農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的制度建構(gòu)

皮俊峰 陳德敏

摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀布局需要細(xì)節(jié)的制度設(shè)計予以落實(shí)。在適宜條件下支持農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的基本目標(biāo)。生產(chǎn)要素特別是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，既為農(nóng)民增收提供了可能，又為農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了可行路徑。文章基于對重慶地方現(xiàn)狀的分析，對融資難、融資貴等問題進(jìn)行分析和梳理，以解決問題為導(dǎo)向，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的制度建構(gòu)提供了思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權(quán);抵押融資;農(nóng)地流轉(zhuǎn);農(nóng)村金融

中圖分類號：F832.2 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）06-0105-006

一、引 言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化帶來了新的契機(jī)，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)ιa(chǎn)資金的需求也愈加增強(qiáng)。相較于小額信用貸款等融資途徑，產(chǎn)權(quán)抵押融資具有貸款額度較大、還款周期相對較長等優(yōu)勢，已成為目前主流市場的一種需要（陳榮，2017）。[1]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年10月印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》提出：“三權(quán)分置”辦法的完善要抓緊落實(shí)維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能等任務(wù);“承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地” ，“支持新型經(jīng)營主體依法依規(guī)開展土地經(jīng)營權(quán)抵押融資”。[2]

目前，已有不少學(xué)者對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押制度進(jìn)行了相關(guān)研究。劉廣明（2011）認(rèn)為完善農(nóng)地貸款功能具有雙贏的效果，一方面可以充分挖掘農(nóng)地蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價值，增強(qiáng)資金流動性;另一方面，農(nóng)地貸款可以在不影響農(nóng)地占有、使用權(quán)能的前提下保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的正常開展。[3]鄧綱（2011）通過分析成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資制度改革現(xiàn)狀，認(rèn)為該改革雖然對現(xiàn)行法律政策具有一定的突破與妥協(xié)，但仍然存在一些例如司法系統(tǒng)尚未確認(rèn)抵押法律效力、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)展不完善等問題。[4]張龍耀等（2015）針對湖北武漢與山東棗莊所實(shí)施的以“交易—鑒證—抵押”為核心的抵押融資方式，分析了上述兩地目前改革面臨的主要問題，提出了積極培育正規(guī)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場、通過金融創(chuàng)新解決融資難題等建議。[5]王德福（2017）通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地抵押權(quán)能不足主要是由農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)民生計三大基礎(chǔ)性因素造成，建議應(yīng)從普通農(nóng)戶需求出發(fā)，解決農(nóng)村金融問題。[6]

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)金融價值開發(fā)中，除了集體林權(quán)抵押是比較成熟的農(nóng)村金融產(chǎn)品，沒有嚴(yán)重的法律沖突外，土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房（含宅基地）抵押都存在嚴(yán)重的法律障礙。以土地承包經(jīng)營權(quán)為例，《擔(dān)保法》第三十七條明確規(guī)定，農(nóng)地所有權(quán)不得抵押，對農(nóng)地使用權(quán)的抵押也進(jìn)行了限制。[7]《物權(quán)法》第一百八十四條對土地所有權(quán)以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)作出了禁止抵押的規(guī)定。[8]目前，雖有一些法律法規(guī)規(guī)定為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資留有空間和余地，譬如《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中有條款規(guī)定，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得權(quán)證證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)[8][9]，但總體上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資仍面臨比較嚴(yán)重的法律沖突。綜上分析，在我國現(xiàn)行法律制度下，農(nóng)地抵押在范圍上受到了較大限制，其中：土地所有權(quán)禁止抵押，除少數(shù)特殊農(nóng)地外，農(nóng)地使用權(quán)也禁止抵押。[10]筆者走訪了重慶市部分區(qū)縣，并在此基礎(chǔ)上，分析重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資過程中遇到的困難和問題，提出相應(yīng)的對策建議。

二、現(xiàn)狀剖析

（一） 農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求分析

重慶市的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可劃分為三類：一是普通農(nóng)戶，二是家庭農(nóng)場及種養(yǎng)大戶，三是農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中都有不同的貸款需求。[11]

