農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)案例分析及思考

程紅平

2019年中央發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，文件中提出，要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。這充分說(shuō)明了農(nóng)村土地要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)的必要性、迫切性。本文通過(guò)對(duì)紅安縣土地流轉(zhuǎn)案例進(jìn)行分析，探討土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中需待思考的問(wèn)題。

一、引言

2018年12月，《土地管理法修正案草案》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，可見(jiàn)農(nóng)村土地制度改革有加速態(tài)勢(shì)。新版《土地承包法》從內(nèi)容來(lái)看將進(jìn)一步推動(dòng)宅基地改革、集體建設(shè)用地入市等，總體目標(biāo)是全面盤活“三塊地”。為深入了解農(nóng)村土地承包及流轉(zhuǎn)狀況，以案例研究農(nóng)村實(shí)施土地流轉(zhuǎn)、搞活經(jīng)濟(jì)的途徑及面臨的問(wèn)題。

二、2019年7月份，筆者一行人對(duì)紅安縣三個(gè)鄉(xiāng)村的土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)研。

（一）紅安縣城關(guān)鎮(zhèn)杏花鄉(xiāng)長(zhǎng)興村

長(zhǎng)興村是紅安縣城周邊的一個(gè)鄉(xiāng)村，該村共有8個(gè)村民小組，270戶1100人。全村土地面積3700畝，其中農(nóng)用地3340畝（耕地1100畝，山林1640畝，果園400畝，水面200畝），建設(shè)用地360畝。村集體提留土地1000畝，農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包土地2700畝，人均占用土地2.45畝，同其他村莊比較，該村土地資源比較充足。該村村“兩委”近年來(lái)注重發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，先后以土地出租、土地入股、資產(chǎn)租賃、自主經(jīng)營(yíng)等方式發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)（其中流轉(zhuǎn)土地200余畝），帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)家致富。該村大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，同步建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。2018年通過(guò)集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)50余萬(wàn)元，被中央文明辦評(píng)為“全國(guó)文明村”。

（二）紅安縣七里鎮(zhèn)柏林寺村

柏林寺村距離縣城10余公里，山青水秀，資源豐富。全村版圖面積8000余畝，其中總耕地面積1955畝，山林面積3500畝。由九個(gè)村民小組，十五個(gè)自然垸組成。柏林寺村曾被定為貧困村，村委整合全鎮(zhèn)各方面力量，從居住環(huán)境、組織體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面深度提升，將脫貧摘帽與省級(jí)美麗鄉(xiāng)村同頻建設(shè)。通過(guò)盤活土地及資產(chǎn)進(jìn)行項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)建設(shè)，發(fā)展壯大集級(jí)集體經(jīng)濟(jì)，兩年內(nèi)完成脫貧任務(wù)。2018年該村通過(guò)投資伏發(fā)電基地建設(shè)、投資德青源公司入股、利用村級(jí)固定資產(chǎn)抵押貸款與縣旅投公司合作、利用山林水田資源吸納優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)創(chuàng)辦富安生態(tài)農(nóng)業(yè)科技有限公司（流轉(zhuǎn)土地2000余畝），村集體共取得收益20余萬(wàn)元。

（三）紅安縣城關(guān)鎮(zhèn)建中村

建中村位于紅安縣城南2公里處，村版圖面積5800余畝，其中耕地面積2405畝，山林面積2800畝，水域280畝。建中村不僅山清水秀，地理位置有先天優(yōu)勢(shì)，而且人杰地靈，祟文重教，村里名人能人輩出。2017年該村被評(píng)為貧困村，也是脫貧摘帽與美麗鄉(xiāng)村同頻建設(shè)的鄉(xiāng)村。該村村委通過(guò)“五個(gè)一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批）一年內(nèi)實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽，同步以土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)扶貧、環(huán)境整治作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的著力點(diǎn)，將把建中村打造成宜居、宜業(yè)、宜游的美麗村莊。2018年通過(guò)蔬菜大棚種植、光伏發(fā)電、德清園金雞項(xiàng)目、屠宰場(chǎng)基地、建設(shè)冷庫(kù)租賃、鋼構(gòu)廠房項(xiàng)目、老村部出租共取得收入18萬(wàn)余元（其中共流轉(zhuǎn)土地300余畝）。

三、案例中反饋的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

（一）整體看，紅安縣農(nóng)村土地資源比較豐富，土地類型多樣。但由于農(nóng)村居民點(diǎn)的布局分散、勞動(dòng)力老齡化等原因，農(nóng)村土地存在耕地面積不斷減少、土地利用空間布局不合理、違規(guī)搭建、一戶多宅、農(nóng)用地閑置拋荒土地利用率較低等問(wèn)題。農(nóng)村土地系統(tǒng)規(guī)劃、審批、確權(quán)等管理工作須待落實(shí)實(shí)施。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有明顯影響。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，農(nóng)戶農(nóng)地的依賴性較高，抑制了農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地的意愿。在經(jīng)濟(jì)較好的鄉(xiāng)村，土地的流轉(zhuǎn)率高，為了引導(dǎo)農(nóng)戶更好地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，應(yīng)加快二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）隨著國(guó)家“三農(nóng)”政策的扶持，農(nóng)村土地效益凸顯，土地流轉(zhuǎn)搞活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加快了農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)和機(jī)械化作業(yè)的步伐。從目前調(diào)查情況看，土地流轉(zhuǎn)后鄉(xiāng)村明顯增收，但土地流轉(zhuǎn)規(guī)模所占比重不是很大，還有待國(guó)家和地方從政策、資金、項(xiàng)目、人力多方位支持。土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)流轉(zhuǎn)面積逐步擴(kuò)大、流轉(zhuǎn)形式多樣、跨區(qū)域成規(guī)模流轉(zhuǎn)的特征，土地升值空間巨大。

四、優(yōu)化思考建議

（一）在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上做好土地確權(quán)工作。規(guī)范農(nóng)村土地登記制度，由國(guó)家授權(quán)，讓具有權(quán)威的土地登記機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)更新登記內(nèi)容，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，改善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)環(huán)境;公開(kāi)登記流程，簡(jiǎn)化農(nóng)村土地登記的環(huán)節(jié)程序，權(quán)責(zé)明確，詳實(shí)錄入變更情況;把控好監(jiān)督工作，明確責(zé)任，通過(guò)制定嚴(yán)格的監(jiān)督公示制度。

（二）健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。為了土地流轉(zhuǎn)能夠健康長(zhǎng)久發(fā)展，必須要健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，減少承包戶規(guī)模承包經(jīng)營(yíng)所面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)之后，承包戶的風(fēng)險(xiǎn)程度加大，但由于我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度極不健全，受天災(zāi)及市場(chǎng)影響較大，無(wú)法有效降低承包戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)挫傷承包戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極性，因而國(guó)家在提倡土地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，必須健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度來(lái)降低承包戶規(guī)模經(jīng)營(yíng)面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）培育完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。努力打造多中心協(xié)作體系，積極引導(dǎo)政府、社會(huì)組織、農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)者在土地流轉(zhuǎn)工作中形成合力，共同解決流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題，從而提高土地流轉(zhuǎn)的效率。積極創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，如“訂單農(nóng)業(yè)”“流轉(zhuǎn)+信托”“土地入股”等，為農(nóng)戶節(jié)省資金，加強(qiáng)農(nóng)戶和市場(chǎng)的聯(lián)系，擴(kuò)大銷售市場(chǎng)，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。（作者單位：黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院）