中國垃圾焚燒行業(yè)鄰避沖突原因與治理策略探析

■文 / 田爍

中國正處于社會發(fā)展轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，對公共設(shè)施建設(shè)需求量逐年遞增，加之轉(zhuǎn)型期社會矛盾和問題交織疊加，國家治理體系和治理能力有待加強等諸多困難與挑戰(zhàn)，導(dǎo)致社會沖突易發(fā)、頻發(fā)，環(huán)境領(lǐng)域鄰避沖突時有發(fā)生。環(huán)境領(lǐng)域鄰避沖突實質(zhì)是環(huán)境保護(hù)、民生需求和社會治理矛盾交織的結(jié)果，垃圾焚燒項目頻遭抵制就是此類矛盾的典型縮影。

2018年以來，中國多地發(fā)生數(shù)起因垃圾焚燒發(fā)電項目引發(fā)的維權(quán)事件受到輿論廣泛關(guān)注。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，僅2018年上半年，中國已發(fā)生30余起垃圾焚燒發(fā)電項目維權(quán)互聯(lián)網(wǎng)輿情，演變成線下群體性抗議事件的高達(dá)19起。其中，一些區(qū)域的抵制事件因群眾參與規(guī)模大、持續(xù)時間長、警民沖突激烈，給當(dāng)?shù)赝晟评幚碓O(shè)施、改善環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定造成了負(fù)面沖擊。

本文結(jié)合具體案例，重點就中國垃圾焚燒行業(yè)鄰避沖突的原因與治理策略進(jìn)行初步探析。

一、中國垃圾焚燒行業(yè)鄰避沖突的原因

中國垃圾焚燒鄰避沖突重點聚焦于以下四方面：第一，工藝是否科學(xué)、安全；第二，決策程序是否合法、公開；第三，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是否存在漏洞；第四，政府危機應(yīng)對的方式方法是否妥當(dāng)。以上四方面顧慮相互交織與影響，加重公眾對項目的反對情緒，甚至激化為線下沖突。

垃圾焚燒行業(yè)鄰避沖突的根源是利益調(diào)節(jié)的失衡，此外，科普、傳播、溝通、監(jiān)管與危機應(yīng)對等環(huán)節(jié)的瑕疵或欠缺，又加劇了對立情緒，激化了矛盾的爆發(fā)。

（一）負(fù)外部性致利益失衡，受項目影響的公眾未得到合理補償

負(fù)外部性，也稱外部成本或外部不經(jīng)濟，是指個人或企業(yè)的行為影響了其他人或企業(yè)，使之支付了額外的成本費用，但后者又無法獲得相應(yīng)補償?shù)默F(xiàn)象。不可否認(rèn)，垃圾焚燒發(fā)電項目作為民生基礎(chǔ)設(shè)施所發(fā)揮的重要作用，但在為社會提供服務(wù)的同時，其建設(shè)和運營一定時間和空間內(nèi)，產(chǎn)生了社區(qū)形象受損、房產(chǎn)貶值和心理壓抑等負(fù)面影響，更何況因運營不善、監(jiān)管不嚴(yán)而偷排超排的違法企業(yè)主，還對周邊社區(qū)民眾健康和環(huán)境安全造成了影響，此類負(fù)面效應(yīng)都要由周邊居民來承擔(dān)。負(fù)外部性一方面激發(fā)了項目周邊公眾防御風(fēng)險的本能反應(yīng)，也造成了利益天平的失穩(wěn)失衡，這是鄰避沖突產(chǎn)生的心理基礎(chǔ)和根本原因。環(huán)境領(lǐng)域鄰避沖突的實質(zhì)是環(huán)境保護(hù)、民生需求和社會治理矛盾交織的結(jié)果，垃圾焚燒項目頻遭抵制就是此類矛盾的典型縮影。