1.普通農(nóng)戶貸款需求

農(nóng)戶家庭是現(xiàn)在及未來很長時段我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要組織形式。[12]通過對152家普通農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其中約71%的農(nóng)戶具有資金需求，且生活性消費(fèi)需求略高于生產(chǎn)性消費(fèi)需求，其主要計劃用于蓋房或住房改造、子女教育以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等。調(diào)查顯示，普通農(nóng)戶能夠獲得貸款的比例不高，且融資額度偏少，大多數(shù)普通農(nóng)戶首選是以向親朋好友借款的方式獲取融資。

2.家庭農(nóng)場及種養(yǎng)大戶貸款需求

通過對221家家庭農(nóng)場及種養(yǎng)大戶進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)約79%的家庭農(nóng)場存在資金需求。相較于普通農(nóng)戶，有資金需求的家庭農(nóng)場及種養(yǎng)大戶的占比和資金需求額度明顯提升，其生產(chǎn)性消費(fèi)資金需求約占81%，并且擴(kuò)大種養(yǎng)規(guī)模所占比重居首位，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)次之，主要偏向于通過金融機(jī)構(gòu)獲取融資。

3.農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)的貸款需求

通過對83家農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)約97.5%的農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)具有資金需求，相比于其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，需求的比重、額度明顯更高，獲取融資的主渠道是金融機(jī)構(gòu)。在資金用途上，主要用于投資性經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等。

（二） 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資供給分析

1.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資供給的規(guī)模和結(jié)構(gòu)情況

目前重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資主要采取兩種方式：一是借款主體以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和相關(guān)資產(chǎn)作抵押向金融機(jī)構(gòu)申請抵押貸款;二是將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和相關(guān)資產(chǎn)向擔(dān)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押，之后由擔(dān)保機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)提供融資擔(dān)保，并以此方式進(jìn)行融資[13]。重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資主要有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)村居民房屋抵押貸款、林權(quán)抵押貸款、農(nóng)戶小額貸款，以及其他創(chuàng)新型貸款五類[14]。截至2018年底，重慶市累計實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資1333.17億元，其中農(nóng)村小“三權(quán)”抵押融資約915.11億元，占比68.64%;農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款約379.43億元，占比28.46%;農(nóng)村居民房屋抵押貸款約265.73億元，占比19.93%;林權(quán)抵押貸款約269.95億元，占比20.25%;農(nóng)戶小額貸款約185.01億元，占比13.88%;其他創(chuàng)新型貸款約233.05億元，占比17.48%。2015—2018年，重慶市在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資供給的規(guī)模和結(jié)構(gòu)上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額占比從2015年的23.11%增長到2018年的44.14%，農(nóng)村居民房屋抵押貸款余額占比從2015年的18.53%增長到2018年的18.36%，林權(quán)抵押貸款余額占比從2015年的33.83%降低到2018年的8.07%，表明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸成為農(nóng)村“三權(quán)”融資額最多的抵押物。

2015—2018年擔(dān)保機(jī)構(gòu)在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資方面，2018年重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資約為238.28億元，其中經(jīng)過擔(dān)保的有139.51億元，占58.55%，說明重慶市金融機(jī)構(gòu)在開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)時已注重風(fēng)險分擔(dān)。農(nóng)村居民房屋抵押貸款和林權(quán)抵押貸款在保余額分別由2015年的28.09億元、46.54億元降低到2018年的18.08億元、7.23億，呈逐年遞減趨勢。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款在保余額由2015年的61.32億元增加到2018年的100.4億元，呈逐年增長趨勢。2018年的數(shù)據(jù)顯示，無擔(dān)保的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款數(shù)額較小，為4.78億元，而有擔(dān)保的數(shù)額是100.4億元，兩者之和占44.14%，而無擔(dān)保部分僅占2.01%，說明重慶市金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款方面較為謹(jǐn)慎。

2.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的債務(wù)債權(quán)人構(gòu)成和貸款投向情況

2017年，從借款人結(jié)構(gòu)看，農(nóng)戶、專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)融資額分別為72.69億元、3.33億元、59.58億元，占比分別為34.53%、1.58%、28.3%，農(nóng)戶所占比重較大，專業(yè)合作社所占比重偏小;從貸款投向看，種養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和涉農(nóng)流通運(yùn)輸業(yè)貸款余額分別為67.17億元、17.99億元、3.37億元，占比分別為31.91%、8.55%、1.6%，超過半數(shù)貸款直接或間接用于農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

