從域外經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)公私合作伙伴關(guān)系的法治路徑

傅晶晶 劉傳曦

[摘 要]公私合作（PPP）在我國(guó)的實(shí)踐方興未艾，遺憾的是，我國(guó)公私合作法律制度的發(fā)展卻時(shí)滯于實(shí)踐。毋庸諱言，缺乏有效的法律制度保障將阻礙公私合作實(shí)踐的健康發(fā)展。鑒此，文章從英國(guó)、法國(guó)、巴西三國(guó)出發(fā)，檢梳我國(guó)PPP頂層設(shè)計(jì)闕如、PPP法律定義缺然、PPP協(xié)議性質(zhì)捍格、監(jiān)管機(jī)制混亂等問(wèn)題，以三國(guó)PPP立法經(jīng)驗(yàn)為借鏡，提出明晰PPP定義、厘清PPP合同性質(zhì)、清楚界定PPP種類、設(shè)立統(tǒng)一專門的PPP管理機(jī)構(gòu)和納入仲裁糾紛解決機(jī)制等對(duì)策建議，是為文章的研究旨趣。

[關(guān)鍵詞]公私合作;法律制度;比較研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.35.073

近年來(lái)，我國(guó)公私合作雖獲得了一定成績(jī)，但與應(yīng)然目標(biāo)之間仍距離較遠(yuǎn)。公私合作的發(fā)展跳出了公私二元對(duì)立的傳統(tǒng)治理范式，政府方可以使用新方式來(lái)提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)。2018年3月14日，國(guó)務(wù)院在《2018年立法工作計(jì)劃》中，明確將PPP條例審議計(jì)劃提交全國(guó)人大常委會(huì)，標(biāo)志著我國(guó)PPP頂層設(shè)計(jì)正式進(jìn)入制度化議程，但該條例始終未能正式公布，故本文的研究旨趣在于研究公私合作治理模式的現(xiàn)行制度缺陷，結(jié)合外國(guó)的公私合作經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法治的創(chuàng)新來(lái)保障公私合作的穩(wěn)序發(fā)展。

1 我國(guó)公私合作的立法現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

自我國(guó)第一個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)

來(lái)源于1995年廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目。之后，政府雖陸續(xù)頒布鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的政策文件，PPP項(xiàng)目增長(zhǎng)由于缺乏高位階法律指引、監(jiān)管不到位和政府引導(dǎo)乏力等原因，陷入停滯狀態(tài)。中央對(duì)PPP模式的承認(rèn)最先出現(xiàn)在2013年黨中央提出的“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”

參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。意見(jiàn)之中，正式揭開(kāi)該模式發(fā)展的序幕。隨后，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等政府部門陸續(xù)發(fā)布了一系列涉及PPP的管理辦法和政策性文件（詳見(jiàn)表1）。

經(jīng)由表1分析可得，我國(guó)的PPP面臨如下問(wèn)題。

1.1 頂層設(shè)計(jì)暫付闕如

健全的法律制度是推進(jìn)PPP實(shí)踐的制度保障，然而我國(guó)PPP法律制度的建設(shè)進(jìn)程卻嚴(yán)重滯后于當(dāng)前PPP實(shí)踐?，F(xiàn)下，我國(guó)PPP法律制度散見(jiàn)于部門規(guī)章等文件中，未形成完善的法律制度體系。首先，這些規(guī)范性文件雖然對(duì)PPP的立項(xiàng)、招投標(biāo)、簽約、投資、運(yùn)營(yíng)、收益和監(jiān)管都有所規(guī)定，但還未上升到法律層面，法律約束力較弱，同時(shí)缺乏穩(wěn)定性，在實(shí)踐中很難推行實(shí)施。其次，因多部門利益的博弈導(dǎo)致上述規(guī)范性法律文件之間存在沖突，例如各部門對(duì)PPP性質(zhì)的認(rèn)定等。最后，有關(guān)PPP的規(guī)范集中于PPP模式應(yīng)用范圍以及融資方式，仍缺乏項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中普遍的遇到法律沖突解決的相應(yīng)制度依據(jù)。鑒于以上問(wèn)題，2017年國(guó)務(wù)院法制辦公布了《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》

