新時代職業(yè)院校推行混合所有制改革的思考

劉 陽 周小偉

（1.空軍航空維修技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410124；2.長沙幼兒師范高等?？茖W(xué)校，湖南 長沙 410116）

黨的十九大報告提出“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，同時《國家職業(yè)教育改革實施方案》強調(diào):“鼓勵發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)教育培訓(xùn)機構(gòu)”。其實，在黨的十四屆三中全會就提出了“財產(chǎn)混合所有制”的概念。二十多年來，混合所有制經(jīng)濟模式在我國國有企業(yè)改制方面取得了巨大的成效，成為我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中重要的組成部分。混合所有制經(jīng)濟模式激發(fā)了企業(yè)經(jīng)營活力，促進了我國經(jīng)濟發(fā)展。在加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的背景下，如何深化教育體制改革，推進職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展，教育界許多專家提出將經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的“混合所有制”概念引入職業(yè)教育領(lǐng)域，試圖通過資本、技術(shù)、知識、管理等要素混合，激發(fā)職業(yè)院校辦學(xué)活力，推動職業(yè)院校改革發(fā)展?；旌纤兄坡殬I(yè)院校作為職業(yè)教育領(lǐng)域的新鮮事物，一經(jīng)提出，迅速成為職業(yè)教育領(lǐng)域研究的熱點，不少專家學(xué)者對此進行研究和探索，同時也吸引了部分職業(yè)院校參與試點。如何順利推進混合所有制改革試點，筆者從邏輯起點——為什么要“混”，實施策略——如何“混”，建議對策——如何“混”好，這三個方面來探討新時代職業(yè)院校開展混合所有制的有關(guān)問題，以期為職業(yè)院校試點混合所有制提供些許幫助。

一、邏輯起點：為什么要“混”

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）明確提出，“探索發(fā)展股份制、混合所有制職業(yè)院校，允許以資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)并享有相應(yīng)權(quán)利”。從哲學(xué)目的論來看，人類一切有意識的行為，或多或少都帶有其目的性。國家出臺該政策的意圖在于：嘗試將經(jīng)濟體制改革領(lǐng)域中國有企業(yè)引入民營資本、開展股份制改革，激發(fā)國有企業(yè)發(fā)展活力的成功經(jīng)驗，移植到職業(yè)教育領(lǐng)域，推動職業(yè)院校辦學(xué)體制改革，構(gòu)建多元投資主體，促進職業(yè)院校形成良好的競爭態(tài)勢，改變當(dāng)前我國職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費少、條件弱、活力差等狀況，提高職業(yè)教育發(fā)展水平，打造國際職業(yè)教育中國模式。從混合所有制試點的職業(yè)院校來看，混合所有制改革好比是投放在沙丁魚中的鯰魚，其“鯰魚效應(yīng)”也逐步得到了顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.吸引各類資本投資職業(yè)教育，破解職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費不足的窘境

從職業(yè)教育投資主體來看，國家仍然是職業(yè)院校辦學(xué)的最大投資者。目前，國家對職業(yè)教育財政性經(jīng)費投入一直處于低水平運行，職業(yè)教育年生均經(jīng)費遠低于同層次普通教育水平，這種狀況與我國職業(yè)教育事業(yè)發(fā)展極不匹配。據(jù)《2017年全國教育經(jīng)費統(tǒng)計快報》公布，全國普通高中生均經(jīng)費為18575元，比上年增長10.70%；中等職業(yè)學(xué)校生均經(jīng)費為18364元，比上年增長8.11%；普通高職高專教育經(jīng)費總投入為2023億元，按照《2017年全國教育統(tǒng)計公報》提供的?？圃谛Ｉ藬?shù)11049549人計算，專科（主要是高職）學(xué)生生均經(jīng)費為18308元，而同期全國本科院校生均經(jīng)費為33481元。由此觀之，我國中等職業(yè)學(xué)校和高職高專學(xué)生的生均經(jīng)費均低于普通高中和本科院校的水平?，F(xiàn)階段，職業(yè)教育仍是我國教育類型中的弱勢群體。作為公益性的職業(yè)教育，職業(yè)院校經(jīng)費籌措能力還不是很強，辦學(xué)經(jīng)費主要依賴于財政撥款和學(xué)費收入。近年來，不少省市的職業(yè)院校積極開展混合所有制改革試點，據(jù)教育部高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃績效報告統(tǒng)計，2017年有17個省份的高職院校啟動了混合所有制改革，成立（含籌備）混合所有制二級學(xué)院150個，全年省級財政投入專項資金2824.18萬元，地市級財政專項資金1849.92萬元，行業(yè)企業(yè)專項資金15201萬元。這些數(shù)據(jù)充分表明，在職業(yè)院校試行混合所有制改革，能吸引社會資本投入職業(yè)教育，形成多元主體的投入機制，有助于緩解職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費短缺的問題。

