嚴防宅基地整治中的“一刀切”傾向

周少來

【摘要】宅基地空置問題，是由于歷史因素、現(xiàn)實因素和制度因素共同作用下所“遺留”的難題，破解宅基地空置問題，要分類型、分時段地“歷史性解決”，決不能采取簡單粗暴“一刀切”式的“集中整治”。需要修改與土地制度相關的法律政策，為城鄉(xiāng)要素自由流動提供法律保障；減少土地政策沖動，保障農民財產(chǎn)權利，促進宅基地及其房屋自由流轉。同時，宅基地整治也需要一種“歷史的耐心”，要有感恩農民、寬容農民的人道情懷。

【關鍵詞】農村 宅基地 土地整治

【中圖分類號】C31 【文獻標識碼】A

宅基地空置，是廣大農村中普遍存在的問題，且隨著城鎮(zhèn)化進程的加快而日益凸顯。據(jù)估算，目前我國農村存在一億畝左右的可用于整治的空置宅基地，這便是各地大力推行的“宅基地整治運動”的社會背景。然而，宅基地及其上的農民住房，關聯(lián)著極其復雜的制度因素和利益糾結，大面積存在的“宅基地空置”問題，也同樣有著極其復雜的成因和類型。因此，應對各地出現(xiàn)的“宅基地空置”問題，應分類型、分時段地“歷史性解決”，而決不能采取簡單粗暴“一刀切”式的“集中整治”。為了眼前利益的“一刀切”整治，即整村拆除和復墾，或者嚴禁重建和修復，表面上是“皆大歡喜”，但可能留下長久的矛盾隱患，并讓全社會付出巨大的社會成本。

“宅基地空置”原因錯綜復雜

由于城鎮(zhèn)化進程不斷推進，近年來有2億之多的農民工進入各級城市打工創(chuàng)業(yè)，農村宅基地空置問題不斷顯現(xiàn)并日益凸顯。這是在全國各地調研中能夠看到的普遍現(xiàn)象：自然村消失、房屋倒塌、院門緊鎖、房屋空置等。但全國各地宅基地空置的歷史成因和影響因素錯綜復雜，需要仔細加以甄別和分別應對。從目前我國農村地區(qū)宅基地及其房屋的“空置程度”與農戶的使用情況來看，大致可以分為以下幾類：

一是宅基地房屋完全空置與廢棄：此類情況在高山地區(qū)的自然村大量存在。其中有的由于此地生存條件極端惡劣，屬于深度貧困地區(qū)，整村扶貧式移民搬遷到山下集中居??；有的地屬生態(tài)環(huán)境保護區(qū)，為了減少人類活動的干擾，整村移民搬遷到保護區(qū)以外集中居??；還有少量的自然村，屬于村民自發(fā)移民打工到城鎮(zhèn)居住，原來的村莊逐漸自然衰落和荒廢。

二是部分宅基地房屋空置與廢棄，但還有極少部分老人居?。捍朔N情況在“運動式宅基地整治”中最常出現(xiàn)。近些年，一些地區(qū)開展了宅基地的集中整治，體現(xiàn)為“撤村并村、宅基地復墾”運動。但農民集中居住在所謂的“農村社區(qū)”后，社區(qū)周圍及其附近集鎮(zhèn)，并沒有多少產(chǎn)業(yè)支撐和就業(yè)機會，年輕人還是遠赴其他城市去打工，而不能外出打工的老人還是惦記原來山上或遠處的承包地和宅基地及其房屋，而當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府由于沒有多少能力保障所有人就業(yè)或參加社保，大多也不敢“強制拆除”原來的房屋及復墾宅基地，對于返回山上居住的老人也是加以默認。這就造成了大部分年輕人居住在“農村社區(qū)”，而少部分老人還是居住在原來的村莊的情況。此種情況在相對貧困的山區(qū)或經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)最為常見。