參見(jiàn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》。，該條例是我國(guó)第一部較為完善的PPP綜合性立法，但該條例尚未正式頒布。

1.2 PPP法律定義缺然

PPP的內(nèi)涵范圍是決定一個(gè)協(xié)議為PPP協(xié)議的控扼之要，對(duì)指導(dǎo)實(shí)踐具有重大意義。但目前，各規(guī)范性文件對(duì)PPP定義的認(rèn)定互有抵牾。例如財(cái)政部將PPP定義為一種在“基礎(chǔ)設(shè)施及公共領(lǐng)域建立的長(zhǎng)期伙伴關(guān)系”

參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》第一點(diǎn)。，而國(guó)家發(fā)展改革委則將PPP視為特許經(jīng)營(yíng)。

參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第一點(diǎn)。 兩種定義在強(qiáng)調(diào)公益優(yōu)先還是私益優(yōu)先的側(cè)重點(diǎn)不同，亦會(huì)導(dǎo)致對(duì)PPP合同性質(zhì)的認(rèn)定出現(xiàn)偏差。PPP法律定義的模糊，易誘使不符合PPP精神的項(xiàng)目濫竽充數(shù)進(jìn)入PPP項(xiàng)目庫(kù)，成為地方政府變相融資的招數(shù)。

1.3 PPP協(xié)議性質(zhì)捍格

我國(guó)規(guī)范性文件對(duì)PPP協(xié)議的性質(zhì)存在兩種觀點(diǎn)：財(cái)政部?jī)A向?qū)PP協(xié)議認(rèn)定為民事合同

參見(jiàn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》第五條。。國(guó)家發(fā)展改革委更傾向?qū)PP協(xié)議認(rèn)定為行政合同

參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第11條。，這是源于兩部委對(duì)PPP定義的不同。如前所述，財(cái)政部將PPP視為政府采購(gòu)的一種類型，而政府采購(gòu)協(xié)議為民事協(xié)議。國(guó)家發(fā)展改革委將PPP視為特許經(jīng)營(yíng)的一種類型，因特許經(jīng)營(yíng)被認(rèn)定為行政行為，故PPP也被認(rèn)定為行政協(xié)議。PPP協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定抵牾，將導(dǎo)致司法實(shí)踐的混亂，亦不利于保護(hù)公私主體的合法利益。據(jù)筆者對(duì)我國(guó)公私合作法律糾紛裁決的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)在司法實(shí)踐中，不同法院對(duì)公私合作協(xié)議的法律性質(zhì)認(rèn)定莫衷一是。在諸多案件中，吉林省潔赫通高效有機(jī)肥有限公司訴吉林省長(zhǎng)春市人民政府等行政賠償案頗具代表性。

（2016）最高法行申3234號(hào)。 該案在2015年《行政訴訟法》修訂前，已由民事法庭受理并按照《合同法》規(guī)定作出判決;但在《行政訴訟法》修訂后，社會(huì)資本方又將該案訴至行政法庭，希望法庭將合同按照行政法的規(guī)定進(jìn)行判決。

1.4 監(jiān)管機(jī)制碎片化

我國(guó)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制框架為：各級(jí)財(cái)政部門主管PPP項(xiàng)目的資金審批，如發(fā)現(xiàn)資金流向不清， 有權(quán)下令其整改;各級(jí)發(fā)改委負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目審批;各地方政府項(xiàng)目主管部門則發(fā)揮其本領(lǐng)域技術(shù)優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)項(xiàng)目的論證、規(guī)劃、申報(bào)、招標(biāo)、營(yíng)運(yùn)等職能。在中央層面，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部雖有職責(zé)范圍的劃分，但要實(shí)現(xiàn)有效的項(xiàng)目監(jiān)管則有賴于兩部委的高效合作，在實(shí)踐中很難實(shí)現(xiàn)。在地方層面，地方政府指定的PPP執(zhí)行部門的不一致導(dǎo)致PPP項(xiàng)目運(yùn)行混亂、管理不規(guī)范?？偟膩?lái)說(shuō)，是由于我國(guó)尚未設(shè)立一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督PPP項(xiàng)目，

