江西省高速公路建設(shè)管理體制四項改革經(jīng)驗

趙建華，陳偉，楊文廣

（1.江西省高速公路投資集團有限責(zé)任公司上饒管理中心，江西 上饒 330025；2.深圳高速工程顧問有限公司，廣東 深圳 518000）

一、改革背景

20世紀80年代以來，我國高速公路建設(shè)在不斷探索和借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步形成了以項目法人責(zé)任制、工程監(jiān)理制、招標投標制和合同管理制“四項制度”為核心的建設(shè)管理體制。截至2018年末，我國高速公路里程達14萬公里，公路建設(shè)取得了長足發(fā)展和巨大成就。但是，隨著新時代我國經(jīng)濟建設(shè)供給側(cè)改革不斷深化，PPP、EPC等多種建設(shè)模式不斷盛行，事業(yè)單位改制和行政體制改革持續(xù)推動，公路建設(shè)面臨法人界定不明確、監(jiān)理定位不明晰、建設(shè)管理模式待改進等一系列問題，亟需體制層面的改革和新的探索實踐。

2015年以來，在交通運輸部指導(dǎo)下，江西省分別在都九、上萬、寧安三個高速公路上試點了自管模式、改進傳統(tǒng)模式、代建+監(jiān)理模式三種創(chuàng)新建設(shè)管理模式，并系統(tǒng)性地改革實踐了公路建設(shè)四項制度。

二、改革經(jīng)驗

（一）落實項目法人責(zé)任制

項目法人是項目建設(shè)管理主體責(zé)任的承擔(dān)者，是項目建設(shè)管理的核心，是工程監(jiān)理制、招標投標制、合同管理制的基礎(chǔ)，直接影響項目建設(shè)“五大”目標的實現(xiàn)，應(yīng)毫不動搖堅持項目法人責(zé)任制。落實項目法人制應(yīng)側(cè)重項目建設(shè)管理機構(gòu)的建設(shè)，深入強化項目法人的管理能力與管理創(chuàng)新。項目建設(shè)管理機構(gòu)是項目建設(shè)管理的最終落實者，應(yīng)進一步明確項目建設(shè)管理機構(gòu)僅作為項目法人的代表，負責(zé)項目建設(shè)管理工作。

（二）改革工程監(jiān)理制

一是理清傳統(tǒng)監(jiān)理工作的改進內(nèi)容。明確監(jiān)理的新定位，明晰監(jiān)理與項目建設(shè)管理機構(gòu)、施工單位等的職責(zé)界面；要進一步明確監(jiān)理工作職責(zé)和工作內(nèi)容，將監(jiān)理工作的主要形式從旁站改為巡視，以質(zhì)量、安全為管理重點，加強程序控制、工序驗收和抽檢評定，強化對隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理。二是引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。應(yīng)結(jié)合代建+監(jiān)理一體化、房建工程設(shè)計+監(jiān)理一體化等建設(shè)管理模式，對監(jiān)理轉(zhuǎn)型代建企業(yè)、全過程咨詢單位提供機會和借鑒樣本，根據(jù)市場需求提供高層次、多樣化的管理咨詢服務(wù)；強化監(jiān)理個人的執(zhí)業(yè)信用管理，著重提高監(jiān)理人員的綜合能力、專業(yè)技術(shù)水平和職業(yè)道德水平，健全監(jiān)理人員的激勵機制，維護監(jiān)理人員的合理待遇。三是積極將信息化技術(shù)運用于監(jiān)理工作。信息化技術(shù)應(yīng)用到工程監(jiān)管后，監(jiān)理人員的工作強度大大降低，監(jiān)理工作的程序變得簡單化，管理者能夠通過信息平臺，準確了解施工現(xiàn)場的具體情況。

（三）完善招標投標制

電子招投標有助于實現(xiàn)招標“公平公正公開”。推行電子化招投標，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術(shù)手段的獨特優(yōu)勢，能有效實現(xiàn)招投標工作一大保密（即投標人信息保密）、二項公開（即投標人業(yè)績?nèi)藛T等信息網(wǎng)上公開、最高投標限價及清單子目單價公開）、三個自動（即投標文件業(yè)績等信息自動調(diào)用、投標文件自動評審、評標專家自動抽?。?、四大隨機（即隨機分配所投子類別、隨機抽取所投標段、隨機抽取評標辦法、隨機抽取相關(guān)參數(shù)）?！半娮诱型稑?信用結(jié)果應(yīng)用”能初步形成“擇優(yōu)選擇”機制。全面推行電子招投標能有效凈化市場環(huán)境，招投標市場更加透明、高效，參與度、活躍度也明顯提升，是“擇優(yōu)”選擇的基礎(chǔ)。通過“同級得分，信用優(yōu)先”等做法，可有效防止惡意低價搶標，促進企業(yè)信用的提升，有利于實現(xiàn)“擇優(yōu)”的目的。