三是大部分宅基地房屋空置和廢棄，少部分家戶有人居?。哼@種情況在中西部人口相對集中的行政村或自然村最為常見，是一個歷史性的村莊家戶逐漸減少的城鎮(zhèn)化過程。這其中也有兩個層面：一是由于當?shù)氐娜说仃P系緊張，人均耕地很少，純農業(yè)生產(chǎn)很難支撐人們的生產(chǎn)和生活，于是大部分家庭都有人外出打工或經(jīng)商，家里只留下一些老人和婦女、兒童。但近幾年隨著新一代打工者的涌現(xiàn)，為了孩子教育問題，新一代打工者往往是舉家搬往打工的城市或本地的縣城和集鎮(zhèn)，甚至一些打工者在縣城或集鎮(zhèn)都買了房子，準備讓下一代長期居住，家里只留下了年邁的老人。二是改革開放后，抓住參軍、考學或外出打工的機會，很多農村家庭的年輕人都已通過正式渠道進入城市，甚至大部人都有了城市戶籍，已完全融入城鎮(zhèn)化進程，也早已“隔斷”了與鄉(xiāng)村的體制性關聯(lián)。而家里的老人或已經(jīng)離世，或已經(jīng)被帶進了城市里生活。而原來家里的承包地和宅基地都還留著，甚至家里的老房子都還存在。這部分年輕人只是在逢年過節(jié)時回家看看，但是很少在老家長期居住，甚至任由家里的老房子隨風飄搖。這部分年輕人與農村的聯(lián)系會越來越少，其后代與農村幾乎沒有了任何聯(lián)系。由這種原因產(chǎn)生的宅基地及其房屋空置與其他常年有人居住的農戶房屋交錯分布，很難簡單地整體拆除或集體整理。

四是少部分空置或廢棄，大部分家戶有人居住：這在東南沿海的發(fā)達地區(qū)最為常見，一路走著看去，“村村像城鎮(zhèn)”，這些地方基本實現(xiàn)了“鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化”，路、電、水、氣及公共服務基本延伸到了鄉(xiāng)村。但由于這些地方經(jīng)濟比較發(fā)達，村民也比較富裕，很多家庭在大城市、縣城和集鎮(zhèn)都買了商品房，但老家村莊的宅基地和老房子還是保留著，只是在逢年過節(jié)時回家住住。村莊中也有很多家庭居住，有的家庭還利用多余的住房在經(jīng)營著“家庭工場”。但空置的宅基地和房子也是與鄰居有人居住的房子“插花式”并排，這些村莊基本上不存在“集體整治”的可能性。從長遠來看，隨著年輕人和下一代逐漸落戶城鎮(zhèn)，并一體完全融入城鎮(zhèn)化，村莊房屋空置率還是會不斷增加的。

由于上述各種原因，村莊宅基地空置不同程度存在，完全與村莊“割斷聯(lián)系”并決心融入城市的村民，也在“私下”賣掉老家的宅基地及其房屋。這便是在全國各地普遍發(fā)生的“宅基地交易”，雖然此種交易“不合法”，但卻普遍存在并有蔓延趨勢，也說明宅基地制度改革的緊迫性和重要性。

“一刀切”整治宅基地留有重大社會隱患

宅基地集中整治，除了重大工程、生態(tài)保護和扶貧搬遷等必需、合理緣由外，大部分的集中整治，名義上都是打著“鄉(xiāng)村振興”的旗號，很多地方也隨之建立了田園綜合體、鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)觀光和生態(tài)康養(yǎng)等項目。加之各地開展的“拆大棚”整治，更是給此運動提供了更好的理由和動力。可以說，目前的“土地整治”熱火朝天，并且有日益蔓延的趨勢。

強制性的、集中整治的“撤村并村、集中居住”的辦法，其背后隱含的是“城鄉(xiāng)建設用地增加掛鉤”的利益邏輯：拆除并整理出一畝地的宅基地，置換為一畝地的建設用地指標。一畝地的城市建設用地指標，則可以通過“招拍掛機制”賣出幾百萬甚至幾千萬的“市場價值”。但強制性的、“一刀切”式的宅基地整治，則可能隱含著極大的、長期的社會矛盾和社會風險。