（二）既有項目“欠舊賬”，科普工作不到位，行業(yè)污名化致公眾談“燒”色變

垃圾焚燒相關(guān)輿情存在污染環(huán)境、高致癌率、二惡英、非法排放、超標(biāo)排污等高頻負(fù)面詞匯。這反映出兩方面問題：一是個別部門存在執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管偏軟等漏洞，為垃圾焚燒企業(yè)放松管理、偷排超排等行為留有空間，導(dǎo)致歷史欠賬多，信用透支大，公眾負(fù)面印象深刻；二是科普傳播不精準(zhǔn)、不到位，使公眾對垃圾焚燒行業(yè)似懂非懂，而對“壞消息”偏聽偏信，負(fù)面夸大之詞泛濫，在網(wǎng)絡(luò)和社交媒體上形成了信息“流瀑效應(yīng)”，加劇了這一行業(yè)鄰避沖突的緊張態(tài)勢。

（三）項目立項與建設(shè)過程合法、合理、公開性遭質(zhì)疑，增加項目落地的不確定因素

慎重選址并依法依規(guī)開展環(huán)境影響評估是環(huán)境敏感項目能夠順利落地的基礎(chǔ)。從2018年上半年的網(wǎng)絡(luò)輿情來看，很多遭到公眾抵制的垃圾焚燒項目都有周邊居民反映選址不科學(xué)的情況，人口密集、農(nóng)田廣袤、水網(wǎng)密布是選址備受詬病的焦點。近期垃圾焚燒鄰避沖突的互聯(lián)網(wǎng)輿情中，還有網(wǎng)民反映項目信息公開不足、公眾參與不充分，甚至造假的情況，這對任何鄰避設(shè)施而言無疑雪上加霜。

（四）政府危機處理方式不當(dāng)，溝通不暢催化矛盾升級

個別地方政府在面對新時代新問題時，存在推諉扯皮等官僚主義現(xiàn)象，也存在急功近利、資源不均、監(jiān)管缺位等問題，容易對此類鄰避沖突的風(fēng)險無視、輕視或誤判，進(jìn)而陷入“老辦法不管用，新辦法不會用”的困境。政府部門的不作為或亂作為，會削弱企業(yè)作為公眾溝通的主體責(zé)任，強化公眾對政府、企業(yè)的雙重不信任感，將政企民三方關(guān)系推入互不信任的死循環(huán)。

（五）糾紛解決機制不成熟，特事特辦的隨機性還較為突出

中國缺乏有關(guān)鄰避設(shè)施選址和鄰避沖突防范與化解的法律。一方面，在鄰避設(shè)施選址階段，法律依據(jù)較為寬泛，行政規(guī)劃、行政許可、環(huán)境影響評價等方面的法律是主要選址參考依據(jù)，不具有特定項目的針對性和適用性。另一方面，在鄰避沖突發(fā)生后，關(guān)于糾紛解決依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)以及獎懲措施的法律法規(guī)尚不完備，只能通過一般性的糾紛解決方式來處理，因而在“對癥治療”方面表現(xiàn)遜色。另一方面解決鄰避沖突的實踐，主要還是通過居民上訪（集會）-官方介入-停建（緩建）-事態(tài)平息（推進(jìn)）的路徑來解決。此類路徑最大的弊端是其隨機性和不可控性，耗費過多行政成本，缺乏長效穩(wěn)妥解決問題的制度基礎(chǔ)。

二、中國廣東省博羅縣垃圾焚燒項目成功落地經(jīng)驗總結(jié)

與一些垃圾焚燒項目“匆忙上馬，草草叫?！辈煌氖?，中國廣東省博羅縣的垃圾焚燒項目落地過程顯得波瀾不驚，但身臨其境的參觀者卻對此項目印象深刻。置身工廠，卻渾然不知，參觀者可能會誤以為走入一個景區(qū)度假村。博羅縣垃圾焚燒項目順利落地運營，關(guān)鍵在于做到規(guī)范運營、嚴(yán)格監(jiān)管和信息公開。此外，通過在廠區(qū)內(nèi)建設(shè)生態(tài)環(huán)境教育展廳，系統(tǒng)全面介紹垃圾處理相關(guān)知識，對于破解公眾認(rèn)知誤區(qū)及恐慌也起到較好的疏導(dǎo)作用。