3.政策法規(guī)環(huán)境情況

在法規(guī)及政策方面，目前重慶市已出臺多項(xiàng)法規(guī)與政策以完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資環(huán)境。例如，《重慶市實(shí)施<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法>辦法》第三十八條規(guī)定“以其他方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可就承包土地使用權(quán)設(shè)定抵押”;重慶市政府于2010年印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新的意見》規(guī)定了對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋和林權(quán)進(jìn)行抵押融資的一般性規(guī)則，以推進(jìn)產(chǎn)權(quán)抵押融資為核心，創(chuàng)新農(nóng)村金融制度;同年，重慶市政府辦公廳制定的《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)居民房屋和林權(quán)抵押貸款及農(nóng)戶小額信用貸款工作的實(shí)施意見》，構(gòu)建了農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款的相關(guān)規(guī)則，并對農(nóng)戶小額信貸工作作出了明確要求;2011年分別出臺了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋、林權(quán)的抵押登記實(shí)施細(xì)則，明確了各自登記機(jī)構(gòu)、登記條件、登記流程、登記事項(xiàng)等事宜;2014年，制定了《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重點(diǎn)改革總體方案》，提出要積極穩(wěn)妥引導(dǎo)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)進(jìn)場交易;印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作的意見》對加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的工作思路、目標(biāo)、任務(wù)和機(jī)制等作出了明確規(guī)定，提出了構(gòu)建以權(quán)屬登記及流轉(zhuǎn)管理、資產(chǎn)評估、抵押登記服務(wù)、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)處置、風(fēng)險分擔(dān)補(bǔ)償和激勵機(jī)制等六大板塊為內(nèi)容的制度體系;重慶市政府辦公廳制定的《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的實(shí)施意見》明確指出要“深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資”，“完善農(nóng)村信貸損失補(bǔ)償機(jī)制”，“完善涉農(nóng)貸款統(tǒng)計制度”;重慶市物價局出臺了《重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押價格評估暫行辦法》，以解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評估難等難題。2016年，重慶市政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實(shí)施意見》對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記與抵押物處置作了規(guī)定，并在“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)工作方案中就完善配套服務(wù)體系、推進(jìn)金融服務(wù)創(chuàng)新、加強(qiáng)金融政策支持等方面作出了具體的規(guī)定和安排。原重慶市農(nóng)委、原重慶市國土房管局、原重慶市工商局制定的《關(guān)于加強(qiáng)對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范的指導(dǎo)意見》明確“流轉(zhuǎn)合同中應(yīng)明確土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險保障、土地復(fù)墾、能否抵押擔(dān)保和再流轉(zhuǎn)，以及違約責(zé)任等事項(xiàng)，未經(jīng)承包農(nóng)戶同意，不得轉(zhuǎn)租和抵押擔(dān)?！?。制定的《重慶市落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)穩(wěn)定承包權(quán)放活經(jīng)營權(quán)實(shí)施方案》，明確要求推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。這一系列法規(guī)文件構(gòu)建起了較為完善的開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的政策制度體系。

三、問題展開

雖然重慶市在創(chuàng)建完善產(chǎn)權(quán)抵押融資環(huán)境中采取了不少措施，但是目前仍然存在諸如融資難、融資貴等不少問題，在客觀上影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資市場的交易效率，增加了交易成本，亦在很大程度抑制了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)持有人的抵押融資需求。具體表現(xiàn)為：

（一）法治保障體系建設(shè)滯后，障礙突破難

首先，根據(jù)《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)期限為三十年[15];耕地、草地、林地的承包期分別三十年、三十年至五十年、三十年至七十年。[8][9]黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[16]，新修改的《農(nóng)村土地承包法》也作出了立法回應(yīng)，規(guī)定耕地的承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地的承包期屆滿后依照規(guī)定也相應(yīng)延長[17]，但還應(yīng)盡快明確相關(guān)實(shí)施細(xì)則，以進(jìn)一步打消相關(guān)方的疑慮和顧慮。首先，就重慶而言，大多數(shù)區(qū)縣第二輪承包將從2023年起陸續(xù)到期，之前受產(chǎn)權(quán)期限的影響，各地抵押融資操作模式也各不相同，有的區(qū)縣林權(quán)抵押貸款期限為2至3年，因此，只有堅(jiān)決落實(shí)第二輪土地承包到期后再延長三十年的政策規(guī)定，才能消除銀行開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的顧慮。其次，相關(guān)抵押物變現(xiàn)困難。《物權(quán)法》第一百八十四條限制了土地作為抵押物的可能，因而實(shí)際可抵押的只有土地經(jīng)營權(quán)、建筑物及其他土地附著物，若此類抵押貸款出現(xiàn)問題，其變現(xiàn)難度較大。三是，農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)障礙大?，F(xiàn)有明確規(guī)定，以農(nóng)村居民房屋設(shè)定抵押的，應(yīng)優(yōu)先在村級集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)處置。這些限定和約束，一定程度上阻礙了資產(chǎn)的流動，降低了抵押價值。

