反腐敗法治化規(guī)范化的科學(xué)要義

吳建雄 楊立邦

【摘要】全面認(rèn)識(shí)和正確把握反腐敗法治化規(guī)范化的科學(xué)內(nèi)涵和基本要義，是推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，增強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)效的應(yīng)有之義，對(duì)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系具有重要意義。應(yīng)進(jìn)一步從尊崇憲法和黨章、促進(jìn)執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通、推動(dòng)監(jiān)察與司法銜接、加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)等多角度，完善我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的法制化規(guī)范化建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】反腐敗 法治化 規(guī)范化 紀(jì)法銜接 【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

尊崇憲法和黨章，堅(jiān)定反腐敗根本立場(chǎng)

習(xí)近平總書記指出，“推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化，促進(jìn)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通，有效銜接司法，為新時(shí)代完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、全面從嚴(yán)治黨提供重要制度保障”。黨的十九屆四中全會(huì)再次提出了“推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化”的部署要求。全面認(rèn)識(shí)和正確把握反腐敗法治化規(guī)范化的科學(xué)內(nèi)涵和基本要義，是推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革，增強(qiáng)反腐敗實(shí)效的應(yīng)有之義，對(duì)完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系具有重要意義。

推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的法治化和規(guī)范化，必須在尊崇憲法和尊崇黨章的框架下開(kāi)展，把憲法和黨章高高舉起來(lái)，全國(guó)全黨一體遵循。尊崇憲法和黨章，堅(jiān)定反腐敗根本立場(chǎng)，就是堅(jiān)持黨的立場(chǎng)、人民的立場(chǎng)。要在反腐敗斗爭(zhēng)中增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，自覺(jué)在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。堅(jiān)定反腐敗根本立場(chǎng)，就要充分認(rèn)識(shí)腐敗動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，危害國(guó)家政權(quán)安全的反黨反人民本質(zhì)，增強(qiáng)反腐正風(fēng)的自覺(jué)性和堅(jiān)定性；必須學(xué)懂弄通做實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，堅(jiān)決整治不正之風(fēng)，鞏固發(fā)展作風(fēng)建設(shè)成果；就要根據(jù)反腐敗斗爭(zhēng)的新形勢(shì)、新任務(wù)、新目標(biāo)，切實(shí)增強(qiáng)紀(jì)律建設(shè)的時(shí)代性、嚴(yán)肅性和有效性；深入學(xué)習(xí)貫徹新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)律處分條例》），準(zhǔn)確運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革，完善權(quán)力監(jiān)督體系、強(qiáng)化紀(jì)法教育、深化治標(biāo)治本。以“踏平坎坷成大道，斗罷艱險(xiǎn)又出發(fā)” 的意志品質(zhì)，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通，強(qiáng)化反腐敗法定職責(zé)

“執(zhí)紀(jì)”就是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)紀(jì)律，以規(guī)范黨員干部行為和黨組織運(yùn)行；“執(zhí)法”就是國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律，對(duì)監(jiān)察對(duì)象依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)、道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置?！皥?zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通”就是把執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)與執(zhí)行國(guó)家法律結(jié)合起來(lái)，形成一體運(yùn)行的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

在反腐敗斗爭(zhēng)的正義之戰(zhàn)中，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法犯罪的黨員，在移送司法機(jī)關(guān)之前先進(jìn)行黨紀(jì)政務(wù)處分已成常態(tài)。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的頒行彌補(bǔ)了對(duì)非黨員公職人員的監(jiān)督空白，消除了對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的盲區(qū)死角，實(shí)現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力的全覆蓋監(jiān)督，而新修訂的《紀(jì)律處分條例》也是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通的制度性成果?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)監(jiān)督條例的修訂和國(guó)家監(jiān)察法的制定，為執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

