設機制的失衡。目前，歐拉學術峰會下設區(qū)域間學術委員會、咨詢委員會、執(zhí)行秘書處以及永久反思小組等機構，這四個組織機構共有46個職位，由來自19個國家的29名成員負責，其中有不少人身兼數(shù)職。這29名成員同樣是來自拉丁美洲高等教育實力較強的國家，以及歐盟與拉丁美洲合作意向較為強烈的老牌國家，如法國、西班牙、智利、墨西哥等國，[26]而高等教育欠發(fā)達國家代表卻鮮有出現(xiàn)。由于這些高等教育“小國”缺少在歐拉高等教育合作中的發(fā)聲機制，因此對歐拉合作逐漸喪失了興趣。一位來自加勒比區(qū)域的代表表示，在歐拉高等教育合作中，小國更加需要高等教育資源的傾斜，但是由于小國的聲音太過渺小，因此在合作商討過程中，小國的建議很快被大國、強國的利益所湮滅。④

五、結語

區(qū)域間制度建設是合作中重要的保障機制。國際關系學者羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）指出，國際制度是跨越國際邊際運行的一系列持續(xù)而相互關聯(lián)的規(guī)則。[27]因此，歐拉“非對稱”的合作關系通過制度建設保障了其在高等教育領域合作的穩(wěn)定性、一致性以及可持續(xù)性。在歐拉近二十年的高等教育合作制度建設中，雙邊關系取得了長足的進展。拉丁美洲通過與歐盟的合作縮短了與發(fā)達國家在國際學生流動、國際課程設置、組織管理能力等方面的差距，[28]逐步突破世界研究和知識傳播的“外圍”向“中心”靠攏。與此同時，高等教育作為外交關系的一個重要方面，歐盟通過有效的對外政策吸引越來越多的拉丁美洲學生到歐洲求學，鞏固了歐盟和拉丁美洲的外交關系，可以說是高等教育領域“南北合作”的代表案例。當然，歐拉高等教育區(qū)建設過程中遇到了諸多挑戰(zhàn)。首先，歐拉高等教育區(qū)的建設制度具有多層級的相互作用特點，這種相互作用關系存在于不同層面和邏輯之間，因此在現(xiàn)實相互作用中，“理想”模式或多或少發(fā)生了變化，有的甚至“面目全非”。[29]其次，各成員國雖然普遍接受了歐拉領導人峰會和歐拉學術峰會上提出的原則和任務，但是在具體實施方面又是另一種態(tài)度。各國在教育政策制定過程中從自身需求出發(fā)，并未認真考慮歐拉高等教育區(qū)的建設需求。

以此為鑒，在中拉高等教育制度建設中應合理利用中拉論壇這一合作平臺，將國別合作作為切入點，充分了解各國教育情況，在互信的基礎上通過中拉論壇進行資源調配和整合，建立中拉層面的教育合作機制，重視雙邊與區(qū)域并行的合作模式。在中拉合作過程中應重視拉丁美洲自主能力的發(fā)展，教育議程的設置應避免單邊推進，堅持共同制定、相互促進、交流借鑒的原則;在機構的設置上，應避免“老男孩俱樂部”事件再度發(fā)生，應該加強“制定具有約束力的機制條款”[30]，以平衡組織機構的職位分配，進而調動所有成員國的積極性。

注釋：

①里約集團（Grupo de Río），1986年12月16-17日，孔塔多拉集團（哥倫比亞、墨西哥、委內(nèi)瑞拉和巴拿馬）和利馬集團（巴西、阿根廷、烏拉圭和秘魯）八國外長在巴西里約熱內(nèi)盧舉行會議，決定建立“政治磋商和協(xié)調常設機構”，被稱為八國集團。1990年3月，外長會議決定易名為“里約集團”，2011年終止運行。該集團旨在就國際和拉丁美洲地區(qū)政治、經(jīng)濟、社會等重大問題進行磋商，協(xié)調立場，并決定采取相應的行動，以促進拉丁美洲一體化事業(yè)的發(fā)展。

④本觀點為作者訪談所得。

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（責任編輯 陳志萍）