首先，會直接侵害農民家戶的財產(chǎn)和權利。宅基地制度非常復雜，宅基地是集體所有，農戶“一戶一宅”，只擁有宅基地的資格權和使用權，但其上的房屋是農戶自家的財產(chǎn)。但是“房地是一體的”，在流轉或交易中是不可分離的。由于目前法律和政策的限制，宅基地流轉只能在“本集體經(jīng)濟組織”內部流轉，農戶自身的財產(chǎn)權利受到限制。然而，集中整治使得“宅基地指標”轉化為“建設用地指標”，這其中巨大的“市場價值”，農戶及其村集體并沒有“分享”多少，而是被各級政府及開發(fā)商所大部分占有。

其次，還面臨著“二次被整治”的巨大風險。撤村并村即整合4-6個農莊農戶一次性搬進“農村社區(qū)”居住生活，如之前所述，在中西部地區(qū)，這些“農村社區(qū)”周圍并沒有建立起多少產(chǎn)業(yè)，也沒有足夠的就業(yè)機會，大部分居住在“農村社區(qū)”的青壯年，還得被迫遠離“社區(qū)”奔赴其他城市打工。隨著戶籍制度的改革和城鎮(zhèn)化進程的加快，農村青壯年融入城鎮(zhèn)化也是大事所趨，所以目前即使在“農村社區(qū)”，同樣出現(xiàn)了“空心化”問題。隨著父母一代的年老離去，所謂新建的“農村社區(qū)”極有可能“二次被拆除”。兩次的房屋被拆除和重建，不僅造成了極大的社會財富浪費，也極易由此滋生很多社會矛盾和問題。

再次，增加城鄉(xiāng)隱形失業(yè)風險。撤村并村后的集中居住，使農民距離自家原來的“承包地”更遠了，有的甚至相距幾十公里。如果新住址周邊沒有相應的產(chǎn)業(yè)支撐，城鎮(zhèn)化就業(yè)就沒有長久保障。這不僅增加了農民生活生產(chǎn)的各種成本，還造成不能外出打工的中老年農民在失去了原來的“農業(yè)收入”的同時，也不能在城鎮(zhèn)中找到自己的相應職業(yè)。當前各級城市就業(yè)形勢本來已經(jīng)出現(xiàn)艱難局面，集中大規(guī)模的“宅基地整治”，會無形中造成更多的城鄉(xiāng)隱形失業(yè)者。

最后，滋生上訪和群體性事件的問題源。相對來說，目前農村中“承包地”基本穩(wěn)定，“土地承包經(jīng)營證書”也已頒發(fā)到每家每戶，由此，“承包地”權屬和流轉發(fā)生的糾紛和矛盾相對較少。而大量出現(xiàn)的土地征用和宅基地整治會增加農村土地糾紛和矛盾的發(fā)生可能。按傳統(tǒng)來講，土地和宅基地房屋是農民賴以生存的支柱，即使現(xiàn)在部分農民隨著城鎮(zhèn)化進城打工居住，但也很少有“自愿退出宅基地”的情況，而是“堅守”著在家鄉(xiāng)的“根據(jù)地”，期待著未來宅基地產(chǎn)生價值，或至少能夠成為自身在城市發(fā)展不順的“退路”。所以，強制性的、集中運動式的宅基地整治，極易造成各種社會矛盾和隱患，這也是土地糾紛占上訪數(shù)量比例較大的直接原因。在目前整個經(jīng)濟走勢趨緊，“農民工返鄉(xiāng)潮”不斷擴大的情況下，“一刀切”式的宅基地整治，也極易轉化為制造農村社會矛盾的人為根源。

解決宅基地空置問題需要“歷史耐心”

宅基地空置問題，是歷史性慢慢“遺留”下的問題，有著各不相同的成因和類型，但總體上來說，一是農民的財產(chǎn)權利和利益預期存在，即使全家搬離鄉(xiāng)村，農民也期盼著其財產(chǎn)權利的實現(xiàn)；二是融入城鎮(zhèn)化的艱難和高成本，在戶籍制度、社會保障制度以及城市高房價等因素的制約下，農民工一體融入城鎮(zhèn)的進程十分艱難，農民不完全放棄家鄉(xiāng)的宅基地及其房屋，也是給自己未來的生活留有“退路”。在此歷史因素、現(xiàn)實因素和制度因素復雜交錯的發(fā)展進程中，對于宅基地空置問題的解決，可能需要的是一種“歷史的耐心”，同時應有感恩農民、寬容農民的人道情懷。