2.促進產(chǎn)教融合、校企合作，驅(qū)動職業(yè)院校創(chuàng)新發(fā)展

據(jù)教育部高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃績效報告統(tǒng)計，2017年成立（含籌備）的150個混合所有制二級學(xué)院，合作企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)學(xué)生人數(shù)達40442人，其中錄用畢業(yè)生人數(shù)10635人。目前，我國職業(yè)院校在產(chǎn)教融合、校企合作建設(shè)方面取得了一定成果，但大多數(shù)職業(yè)院校的校企合作主要依賴“感情”維系，企業(yè)積極主動參與較少，依靠機制保障校企合作更是不多。由于大多數(shù)職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)沒有建立基于利益共同體的長效合作機制，加之我國現(xiàn)行促進職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)產(chǎn)教融合、校企合作的相關(guān)制度和政策難以落地，企業(yè)參與職業(yè)教育辦學(xué)的內(nèi)生動力不足、積極性不高，導(dǎo)致產(chǎn)教“合而不融、融而不深、深而不久”等問題長期存在。開展混合所有制改革試點，行業(yè)企業(yè)投入資金、設(shè)備等，成為職業(yè)教育辦學(xué)的重點主體，與學(xué)校結(jié)成利益的共同體，推動混合所有制二級學(xué)院創(chuàng)新發(fā)展。合作方基于利益將主動介入職業(yè)院校人才培養(yǎng)方案制訂、課程開設(shè)、教學(xué)組織與管理、實習(xí)實訓(xùn)、教師培訓(xùn)、就業(yè)安置等，深入?yún)⑴c職業(yè)院校育人和治理全過程。這不僅解決了職業(yè)教育校企合作中企業(yè)缺位的問題，而且為職業(yè)教育校企合作提供機制保障，能真正將“教”與“產(chǎn)”融合起來。

3.深化職業(yè)教育辦學(xué)體制改革，激發(fā)職業(yè)院校辦學(xué)活力

由于現(xiàn)行的辦學(xué)管理體制對公辦職業(yè)院校管理者束縛太多，在改革面前，一方面，改革是摸著石頭過河，沒有先例可循；另一方面，個別領(lǐng)導(dǎo)缺乏擔(dān)當(dāng)，缺乏試錯容錯的勇氣與魄力。因此，不少公辦職業(yè)院校發(fā)展模式固化僵化、缺乏活力，難以適應(yīng)市場變化需求。在現(xiàn)行體制下，試行混合所有制改革，構(gòu)建多方投資主體，共同參與辦學(xué)的機制，讓混合所有制主體在保持公辦院校嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、公信的同時，又具有民辦院校在薪酬分配、人事管理、資本運營等方面靈活性的機制，以及制約平衡的法人治理結(jié)構(gòu)，這樣能有效提高辦學(xué)運行機制的效率。如山東海事職業(yè)學(xué)院持續(xù)探索完善“一個平臺、兩類資本、三駕馬車、四項原則、五套機制”混合所有制辦學(xué)模式，從產(chǎn)權(quán)、法治、體制、機制層面系統(tǒng)解決了辦學(xué)經(jīng)費不足、體制機制不活、產(chǎn)教融合不夠、校企合作不強、人才培養(yǎng)能力不高等問題，在理論研究、技術(shù)操作、應(yīng)用推廣等方面均取得顯著效果。2018年元月，該校牽頭，聯(lián)合17個省份70個職業(yè)院校成立了全國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟，共同開展職業(yè)院校混合所有制理論和實踐研究，為探索高素質(zhì)技術(shù)技能人才培養(yǎng)的新路徑，推進高等職業(yè)教育體制機制創(chuàng)新提供有借鑒意義的實踐經(jīng)驗。