參見(jiàn)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》第一點(diǎn)：政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管。由于PPP項(xiàng)目存在流程繁復(fù)、關(guān)涉主體眾多、項(xiàng)目周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，亟待一個(gè)統(tǒng)一部門負(fù)責(zé)PPP的監(jiān)管。 同時(shí)，由于缺乏專門統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，PPP的履約實(shí)際上陷入地方政府自我監(jiān)管的窘境，即使中央明確地方政府不得以領(lǐng)導(dǎo)的更替為理由違約毀約，

參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》。現(xiàn)實(shí)中，地方政府違約毀約的情況仍有發(fā)生。

《江蘇省財(cái)政廳核準(zhǔn)退出7個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目》http：//jiangsu.china.com.cn/html/jsnews/around/7608717_1.html。

2 PPP立法的國(guó)別比較研究

英國(guó)最新的PPP立法是于2012年推出的《關(guān)于公私伙伴關(guān)系新模式》和《私人融資（2）標(biāo)準(zhǔn)化合同指引》，又因《電信法》《電力法》掣肘PPP的推動(dòng)， 為了保證PPP模式的順利運(yùn)行，廢除了該法中公共部門對(duì)公共項(xiàng)目的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)。2016年，法國(guó)國(guó)內(nèi)法吸收了歐盟2014年頒布的新公共采購(gòu)指令（2014/24/EU、2014/25/EU），把合伙合同模式納入政府與社會(huì)資本合作體系內(nèi)，至此，2004年頒布的行政法規(guī)被廢除。巴西作為聯(lián)邦制國(guó)家，法律體系亦包括聯(lián)邦立法和州立法。在聯(lián)邦層面，對(duì)PPP影響較大的有以下三部法律：第一部法律是巴西PPP模式法律進(jìn)程中極具里程碑性質(zhì)的一部法案——1993年聯(lián)邦第8666/93號(hào)法《巴西采購(gòu)法》，第二部法是1995年聯(lián)邦第898T/95號(hào)《巴西特許權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《特許權(quán)法》），第三部法律是2004年《巴西政府與社會(huì)資本合作法》（以下簡(jiǎn)稱《PPP法》），也是最重要的法律，該法將巴西PPP項(xiàng)目的規(guī)制納入正式規(guī)范階段。在州層面，PPP法由某個(gè)州（如米納斯吉拉斯州和圣保羅州）根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定。以下是對(duì)英國(guó)、法國(guó)、巴西的PPP立法中PPP性質(zhì)認(rèn)定、PPP分類、監(jiān)管機(jī)制和糾紛解決機(jī)制進(jìn)行比較分析。

2.1 PPP定義之比較

英國(guó)、法國(guó)、巴西三國(guó)對(duì)PPP的定義各有不同，但各國(guó)對(duì)PPP均有一個(gè)明確的定義。英國(guó)對(duì)PPP的定義著重于PF2。雖然英國(guó)政府于2018年10月29日在《Budget 2018》中宣布不再使用PF2模式，但如今尚未頒布新的PPP模式指令，且現(xiàn)存的PF2項(xiàng)目仍在正常運(yùn)營(yíng)，英國(guó)政府對(duì)于利用社會(huì)資本開(kāi)發(fā)本國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的方針也不會(huì)動(dòng)搖，故通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)與特殊目的組織（SPV）合作的PF2模式仍具有研究?jī)r(jià)值。法國(guó)將PPP看作特許經(jīng)營(yíng)和政府與社會(huì)資本合作的綜合。巴西則將PPP定義為一種特殊的特許經(jīng)營(yíng)（詳見(jiàn)表2）。