從功能目標(biāo)上看，執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通的重要途徑是黨的紀(jì)律檢查和國(guó)家監(jiān)察一體運(yùn)行。反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利已經(jīng)證明，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的“一體兩翼”，是中國(guó)特色治理體系的重要支撐，必須將二者緊密聯(lián)系在一起。黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法，因此黨內(nèi)監(jiān)督的鮮明特征是把紀(jì)律挺在前面，把紀(jì)律調(diào)查和紀(jì)律處分前置于對(duì)黨員干部的監(jiān)察調(diào)查和司法刑罰。黨內(nèi)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，堅(jiān)持“懲前毖后，治病救人”，而《監(jiān)察法》也在總則中規(guī)定了堅(jiān)持“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”的工作方針，二者共同統(tǒng)一于消解腐敗存量、控制腐敗增量的反腐敗目標(biāo)。

從運(yùn)行機(jī)制上看，執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通的關(guān)鍵是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)與監(jiān)察調(diào)查處置同步開(kāi)展。調(diào)查是依紀(jì)依法查明違紀(jì)違法行為的職能活動(dòng)，是黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)查處違紀(jì)行為和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)查處職務(wù)違法行為的法定途徑。問(wèn)責(zé)和處置是黨的紀(jì)檢和國(guó)家監(jiān)察管黨治黨、治吏治權(quán)的法治手段，本質(zhì)上目標(biāo)一致、功能相同、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。要實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)調(diào)查與執(zhí)法調(diào)查同步進(jìn)行，就必須構(gòu)建一體運(yùn)行的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法銜接機(jī)制，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律“雙管齊下”，提高審查調(diào)查的同步性、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和審核處置的順暢性，既防止出現(xiàn)紀(jì)律處分代替法律制裁，又防止出現(xiàn)刑事處罰代替紀(jì)律處分。根據(jù)調(diào)查事實(shí)依紀(jì)依法進(jìn)行處置，做到該問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)，該紀(jì)律處分的紀(jì)律處分，該政務(wù)處分的政務(wù)處分，該移交司法機(jī)關(guān)的移交司法機(jī)關(guān)。

監(jiān)察與司法銜接，增強(qiáng)反腐敗懲治合力

監(jiān)察與司法銜接，主要表現(xiàn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪與檢察機(jī)關(guān)審查起訴的有效對(duì)接。即實(shí)現(xiàn)腐敗案件在紀(jì)律審查、監(jiān)察調(diào)查、審查起訴、刑事審判各個(gè)環(huán)節(jié)的有效對(duì)接。既包括調(diào)查證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的銜接，也包括管轄機(jī)制的銜接和刑事訴訟程序的銜接。《監(jiān)察法》第四條揭示了查辦職務(wù)違法犯罪案件的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和法定性。新修改的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑訴法》），從法律上破除了監(jiān)察與司法銜接的法律障礙，優(yōu)化了監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的職能配置，為監(jiān)察程序規(guī)范化和監(jiān)察與司法銜接機(jī)制的構(gòu)建提供了法律依據(jù)。

監(jiān)察與司法銜接，能極大凝聚懲治腐敗的合力。新的法律動(dòng)態(tài)不僅是法律條文的調(diào)整，也調(diào)整了反腐敗機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)建立雙向互動(dòng)的良性銜接機(jī)制：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須按照《刑訴法》對(duì)證據(jù)的要求開(kāi)展取證工作，以確保證據(jù)材料符合刑事訴訟證據(jù)的法定性，充分體現(xiàn)監(jiān)察調(diào)查權(quán)威高效的制度優(yōu)勢(shì)。第二，檢察機(jī)關(guān)要根據(jù)腐敗案件的辦理規(guī)律，以新的職能定位為基礎(chǔ)，制定具體可行的銜接方案。第三，審判機(jī)關(guān)可以從刑事審判角度為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供必要及時(shí)的專業(yè)建議，也可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)提供職務(wù)犯罪刑事審判的參考性案例。第四，要建立起暢通有效的溝通機(jī)制。在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)效力、法律適用等方面與監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生重大分歧時(shí)，應(yīng)及時(shí)有效溝通，做到程序和實(shí)體的平衡，確保于法有據(jù)、裁判公正、罰當(dāng)其罪，讓人民在反腐敗案件中感受到反腐敗的法治化規(guī)范化，讓反腐敗強(qiáng)大制度優(yōu)勢(shì)釋放出強(qiáng)大正能量。