二、實施策略：如何“混”

職業(yè)院校開展混合所有制辦學(xué)，必然要解決資本構(gòu)成、權(quán)責(zé)關(guān)系厘定、利益分配問題?？v觀現(xiàn)有的職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)實踐，從宏觀上，一種是混合資本共同出資辦學(xué)，共同參與學(xué)校治理，即“大混合”；另一種是學(xué)院內(nèi)部二級機構(gòu)層面上的混合。主要是指集體資本、私有資本、外資與學(xué)院內(nèi)部二級機構(gòu)合作，共同出資，成立一個獨立的法人主體，一般是與學(xué)校的二級學(xué)院或系部合作，也就是我們所說的“小混合”。無論是“大混合”，還是“小混合”，其構(gòu)成的主體必須是獨立的法人單位，如果不是，那只能屬于產(chǎn)教融合、校企合作范疇。從經(jīng)濟領(lǐng)域改革的實踐來看，混合所有制改革實際上就是產(chǎn)權(quán)的改革，這為職業(yè)院校試行混合所有制提供借鑒。職業(yè)院校實施產(chǎn)權(quán)改革，主要有以下幾種模式：

1.公辦職業(yè)院校改制轉(zhuǎn)型。

參照過去我國國有企業(yè)MBO（Management Buy-Outs）模式，由政府牽頭組織資產(chǎn)評估機制對擬改制的公辦職業(yè)院校進行資產(chǎn)評估核算，在確保國有資產(chǎn)不流失的前提下，將學(xué)院管理者和教師的知識、技術(shù)、管理等作為入股要素，將其部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給管理者和教師，同時，管理者和教職工擁有對學(xué)院股份增值部分收益的分配權(quán)。通過這種形式的改革，在改制學(xué)校建立教職工全員聘任、人員能進能出、能上能下、以績效作為分配依據(jù)的市場化機制，真正讓學(xué)校管理者和教職員工享有當(dāng)家作主的權(quán)力。如海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院是典型的股份制形式的混合所有制職業(yè)技術(shù)學(xué)院，由海南省教育廳、民營的羅牛山股份有限公司、海南廣播電視大學(xué)聯(lián)合出資，建校伊始引入占79%的社會資本，隨著增資擴股，股權(quán)現(xiàn)狀為教育廳占股21%，省電大占股12%，羅牛山公司占股67%。海南職業(yè)技術(shù)學(xué)院自2000年建校到通過國家示范校驗收期間的多項辦學(xué)成果，充分證明了混合所有制職業(yè)院校的辦學(xué)活力。

2.公辦職業(yè)院校吸引民間資本

從“大混合”的模式來看，公辦職業(yè)院校向民間資本開放，通過引入風(fēng)投基金、天使基金、大型私營企業(yè)、民營教育集團等，明確公辦院校與各類民間資本之間的股權(quán)比例與收益分配方案，形成產(chǎn)權(quán)混合關(guān)系，推動民間資本參與職業(yè)院校內(nèi)部治理，激發(fā)公辦院校辦學(xué)活力。同樣，按照“小混合”模式，公辦職業(yè)院校也可以與民間資本共建二級學(xué)院等，作為獨立的法人單位，在行政隸屬關(guān)系不變的前提下，構(gòu)建混合所有制二級學(xué)院，這也是當(dāng)前職業(yè)院校混合所有制改革試點比較多的一種類型。公辦職業(yè)院校通過吸引民間資本組建混合所有制院校，對于那種舉辦者投入不足，學(xué)校財力相對薄弱的職業(yè)院校而言，通過這種模式，可以有效緩解辦學(xué)經(jīng)費緊張的狀況，促進學(xué)院快速發(fā)展。