2.2 PPP合同性質(zhì)之比較

英國(guó)作為英美法系國(guó)家的代表國(guó)家，為規(guī)范PPP協(xié)議，確定了“契約不能束縛行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)”[1]的特殊判例規(guī)則。法國(guó)在行政法規(guī)里明文規(guī)定，法國(guó)的PPP協(xié)議為行政合同。另外，法國(guó)作為大陸法系的代表國(guó)家，也承認(rèn)政府對(duì)PPP協(xié)議的影響，所以，法國(guó)關(guān)于PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)主要側(cè)重于對(duì)合同的規(guī)制以及引導(dǎo)上。巴西的《PPP法》第2條也指出，公私合伙是一種行政特許權(quán)合同。特許經(jīng)營(yíng)是典型的行政合同的一種。

可以發(fā)現(xiàn)，英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家對(duì)公私合伙制的規(guī)制有著不同的法律途徑。在英美法系的國(guó)家里，PPP協(xié)議通常由合同法管轄。相比之下，大陸法系的國(guó)家里，通常把PPP協(xié)議看作行政合同，由行政法界定PPP的范圍，規(guī)定與PPP有關(guān)的程序和制度角色，并規(guī)定了當(dāng)事人的一系列權(quán)利和義務(wù)。

2.3 PPP種類之比較

根據(jù)不同的分類依據(jù)，各國(guó)對(duì)PPP的種類有不同的認(rèn)識(shí)（詳見(jiàn)表3）。

2.4 PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)之比較

在對(duì)英、法、巴三國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)如表4所示。

由表4可知，在中央層面，英、法、巴三國(guó)均設(shè)立有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。

2.5 爭(zhēng)端解決機(jī)制之比較

英國(guó)的爭(zhēng)議解決機(jī)制包括三個(gè)階段：雙方協(xié)商，不成則提交專家作出決定，任何一方不滿意，可交由仲裁或法院判決。

參見(jiàn)英國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》第34章。英國(guó)法允許將PPP協(xié)議的相關(guān)爭(zhēng)議提交仲裁解決。法國(guó)在糾紛解決上，PPP項(xiàng)目的合同性質(zhì)決定了在發(fā)生糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)運(yùn)用哪種手段進(jìn)行調(diào)整，而法國(guó)對(duì)PPP模式的定性決定了針對(duì)PPP項(xiàng)目的糾紛應(yīng)當(dāng)適用行政法律進(jìn)行解決。但是由于行政法律是一種訴訟方式，而PPP項(xiàng)目一般都是大型項(xiàng)目，其中涉及許多利益、許多主體，再加上司法資源有限，導(dǎo)致許多案件沒(méi)有辦法及時(shí)的獲得處理，大量案件擠壓對(duì)PPP模式的發(fā)展十分不利。法國(guó)在這種背景下開(kāi)展了一系列的改革活動(dòng)，開(kāi)展了非訴的糾紛解決機(jī)制，這樣不僅能夠及時(shí)地化解糾紛，也更好地節(jié)約了司法資源。巴西PPP項(xiàng)目的糾紛通常通過(guò)提起訴訟的方式解決，但近年來(lái)，因仲裁的終局性、效率性、保密性等特質(zhì)，仲裁方式成為巴西PPP項(xiàng)目糾紛解決越來(lái)越普遍的選擇。

綜上，雖然各國(guó)在對(duì)PPP協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)定不同，但各國(guó)均將仲裁作為PPP協(xié)議糾紛的一大爭(zhēng)議解決方式。