（四）強化合同管理制

強化合同管理制可以通過完善合同管理體系和強化合同履約實現(xiàn)。在完善合同管理體系建設(shè)方面，應(yīng)通過理順政府合同監(jiān)管職能，明確建設(shè)項目的政府主管部門是合同管理的監(jiān)管方；要落實合同管理的各級主體及權(quán)責(zé)，進一步明晰項目法人是合同管理的主要責(zé)任方和主體地位，將一般設(shè)計變更、工程量清單和項目投標限價等非重點審批權(quán)限下放至項目法人手中。在強化合同履約執(zhí)行方面，應(yīng)注重完善信用評價規(guī)則，不斷細化合同違約扣分標準，加大合同違約的處罰力度，提高信用評價和信用積分應(yīng)用的市場調(diào)控地位，以此促進合同履約、監(jiān)督和管理產(chǎn)生良好成效；在完善信用評價規(guī)則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大合同違約查處力度，運用違約處罰、約見法人、投標限制等手段，提高違約方的違約成本，強化各方的合同履約意識。

三、存在問題

（一）項目法人責(zé)任制難以實行

交通運輸部《若干意見》提出了項目建設(shè)管理法人的概念，但從目前執(zhí)行情況看，存在以下困難和問題：一是設(shè)置項目建設(shè)管理法人的法律依據(jù)不足，特別是企業(yè)作為出資人的項目；二是將項目出資人和項目建設(shè)管理法人分列，兩者之間職責(zé)界面難以劃分，也使落實項目法人責(zé)任制存在困難，在執(zhí)行中容易產(chǎn)生誤解，即認為代建單位即為項目建設(shè)管理法人，或者認為項目建設(shè)管理機構(gòu)即為項目建設(shè)管理法人；三是在國家減少行政許可、資格認定的大趨勢下，開展項目建設(shè)管理法人資格認定或管理能力審核存在困難。

（二）工程監(jiān)理制改革存在困難

一是監(jiān)理人員的配置和費用合理確定的問題。按照監(jiān)理規(guī)范7500萬元/年投資配置一位監(jiān)理工程師，在小項目而工程內(nèi)容專業(yè)化卻多樣的情況下，如何配置監(jiān)理人員；監(jiān)理政府指導(dǎo)價取消后，如何確定合理的監(jiān)理費用；部分項目招標選擇了檢測監(jiān)理（第三方檢測單位），如何確定施工監(jiān)理與檢測監(jiān)理費用比例。二是引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。政府運用政策指導(dǎo)等方式，促進監(jiān)理企業(yè)向全過程咨詢公司、代建管理服務(wù)公司轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，會導(dǎo)致盲目轉(zhuǎn)型問題。

（三）招投標制存在問題

一是打擊招投標活動中的違法活動，以及存在的查證難等問題。二是公路工程項目電子化招標暫無相關(guān)法律法規(guī)和政策支持，在擴大推行和規(guī)范推行上存在一定難度。

（四）合同管理制不夠完善

一是解決審計結(jié)果、合同約定、司法鑒定等判定標準不統(tǒng)一引起的工程價款爭議問題。二是進一步完善信用評價體系。當(dāng)前信用評價體系不完善，信息收集難度高，信息重復(fù)利用率低，無法與預(yù)期的誠信體系相適應(yīng)。

四、相關(guān)建議

（一）明確項目法人的責(zé)任與地位

進一步明確項目法人的主體責(zé)任與地位，強化項目法人建設(shè)管理能力，重點加強對項目建設(shè)管理機構(gòu)的標準化建設(shè)。交通運輸主管部門應(yīng)重點規(guī)定項目建設(shè)管理機構(gòu)的設(shè)立、組織結(jié)構(gòu)、人員配置、能力要求，明確項目建設(shè)管理機構(gòu)與項目法人單位的權(quán)責(zé)界面，完善項目建設(shè)管理機構(gòu)的考核評價機制。

（二）實行工程監(jiān)理制的改革

深入研究公路項目監(jiān)理人員配置與費用合理確定問題，改變目前監(jiān)理費計算主要以監(jiān)理人員數(shù)量為單一依據(jù)的方式，監(jiān)理合同細化為清單子目，使監(jiān)理服務(wù)費用分攤更合理、更精準。同時，建議監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)型升級先要科學(xué)確定發(fā)展目標和轉(zhuǎn)型升級方向，根據(jù)自身實際情況和潛在能力合理確定市場定位和可行的實現(xiàn)路徑。

（三）完善招投標制度和程序設(shè)計

為保障公路工程電子化招標的有效推行，交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)加強頂層設(shè)計，做好相關(guān)招投標制度和程序設(shè)計，打造公路工程國家級電子招標交易平臺。

（四）建立信用評價制度

建立項目經(jīng)理、技術(shù)負責(zé)人等主要人員信用評價制度，建議交通信息平臺信息與全國信用信息平臺共享，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)企業(yè)、個人綜合信用信息共享，健全守信激勵和失信懲戒機制，構(gòu)建“一處失信，處處受限”的信用體系，以誠信帶動履約。