3.國有資本注資民辦院校

在普通教育階段特別有名的高中，通過實行名校辦民校的形式，公辦學(xué)校以品牌資源、師資設(shè)備和部分資本投入其中，構(gòu)建民間資本為主體、公辦資本為補充的混合所有制形式，即“民辦公助”形式，其法人主體仍然是民辦機構(gòu)，享受公辦學(xué)校的相關(guān)政策，通過撥付生均經(jīng)費、購買相應(yīng)的服務(wù)等形式，支持民辦學(xué)校發(fā)展。如湖南師范大學(xué)附屬中學(xué)與華夏科技投資發(fā)展有限公司聯(lián)合，共同組建湖南廣益實驗中學(xué)，目前，該校已成為湖南著名的民辦教育品牌。這種模式對于辦學(xué)聲譽比較好的民辦職業(yè)院校，在政府的扶持下，通過規(guī)范管理、打造品牌、形成特色方面有很大的幫助。

4.公民辦職業(yè)院?；ハ嗤泄苣Ｊ?/h3>

這種模式主要是對公民辦職業(yè)院校中管理不善、經(jīng)費短缺，辦學(xué)出現(xiàn)困難甚至瀕臨倒閉的學(xué)校，在政府部門組織下，對其資產(chǎn)進行清查核算，按照清算后的資產(chǎn)折成股份，交付優(yōu)質(zhì)職業(yè)教育資源進行托管經(jīng)營，形成混合所有制的一種辦學(xué)模式。托管方憑借職業(yè)教育資源的辦學(xué)優(yōu)勢，在股份占有、收益分配上享有絕對話語權(quán)，能夠充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源品牌形象、示范輻射作用，很大程度上通過托管，學(xué)校辦學(xué)水平能夠整體得到提升。

5.中外合資辦學(xué)模式

職業(yè)院校通過走國際化辦學(xué)之路，與境外行業(yè)企業(yè)、職業(yè)院校、教育集團合作，通過外資投資、提供實習(xí)實訓(xùn)設(shè)備、引進國際課程標(biāo)準(zhǔn)、資格證書、開展分段培養(yǎng)等形式舉辦國際合作班等。

職業(yè)院?；旌纤兄聘母铮绾巍盎臁?？從構(gòu)建形式來看，當(dāng)前職業(yè)院?；旌纤兄茻o外乎就是上述幾種模式。至于學(xué)校選取哪一種形式，需要結(jié)合各自的辦學(xué)歷史、辦學(xué)特色、服務(wù)面向、行業(yè)背景優(yōu)勢、校企合作等方面進行綜合考慮、因校制宜、區(qū)別對待、一校一策。

三、建議對策：怎么“混”好

研究混合所有制辦學(xué)改革，其合法性問題是理論和實踐研究繞不開的問題。從我國現(xiàn)行的《民辦教育促進法》等有關(guān)法律來看，學(xué)校類型只有公辦學(xué)校和民辦學(xué)校之分，非此即彼，沒有既含國家資本同時又有其他資本的中間態(tài)——混合所有制類型。盡管目前已經(jīng)出現(xiàn)了混合所有制這個新鮮事物，但在行政和司法上，如何適用相關(guān)法律條款目前還是一個空白。那么如何充分發(fā)揮混合所有制機制靈活、產(chǎn)教深度融合等優(yōu)勢呢？個人認(rèn)為需要從以下幾個方面來努力。