3 我國(guó)公私合作伙伴關(guān)系的法治路徑

為促進(jìn)PPP發(fā)展，解決各部門協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，我國(guó)的PPP模式還有一段很長(zhǎng)的摸索之路，需要一部清晰的法律作為導(dǎo)向標(biāo)，而這部法律規(guī)定是否完整、具有可操作性，是值得考量的問(wèn)題，以下是針對(duì)目前PPP立法出現(xiàn)的困境，對(duì)我國(guó)PPP模式提出的法治進(jìn)路。

3.1 明晰PPP定義

如前所述，PPP法律定義的闕如將導(dǎo)致PPP協(xié)議性質(zhì)的混亂、PPP項(xiàng)目的泛濫、PPP糾紛解決方式的司法抵牾。因此對(duì)PPP進(jìn)行立法的控扼之要?jiǎng)t應(yīng)厘清PPP的法律定義。

對(duì)英國(guó)PPP的研究顯示，超過(guò)90%的英國(guó)PPP項(xiàng)目采用了可用性支付模式。[2]此種模式基于建立績(jī)效設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制、運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和扣費(fèi)機(jī)制，以期將PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方來(lái)實(shí)現(xiàn)政府方對(duì)社會(huì)資本方實(shí)際的監(jiān)管和激勵(lì)。法國(guó)PPP模式包括特許經(jīng)營(yíng)和合伙合同兩類。對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)對(duì)法國(guó)的司法判例“Helmut Mueller 案”

Case C - 451/08 - Helmut Mu/er GmbH v Bundesanstalt for Immobilienaufgaben，[2010] 1 - 02673， para. 75. 的研究，可以發(fā)現(xiàn)，法國(guó)法院認(rèn)為 “特許經(jīng)營(yíng)的基本特征是特許經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)主要的或者說(shuō)是實(shí)質(zhì)性的風(fēng)險(xiǎn)”。在《2014 年特許經(jīng)營(yíng)指令》中也明確指出，在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中與工程或服務(wù)的運(yùn)營(yíng)有關(guān)的特定的風(fēng)險(xiǎn)，必須轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方，以換取工程或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)讓必然意味著市場(chǎng)波動(dòng)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至特許公司，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人承擔(dān)著在普通運(yùn)營(yíng)條件下不能收回投資和成本的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于合伙合同，從《公共采購(gòu)條例》中可以看到，合伙合同是通過(guò)精簡(jiǎn)原有的行政審批程序，以公共資金和私人資本的共同投入為項(xiàng)目模式，來(lái)滿足日益增長(zhǎng)的人民群眾主要是城市民眾對(duì)于市政公共服務(wù)設(shè)施的新需要與新期待，希望通過(guò)運(yùn)行PPP模式來(lái)保障未來(lái)招標(biāo)群體的合法權(quán)益。

Circ. MINEFI， 29 nov. 2005： JO 15 déc. 2005， p. 19271.而雙方簽訂的合伙合同必須包括若干強(qiáng)制性條款，例如合同期限、政府方與社會(huì)資本方之間的風(fēng)險(xiǎn)分配、雙方的履約目標(biāo)、付款條件以及終止合同的條件，在合伙合同中，除了作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)外，特許協(xié)議和合伙合同的風(fēng)險(xiǎn)分配相當(dāng)類似，其中與履行合同有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（例如工程竣工風(fēng)險(xiǎn)、交付延誤風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)等）一般轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方。通過(guò)對(duì)法國(guó)這兩種PPP模式可以得出，法國(guó)認(rèn)定一個(gè)項(xiàng)目是否為PPP項(xiàng)目的核心是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是否轉(zhuǎn)移。巴西的PPP模式雖通過(guò)不同的付費(fèi)主體分為兩類特許協(xié)議，但從根本上來(lái)看，不管是贊助特許權(quán)協(xié)議還是行政特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)均由社會(huì)資本方承擔(dān)。從以上三個(gè)典型國(guó)家的分析中，可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，認(rèn)定PPP的核心要素是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)皆轉(zhuǎn)移至社會(huì)資本方。