（二）流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)育不良，平臺建設(shè)難

信息平臺建設(shè)緩慢，覆蓋全市的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資信息平臺亟待完善，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚未實(shí)現(xiàn)平臺系統(tǒng)的互聯(lián)互通。重慶市雖已建成31個區(qū)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，但尚有部分區(qū)縣未建立相關(guān)平臺，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)窗口和村社服務(wù)站點(diǎn)建設(shè)較為薄弱，覆蓋面窄?，F(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺服務(wù)功能還不夠完備，在信息發(fā)布、法律咨詢、價值評估、產(chǎn)權(quán)交易、抵押融資等服務(wù)功能上均有提升和改進(jìn)的空間。同時，平臺流轉(zhuǎn)程序較復(fù)雜、周期較長，且交易產(chǎn)品主要集中在承包地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等，制約了產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押物的處置，影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進(jìn)入平臺交易的積極性。

（三）金融政策支持力度不足，資金撬動難

一是支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的監(jiān)管機(jī)制有待完善。銀監(jiān)部門在呆賬核銷、不良貸款率的監(jiān)管容忍度等方面的政策不夠明確，優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)一步細(xì)化和明晰。二是支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的銀行再貸款、利率優(yōu)惠等貨幣政策不夠具體，操作難度大，銀行機(jī)構(gòu)參與的積極性不高。銀行執(zhí)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款利率明顯高于商業(yè)貸款基準(zhǔn)利率，且貸款期限較短。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估難、抵押物變現(xiàn)困難、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不暢等情況下，銀行機(jī)構(gòu)在開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押業(yè)務(wù)時，容易束縛手腳，參與不積極，落實(shí)難到位。三是擔(dān)保能力較弱，擔(dān)保費(fèi)用偏高。重慶市現(xiàn)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)資質(zhì)普遍較弱，規(guī)模不大，實(shí)力不強(qiáng)，資金撬動力度不夠。政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系和機(jī)制不完善，擔(dān)保費(fèi)用較高，以重慶興農(nóng)融資擔(dān)保公司為例，其主要根據(jù)行業(yè)不同和項(xiàng)目風(fēng)險程度等確定擔(dān)保收費(fèi)，其中種養(yǎng)殖項(xiàng)目原則上按2%的標(biāo)準(zhǔn)收取擔(dān)保費(fèi);四是風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制尚不健全，風(fēng)險補(bǔ)償資金落實(shí)不到位。2018年重慶市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資約58.55%的是經(jīng)過擔(dān)保的，風(fēng)險向擔(dān)保公司集中的趨勢較明顯。由于準(zhǔn)入門檻較高、補(bǔ)償期限較長、辦理流程繁雜等原因，使得風(fēng)險補(bǔ)償資金可獲得性較差，補(bǔ)償難到位。

（四）定價機(jī)制不優(yōu)，價值評估難

當(dāng)前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)缺少合理基準(zhǔn)價和指導(dǎo)價的問題較為突出，資源性資產(chǎn)定價機(jī)制亟待探索和建立。重慶市具有專業(yè)資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)較少，雖然成立了政策性的興農(nóng)價格評估公司，建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價格評估標(biāo)準(zhǔn)，但公信力和權(quán)威性不高。概而言之，當(dāng)前完善的評估定價機(jī)制、專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)、規(guī)范的評估程序、成熟的評估制度等都較為缺乏，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估隨意性較大，定價偏低，不易獲得客觀公正、權(quán)威可信的評估，進(jìn)而影響融資的成敗與規(guī)模。此外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估費(fèi)用偏高，低價、專業(yè)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估服務(wù)可獲得性較差。

四、制度建構(gòu)