加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，打造反腐敗法治產(chǎn)品

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是保障權(quán)力正確運(yùn)行的專責(zé)機(jī)關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍是保障公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的專門力量。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)肩負(fù)反腐敗的政治使命和職責(zé)，這就要求紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍兼具忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)恼嗡刭|(zhì)和扎實(shí)的業(yè)務(wù)能力。在深化監(jiān)察體制改革、反腐敗執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法一體運(yùn)行、監(jiān)察與司法銜接的背景下，必須加強(qiáng)專業(yè)化隊(duì)伍建設(shè)，把政治建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)統(tǒng)一于監(jiān)察機(jī)關(guān)自身建設(shè)實(shí)踐，在反腐敗斗爭(zhēng)中打造出政治機(jī)關(guān)的法治產(chǎn)品。

一是要明確紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)化建設(shè)內(nèi)涵。紀(jì)檢監(jiān)察應(yīng)具備優(yōu)良的職業(yè)操守、深厚的專業(yè)知識(shí)、嫻熟的專業(yè)技能。特別是職務(wù)犯罪調(diào)查工作直接對(duì)接司法，要保障職務(wù)犯罪調(diào)查工作的法治化和規(guī)范化，必須以法律授權(quán)為基礎(chǔ)開(kāi)展證據(jù)收集工作，做到在審查起訴階段用證據(jù)說(shuō)服檢察官，在審判階段用證據(jù)說(shuō)服法官。因而必須做到調(diào)查行為、調(diào)查程序、調(diào)查方法和調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的合法規(guī)范。

二是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)化培訓(xùn)。要對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察干部的紀(jì)法知識(shí)儲(chǔ)備、履職盡責(zé)能力和愛(ài)崗敬業(yè)精神進(jìn)行系統(tǒng)性地提升。要開(kāi)設(shè)與監(jiān)察法相關(guān)的配套法規(guī)和制度創(chuàng)新專題培訓(xùn)班，采用交替輪訓(xùn)的方式，優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)，使其在反腐敗斗爭(zhēng)中，能夠準(zhǔn)確施用各類黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律；可針對(duì)不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的反腐敗斗爭(zhēng)新動(dòng)態(tài)，開(kāi)展交替輪訓(xùn)和跨區(qū)域交流，全方位錘煉紀(jì)檢監(jiān)察干部的政治素質(zhì)、理論素養(yǎng)和專業(yè)素能；要優(yōu)化紀(jì)檢監(jiān)察專業(yè)人才梯隊(duì)建設(shè)，適度提高選拔新入職工作人員的專業(yè)背景和職業(yè)素養(yǎng)門檻，加強(qiáng)現(xiàn)有干部隊(duì)伍內(nèi)部的交流任職和培訓(xùn)考察。

（作者分別為湘潭大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)、中國(guó)反腐敗司法研究中心主任、本項(xiàng)目首席專家；湘潭大學(xué)法學(xué)院博士研究生，本項(xiàng)目課題組成員）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)察制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)17@ZH020）階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《在中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》，新華網(wǎng)，2018年12月14日。

②《忠于黨章 勇于擔(dān)當(dāng)》，中央紀(jì)委網(wǎng)站，2016年5月16日。

③向澤選：《紀(jì)檢監(jiān)察工作如何實(shí)現(xiàn)法法銜接》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2018年4月25日。

責(zé)編/谷漩 美編/陳琳（見(jiàn)習(xí)）