故我國(guó)從法律視角界定PPP的定義時(shí)，應(yīng)周延PPP的明確性和廣泛性，可大膽地嘗試確定PPP核心且不限定概念外延的方式來(lái)定義PPP，明確PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)始終由社會(huì)資本方承擔(dān)，凡項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)未轉(zhuǎn)移的項(xiàng)目均不可認(rèn)定為PPP。因此，我國(guó)的PPP可以被視為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方的政府方和社會(huì)資本方之間的任何合作，其中社會(huì)資本方以基于政府付費(fèi)或使用者付費(fèi)的形式獲得提供公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資格。

3.2 明確PPP協(xié)議性質(zhì)

在國(guó)別比較中可以發(fā)現(xiàn)，英美法系國(guó)家通常將PPP協(xié)議視作民事合同，而大陸法系國(guó)家里，則通常將PPP協(xié)議看作與公共服務(wù)有關(guān)，是受行政法院管轄的行政協(xié)議。故筆者認(rèn)為，在我國(guó)，將PPP協(xié)議看作行政協(xié)議，更為適宜，具體理由如下。

關(guān)于行政協(xié)議的判斷標(biāo)準(zhǔn)有以下三種學(xué)說(shuō)：契約標(biāo)的說(shuō)、目的說(shuō)和主體說(shuō)。無(wú)論采取哪種學(xué)說(shuō)來(lái)判定，PPP協(xié)議都符合行政協(xié)議的判定標(biāo)準(zhǔn)。PPP協(xié)議當(dāng)事人公法上的權(quán)利或義務(wù)，經(jīng)由該協(xié)議予以形成;PPP協(xié)議的根本目的是公共服務(wù)，協(xié)議的形成基礎(chǔ)是政府方的政策導(dǎo)向;PPP協(xié)議的主體一方也必定為政府方。

在我國(guó)的實(shí)踐中，常常將政府采購(gòu)合同納入PPP協(xié)議中來(lái)，也就形成了對(duì)PPP協(xié)議性質(zhì)認(rèn)定的混亂?！墩少?gòu)法》中對(duì)政府采購(gòu)的四種原則

《政府采購(gòu)法》第三條“政府采購(gòu)適用公開(kāi)透明原則，公平競(jìng)爭(zhēng)原則，公正原則與誠(chéng)實(shí)信用原則”。和政府采購(gòu)合同適用合同法

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第43條。的規(guī)定，說(shuō)明政府采購(gòu)是私法契約，以民法基本原則為基礎(chǔ)，故政府采購(gòu)合同縱然有其特殊性，但就采購(gòu)活動(dòng)本身而言，仍是一種商品交易行為或商事活動(dòng)，應(yīng)在民法的框架下運(yùn)行，與合同本身的行政性相比，其中所體現(xiàn)的意思自治更為優(yōu)先。但政府采購(gòu)行為因其不具備項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移的特征，本就不應(yīng)納入PPP的范圍內(nèi)，故對(duì)政府采購(gòu)合同是民事合同的認(rèn)定并不能影響PPP協(xié)議為行政協(xié)議的認(rèn)定。

3.3 清楚界定PPP種類

我國(guó)的PPP種類主要有以下幾類，見(jiàn)表5。

參見(jiàn)2014年11月29日財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》。

雖然財(cái)政部對(duì)PPP種類做了區(qū)分，但財(cái)政部或發(fā)展改革委都未在規(guī)范性法律文件中表明禁止在實(shí)踐中選擇其他類型的PPP。故在實(shí)踐中，“建設(shè)-移交”（BT）和“設(shè)計(jì)-建設(shè)”（DB）等傳統(tǒng)的政府購(gòu)買類型亦被視為PPP，將PPP與政府購(gòu)買產(chǎn)生混同，不符合設(shè)立PPP合同的初衷。根據(jù)PPP的定義，筆者建議不應(yīng)將“建設(shè)-移交”（BT）和“設(shè)計(jì)-建設(shè)”（DB）類型視為PPP。因BT和DB都是傳統(tǒng)政府購(gòu)買服務(wù)的典型模式，其中項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有轉(zhuǎn)移，不符合認(rèn)定PPP的要求。綜上所述，PPP的類型應(yīng)與PPP的定義緊密結(jié)合，任何不反映風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移特征的都不應(yīng)視為PPP。