1.建立健全相關(guān)政策法規(guī)，提供制度保障

目前，職業(yè)院校實施混合所有制改革尚處在探索階段，為確保試點順利推進，國家層面應(yīng)出臺有關(guān)支持職業(yè)院?；旌纤兄聘母锏南嚓P(guān)政策法規(guī)，為職業(yè)院校實施混合后所有制體制改革提供政策依據(jù)和制度保障。首先，國家要做好職業(yè)院校實施混合所有制改革政策方面的頂層設(shè)計，構(gòu)建支持多方投資主體參與公辦職業(yè)院校辦學(xué)與治理的配套政策體系，出臺一個專門解決職業(yè)院校混合所有制改革基本問題的政策或法律法規(guī)，明確混合所有制職業(yè)院校的法人地位、權(quán)益及義務(wù)、運行模式及利益分配機制，解決職業(yè)院校實施混合所有制改革與有關(guān)政策法規(guī)相矛盾的問題。其次，要出臺鼓勵社會力量參與公辦職業(yè)院校混合所有制改革的政策，明確界定社會力量參與公辦職業(yè)院校辦學(xué)的營利范圍、收益分配，對社會力量取得的合理回報給予法律層面確認(rèn)，同時在稅收減免、用地等方面給予優(yōu)惠政策，提高社會力量參與公辦職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)等方面的積極性。第三，要研究制定有關(guān)混合所有制職業(yè)院校的改革實施意見，明確混合所有制學(xué)校的法律地位、機構(gòu)屬性、進退機制、收益分配機制、風(fēng)范防范等制度，明確有關(guān)混合所有制職業(yè)院校國有資產(chǎn)管理與處置辦法，為職業(yè)院校試行混合所有制改革提供法律依據(jù)。

2.穩(wěn)步推進混合所有制改革試點，防控辦學(xué)風(fēng)險

職業(yè)院校實施混合所有制改革試點存在一定的辦學(xué)風(fēng)險，為防控辦學(xué)風(fēng)險，有必要在保障職業(yè)院校改革者積極性和國有資產(chǎn)不流失的前提下，積極穩(wěn)妥推進改革試點。首先，要分區(qū)域、分類別選擇辦學(xué)實力較好的試點職業(yè)院校，邀請主管部門、區(qū)域教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組、紀(jì)監(jiān)等部門共同參與，科學(xué)確立改革實施方案，在為職業(yè)院校試點提供理論指導(dǎo)的同時，破解實踐探索過程中遇到的難題與困惑。對于試點存在的普遍性問題，可在相關(guān)媒體上報道，在全國范圍內(nèi)開展?fàn)庿Q與探討，同時還可作為典型案例報地方深改委、教育行政部門等，以便決策層進行專題研究。其次，要充分發(fā)揮全國職業(yè)教育混合所有制辦學(xué)研究聯(lián)盟的作用，及時總結(jié)各試點院校取得的成功經(jīng)驗，交流試點過程中存在的問題及處置辦法，為其他試點院校提供參考與借鑒。

3.完善多元投資機制，建立健全多元參與的法人治理結(jié)構(gòu)

職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)嵤┗旌纤兄聘母?，核心是產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)實現(xiàn)“混合”。一方面，要建立多元投資辦學(xué)機制，吸納多方力量通過資本、知識、技術(shù)、管理等要素參與辦學(xué)，在此基礎(chǔ)上，進一步明確混合所有制院校的產(chǎn)權(quán)歸屬、各辦學(xué)主體的的收益分配；積極探索股份制運行模式，根據(jù)股份占比，明確各主體的投資責(zé)任，規(guī)范利益分配，同時為學(xué)校留足后續(xù)發(fā)展基金，確保學(xué)院持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。另一方面，要建立健全多元參與的法人治理結(jié)構(gòu)?；旌纤兄坡殬I(yè)院校實施股份制辦學(xué)形式，發(fā)展成為與事業(yè)單位法人相區(qū)別的第三種法人形式，有必要成立董事會或理事會。借鑒現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元辦學(xué)主體參與學(xué)院治理的管理體系，完善董事會運行機制和規(guī)章制度，建立多方參與、產(chǎn)權(quán)明晰、民主管理、運行高效的現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校治理機制，形成科學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)辦學(xué)活力。

總而言之，混合所有制職業(yè)院校改革是在新時代構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系過程中出現(xiàn)的新興事物，有必要從理論和實踐層面進行研究與探討，厘清混合所有制職業(yè)院校有關(guān)概念、內(nèi)涵特征及本質(zhì)屬性，發(fā)現(xiàn)試點過程中存在的問題和阻力，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬、實現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)多元、建立健全運行高效的管理機制，不斷提高職業(yè)院校辦學(xué)水平和教育質(zhì)量，為新時代職業(yè)教育改革與發(fā)展提供中國模式。職業(yè)院?；旌纤兄聘母锴熬肮饷鳎沃氐肋h。