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資既可以盤活農(nóng)民的有限資產(chǎn)，又可以基于抵押融資業(yè)務(wù)推動農(nóng)村金融創(chuàng)新、擴(kuò)張盈利范圍，從而緩解“三農(nóng)”問題的壓力并有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。當(dāng)前，在法律規(guī)范框架范圍內(nèi)加快推進(jìn)改革，重塑農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的運(yùn)行制度，成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）加強(qiáng)法治建設(shè)，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押相關(guān)法律政策

促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革發(fā)展，實(shí)現(xiàn)其制度化運(yùn)行的根本路徑在于以法律規(guī)范和制度供給為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資提供政策法律的合理性保障和合法化依據(jù)。第一通過法律制度建設(shè)和配套制度供給，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來提升出口農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量[18]，才能改變原有“變相抵押”模式，同時可能降低風(fēng)險的潛在沖突，改變農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的實(shí)踐亂象。筆者認(rèn)為，一方面應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有改革規(guī)范為基礎(chǔ)，從政策層面不斷為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押落實(shí)“三權(quán)分置”“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”“深入推進(jìn)承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)”等規(guī)定[2][19]，探索形塑農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的秩序規(guī)范，充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異，創(chuàng)新經(jīng)營方式[20]，以農(nóng)村土地用途管制的嚴(yán)格執(zhí)行合乎土地資源總體利用規(guī)劃和風(fēng)險分擔(dān)補(bǔ)償政策配套機(jī)制的運(yùn)行促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。第二，以試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，適時推進(jìn)法律法規(guī)的修改，逐步取消對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的限制。同時，積極推動《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》等規(guī)定的貫徹落實(shí)，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資金融機(jī)構(gòu)的限定等，建構(gòu)農(nóng)村集體、農(nóng)民、抵押公司及相關(guān)金融業(yè)務(wù)主體的新型權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第三，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制建設(shè)，積極穩(wěn)妥化解爭議，有效維護(hù)各方合法利益，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資可持續(xù)發(fā)展。

（二）推進(jìn)改革創(chuàng)新，拓展和明晰抵押物范圍

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實(shí)際上覆蓋范圍廣泛，權(quán)利內(nèi)容及取得方式各異，在能否作為產(chǎn)權(quán)抵押上受集體土地制度制約，存在資產(chǎn)權(quán)屬不明、財產(chǎn)估值不清等諸多問題，也因此導(dǎo)致了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的抵押物范圍并不統(tǒng)一。在國家大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資發(fā)展的趨勢下，權(quán)利主體在利益驅(qū)動和轉(zhuǎn)型發(fā)展需求的促動下有制度創(chuàng)新和革新的強(qiáng)烈意愿，因此拓展和明確抵押物的范圍對于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的制度建構(gòu)具有重要意義。值得注意的是，產(chǎn)權(quán)抵押融資具有先天的風(fēng)險性，擴(kuò)大抵押物的范圍也即意味著抵押風(fēng)險的持續(xù)擴(kuò)張，因此，抵押物范圍的明確不應(yīng)盲目躍進(jìn)，而應(yīng)在風(fēng)險可控的基礎(chǔ)上“防范和控制金融體系由于自身脆弱性所形成的風(fēng)險”，科學(xué)規(guī)范地劃定抵押物范圍及其適用區(qū)域。筆者認(rèn)為，根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十條和第一百八十三條、《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》以及地方關(guān)于允許和推動農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、大型農(nóng)機(jī)具、生產(chǎn)大棚、農(nóng)田水利設(shè)施等產(chǎn)權(quán)抵押貸款的改革實(shí)踐，堅(jiān)持改革決策和立法決策相銜接，可通過立法等形式，將“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村社）企業(yè)建筑物及其建設(shè)用地使用權(quán)，大型農(nóng)機(jī)具、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施及裝備、地上種植（養(yǎng)殖）物及其經(jīng)營權(quán)、塘庫堰壩使用權(quán)、農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)，以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后農(nóng)民持有的股權(quán)等”納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押物范疇。