3.4 確定統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

在PPP立法中，為實(shí)現(xiàn)PPP立法與政策制定、組織協(xié)調(diào)、規(guī)范指導(dǎo)和信息統(tǒng)計(jì)的統(tǒng)一，可以借鑒英國(guó)財(cái)政部、法國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施融資支持局和巴西聯(lián)邦政府PPP項(xiàng)目聯(lián)合管理委員會(huì)等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整，設(shè)立統(tǒng)一且專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、管理協(xié)調(diào)全國(guó)PPP項(xiàng)目有關(guān)部門職責(zé)分工，構(gòu)建PPP組織管理體系。

3.5 將仲裁納入糾紛解決機(jī)制

財(cái)政部《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》中雖規(guī)定PPP項(xiàng)目的糾紛可依法申請(qǐng)仲裁并通過(guò)仲裁解決，

參見(jiàn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》第四十條。但該法遲遲未能正式頒布。但即使法條未正式頒布，在實(shí)踐中，仲裁已在一定范圍內(nèi)適用，且隨著PPP項(xiàng)目的不斷發(fā)展，擁有如保密性、效率性等優(yōu)勢(shì)的仲裁將越來(lái)越受到重視。[3]

首先，仲裁具有較強(qiáng)的專業(yè)性。目前，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)已成立PPP仲裁中心，其他各大仲裁委員會(huì)也紛紛引進(jìn)PPP方面的專家，成立PPP研究中心

參見(jiàn)北京市仲裁委員會(huì)。，提升處理PPP項(xiàng)目的糾紛解決能力，為通過(guò)仲裁解決PPP糾紛提供機(jī)構(gòu)支持。

其次，仲裁相比訴訟更為中立。PPP協(xié)議的相對(duì)方中的一方為政府方，受中國(guó)傳統(tǒng)對(duì)政府偏見(jiàn)思維的印象，社會(huì)資本方很難相信采用訴訟的途徑能獲得公正的判決，而仲裁選擇哪里的仲裁機(jī)構(gòu)、選擇哪位仲裁員等都是由雙方自行約定的，擁有比訴訟更高的獨(dú)立性和中立性，因而社會(huì)資本方更愿意選擇仲裁方式，以期獲得較為公平公正的結(jié)果。

最后，仲裁具有較高的保密性和效率優(yōu)勢(shì)。因PPP項(xiàng)目涉及社會(huì)的公共利益，此類案件通常引起社會(huì)較大關(guān)注，在處理時(shí)不僅要注意適度的保密，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)利益，又要重視提高糾紛化解效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]瀚海.PPP中公私法融合的糾紛解決機(jī)制研究[D].呼和浩特：內(nèi)蒙古大學(xué)，2017.

[2]吉小進(jìn)，盛萱宜，李飛，等.可用性付費(fèi)模式應(yīng)用的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與借鑒——以交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為例[R].明樹(shù)數(shù)據(jù)，2017-10.

[3]孫昊哲，尹少成.仲裁是解決PPP糾紛的好機(jī)制[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2017-11-07.

[基金項(xiàng)目]本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：15CFX053）“公私合作開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合治理的模式創(chuàng)新與法律保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目主持人：傅晶晶。

[作者簡(jiǎn)介]傅晶晶，西南石油大學(xué)法學(xué)院，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，四川省“天府萬(wàn)人計(jì)劃社科菁英”，荷蘭馬斯特里赫特大學(xué)博士研究生，從事環(huán)境資源法學(xué)研究;劉傳曦，西南石油大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。