博羅縣生活垃圾焚燒發(fā)電項目位于博羅縣新作塘村花果山，設(shè)計規(guī)模為日處理生活垃圾1050噸（三條350噸/日的生產(chǎn)線），年處理生活垃圾總規(guī)模25.55萬噸，服務(wù)范圍為博羅縣轄區(qū)2858平方公里，17個鎮(zhèn)及羅浮山管委會，常住人口約105萬人。該項目按照BOT特許經(jīng)營方式由中國光大國際有限公司（下稱“光大國際”）投資建設(shè)和運營，特許經(jīng)營期30年。目前一期工程700噸/日已建成，總投資約為4.17億元（含二期共用部分，即主廠房的垃圾卸料大廳和垃圾存儲坑），于2013年11月27日開工，并于2015年7月16日點火試運行，8月進(jìn)入商業(yè)運營。一期裝機容量15MW；按發(fā)電機組年運行8000h計算，年發(fā)電量8213.77萬kWh，年上網(wǎng)電量6735.29萬kWh。二期工程建設(shè)已啟動，投資約1.8億元，計劃于2018年建成投入使用。

為推動項目落地，博羅縣做了以下工作：

（一）加強群眾矛盾排查與化解，做好公眾協(xié)調(diào)與溝通

博羅縣成立維穩(wěn)處置領(lǐng)導(dǎo)小組和村民協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，組織縣鄉(xiāng)干部到項目地附近的村莊進(jìn)村入戶有針對性地做好群眾矛盾排查和化解工作，做好公眾溝通工作。博羅縣政府還分批組織500多人次附近村民到江浙一帶已經(jīng)運營的生活垃圾焚燒發(fā)電廠參觀學(xué)習(xí)，消除村民顧慮，爭取村民對項目建設(shè)的理解和支持。

（二）注重發(fā)展惠民工程，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)運營項目

博羅縣把新作塘村作為省級新農(nóng)村建設(shè)示范片的7個示范點之一，投入6000多萬元用于村道改造、自來水工程、垃圾箱、農(nóng)村保潔員、污水處理設(shè)施、游客接待中心、學(xué)校升級等建設(shè)。同時，企業(yè)主注重村企共建，安置當(dāng)?shù)?0多名村民就地就業(yè)，每年支持村集體1萬元幫扶資金，成立獎學(xué)基金，讓村民從發(fā)展中收益，全面提升村民幸福感。此外，博羅縣政府公開招標(biāo)，審慎選擇項目運營企業(yè)，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求進(jìn)行項目建設(shè)，最終博羅縣垃圾焚燒項目建成花園式廠區(qū)，各項指標(biāo)達(dá)標(biāo)排放并優(yōu)于國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，最大限度減少項目對周邊環(huán)境的影響，在視覺感官上避免了項目對周邊群眾的侵?jǐn)_。

（三）進(jìn)村入戶、建設(shè)科普展廳，傳播垃圾焚燒處理工藝等科普知識

組織環(huán)保知識講座、進(jìn)村入戶發(fā)放垃圾焚燒宣傳手冊、電視臺播放垃圾焚燒環(huán)保宣傳片，向村民普及垃圾焚燒發(fā)電知識。廠區(qū)設(shè)有生態(tài)環(huán)境教育展廳或基地，系統(tǒng)全面介紹垃圾處理技術(shù)研發(fā)歷史、垃圾處理工藝原理和流程、設(shè)備制造技術(shù)等知識，且設(shè)施、布展和管理都較為先進(jìn)，具備常年開放的條件，便于疏解公眾因不了解垃圾處理工藝而陷入“談燒色變”的恐慌。