（三）搭建載體平臺，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的發(fā)展離不開政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體三位一體的協(xié)作，其既依賴于政府的管理規(guī)范和統(tǒng)籌指導(dǎo)，也離不開市場體系的有序建立和完善。第一，地方政府應(yīng)明晰權(quán)責(zé)，協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)主體、金融機(jī)構(gòu)等各方利益，積極推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資規(guī)范化、有序化、制度化。同時，依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》《物權(quán)法》《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》等，并落實(shí)相關(guān)改革決策部署，深入推進(jìn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)確權(quán)登記和頒證工作。通過利用“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”和農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)等實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的集成創(chuàng)新，推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)升級或形成農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)[21]，加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資信息系統(tǒng)建設(shè)，切實(shí)解決信息不對稱問題，實(shí)現(xiàn)信息的互聯(lián)互通。第二，健全完善統(tǒng)一、規(guī)范的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。應(yīng)建立完善市、區(qū)縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，加大基層農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)窗口和網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)力度，構(gòu)建規(guī)范交易運(yùn)行規(guī)則和交易管理模式，進(jìn)一步完善形成以“市級平臺為核心、區(qū)縣平臺為支撐、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺為基礎(chǔ)”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。第三，還應(yīng)健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“抵押登記—價值評估—流轉(zhuǎn)交易—風(fēng)險分擔(dān)—抵押處置—法律保障”的配套服務(wù)鏈。

（四）健全涉農(nóng)貸款考核機(jī)制，切實(shí)加大農(nóng)村金融支持力度

在監(jiān)管及考核上，銀監(jiān)部門可以在國家政策允許范圍內(nèi)，對開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，適當(dāng)提高呆賬核銷、不良貸款率的監(jiān)管容忍度和存貸比指標(biāo)。在降低貸款利率上，可以通過完善機(jī)制設(shè)計，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)貸款審核認(rèn)定程序，減少不必要環(huán)節(jié)，切實(shí)降低成本。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)創(chuàng)新金融資金支持方式，可以根據(jù)抵押物范圍、抵押業(yè)務(wù)、貸款金額、風(fēng)險大小等的不同，適時采用和確立不同的貸款期限，切實(shí)落實(shí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款利率優(yōu)惠政策，適當(dāng)提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款利率的靈活性，增強(qiáng)參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的積極性。在財政資金支持上，應(yīng)根據(jù)實(shí)踐運(yùn)行情況，因地制宜，通過擴(kuò)大種類和范圍的方式增加對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款利率的直接補(bǔ)助比重。應(yīng)落實(shí)政策規(guī)定，進(jìn)一步統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金，健全完善財政涉農(nóng)資金撬動金融資本機(jī)制，鼓勵和支持區(qū)縣對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資用于發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)等特定用途的，給予適當(dāng)貼息、補(bǔ)助。在創(chuàng)新完善擔(dān)保機(jī)制上，應(yīng)健全政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)擔(dān)保覆蓋面。推動農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)向區(qū)縣延伸，切實(shí)加大擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)助力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮。在風(fēng)險防范管控上，應(yīng)加快推動政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，拓寬保險覆蓋面;建立健全風(fēng)險補(bǔ)償金制度，適當(dāng)擴(kuò)大風(fēng)險補(bǔ)償范圍，降低風(fēng)險補(bǔ)償門檻，縮短風(fēng)險補(bǔ)償期限，優(yōu)化風(fēng)險補(bǔ)償辦理程序，確保不良貸款能盡快補(bǔ)償?shù)轿弧?/p>

（五）優(yōu)化定價機(jī)制，健全抵押評估體系

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的制度構(gòu)建還需回應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估難、標(biāo)準(zhǔn)混亂等難題，進(jìn)一步完善抵押評估機(jī)制和體系。一方面，政府應(yīng)加強(qiáng)評估定價機(jī)制設(shè)計，探索資源性資產(chǎn)二次定價機(jī)制，統(tǒng)籌制定發(fā)布農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)等各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的指導(dǎo)價、基準(zhǔn)價，及時出臺農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值評估辦法，通過明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估方法及標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)市場統(tǒng)一性、規(guī)范性及公正性，既可防止高估產(chǎn)權(quán)價值而增加金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險，更能防止低估產(chǎn)權(quán)價值造成農(nóng)民利益受損。另一方面，要積極引入和培育發(fā)展以政策性的興農(nóng)價格評估公司等為主的評估、鑒證、交易等涉農(nóng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，適當(dāng)降低涉農(nóng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)準(zhǔn)入門檻，適當(dāng)增加金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的專業(yè)、權(quán)威評估服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量。同時，還應(yīng)創(chuàng)新財政涉農(nóng)資金分配使用方式，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估、鑒證、交 易、處置等涉農(nóng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)補(bǔ)貼。

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（責(zé)任編輯 蔡華玲）