盡快修改完善土地制度相關的法律政策，為城鄉(xiāng)要素自由流動提供法律保障?，F(xiàn)有的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國征收拆遷補償條例》等法律政策，限制了農村土地的自由流轉，如農用地轉為非農建設用地，只能通過“國家征地”；宅基地（房地一體的）只能在本集體經(jīng)濟組織內部流轉，嚴禁城市居民到農村購買宅基地（但實際上一些地方也都存在著此類現(xiàn)象）；農村集體經(jīng)營性建設用地入市受到嚴格限制等。農民祖祖輩輩占有的宅基地（資格權和使用權）和住房（財產(chǎn)權），不能自由轉換為農民進入城市的資本支持，農民工不能心無顧慮地自愿有償流轉宅基地及其房屋。這是目前宅基地大量空置的最大制度性根源。

實行“城鄉(xiāng)建設用地與人口城鎮(zhèn)化掛鉤”機制，扭轉“宅基地復墾——轉為建設用地指標——建設用地高價拍賣”的土地財政沖動。城鎮(zhèn)化是一個自然的、歷史的過程，其核心應是“人的城鎮(zhèn)化”，農民工依次在大城市、中等城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個層面城鎮(zhèn)化，應是一個依據(jù)其個人能力和資本自覺自愿的選擇過程。盡快改變城鄉(xiāng)建設用地的計劃性人為分配，順應人口城鎮(zhèn)化的趨向和數(shù)量，哪個城市（或城鎮(zhèn)）一體接收的新城鎮(zhèn)化人口越多，就相應地劃撥多少城市建設用地指標。激發(fā)各個城市和城鎮(zhèn)推進人口城鎮(zhèn)化的動力機制，也為城鄉(xiāng)要素自由流動和自由進出提供制度基礎。

保障農民財產(chǎn)權利，促進宅基地及其房屋自由流傳。宅基地及其房屋的空置或廢棄，是歷史性慢慢積累起來的，也會隨著城鎮(zhèn)化進程的加快而日益增多，宅基地及其房屋的“自由流轉”是一個發(fā)展大勢。應從法律和政策上，逐漸放寬宅基地及其房屋流轉的制度限制，從本村——本鄉(xiāng)鎮(zhèn)——本縣域——本省市——到全國自由流轉，盡快放開和推行。其實，宅基地及其房屋的跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉在各地都有出現(xiàn)，多屬于私下的“民間交易”。筆者在各地調研時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)也在這方面進行了很多創(chuàng)新，積累了不少經(jīng)驗，如浙江臨海市、平湖市和嘉善縣，在行政村規(guī)模調整中，依法、自愿、有償?shù)乇Ｕ限r民的財產(chǎn)權利，既有效地解決了宅基地空置等歷史問題，也高效地推進了就地城鎮(zhèn)化的進程。

堅持自愿有償原則，分類型、分時段解決宅基地空置問題。在破除制度性限制和總結地方創(chuàng)新經(jīng)驗的基礎上，應堅決尊重農民自己的財產(chǎn)權和選擇權。除重大工程征地、扶貧移民搬遷、生態(tài)保護移民搬遷等整村拆除以外，盡量減少一次性運動式整村整治，防止“大拆大建”式社會資源浪費。針對上述的第三種、第四種宅基地空置情況，應分類型、分時段，在農民自愿的前提下，歷史性地自愿退出和逐漸解決。

（作者為中國社會科學院政治學研究所“政治發(fā)展與國家治理”項目首席研究員、博導）

【參考文獻】

①《以宅基地改革推動鄉(xiāng)村振興》，《人民日報》，2018年1月4日。

責編/谷漩 美編/楊玲玲