三、中國垃圾焚燒行業(yè)鄰避沖突應(yīng)對策略探析

中國幾起較大型垃圾焚燒鄰避沖突，多遵循相同的發(fā)展脈絡(luò)：首先，地方政府大包大攬，推動項目上馬，忽略當(dāng)?shù)鼐用襁@一重要利益相關(guān)者的聲音；而后，經(jīng)自媒體報道和口口相傳，項目信息公開化。一些利益相關(guān)方或其他勢力以新建項目上馬為借口，將長久累積的矛盾逐一而又劇烈地呈現(xiàn)出來；最后，迫于民意和“維穩(wěn)”壓力，地方政府不得不宣布停建或緩建。

從博羅縣垃圾焚燒項目順利落地運營的案例來看，其統(tǒng)籌規(guī)劃的做法與高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的運營理念值得深思，以下經(jīng)驗可供借鑒。

（一）設(shè)施先進(jìn)、運營規(guī)范、監(jiān)管嚴(yán)格是垃圾焚燒項目從“不歡迎”到“可接受”的重要前提

嚴(yán)選運營企業(yè)，規(guī)范管理，達(dá)標(biāo)排放。博羅縣政府審慎選擇投資商，通過公開招標(biāo)的方式確定光大國際采用BOT模式負(fù)責(zé)投資建設(shè)和運營。項目采用機械爐排爐焚燒工藝，煙氣凈化處理后各項指標(biāo)全面達(dá)到歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)于國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)。

信息公開透明，監(jiān)管措施嚴(yán)格。信息公開方面，項目在建廠時即在廠外設(shè)置LED屏幕，在項目運營后實時公布煙氣排放數(shù)據(jù)，主動接受公眾監(jiān)督。日常監(jiān)管方面，博羅縣環(huán)衛(wèi)和生態(tài)環(huán)保局派工作組進(jìn)駐該廠，對項目運行進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管；項目通過在線式煙氣排放監(jiān)測系統(tǒng)，將運行數(shù)據(jù)與環(huán)保部門監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，接受政府監(jiān)管；成立由3名村民、1名村干部和1名鎮(zhèn)干部組成的5人代表監(jiān)督小組，現(xiàn)場監(jiān)督垃圾焚燒發(fā)電廠運營。

（二）轉(zhuǎn)變觀念、開放心態(tài)、強化責(zé)任是垃圾焚燒項目從“可接受”到“站住腳”的驅(qū)動因素

目前，運營良好的先進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電項目成為新建項目地方帶領(lǐng)群眾參觀的首選。“眼見為實”“現(xiàn)身說法”為化解環(huán)境社會風(fēng)險發(fā)揮了積極作用。開放，是讓公眾了解環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，了解項目運營與監(jiān)管情況，對環(huán)境科學(xué)知識產(chǎn)生初步認(rèn)知，進(jìn)而產(chǎn)生信任的重要途徑。

（三）統(tǒng)籌管理、落實細(xì)節(jié)、惠益共享是垃圾焚燒項目從“站住腳”到“受歡迎”的持久動力

嚴(yán)格按要求配置密閉式生活垃圾運輸車輛，嚴(yán)防“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象發(fā)生，杜絕二次污染；科學(xué)安排運輸路線，合理安排運輸時間，減少垃圾運輸車輛對沿途村民的噪聲影響。此外，成立專門巡查組，對垃圾運輸車進(jìn)行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。惠益共享方面，項目運營企業(yè)通過安置就業(yè)，向村集體提供幫扶資金，成立獎學(xué)基金等方式，優(yōu)化企業(yè)與村民共生共融關(guān)系，為實現(xiàn)項目落地后的平穩(wěn)健康發(fā)展奠定民意基礎(chǔ)。

總之，鄰避沖突并非隨機突發(fā)事件，而是一系列日常事件累積的結(jié)果，因此需要提高風(fēng)險意識，未雨綢繆，做好統(tǒng)籌規(guī)劃與細(xì)節(jié)籌備，將沖突的導(dǎo)火索消滅在萌芽狀態(tài)。本文是國家社會科學(xué)基金項目“公眾參與視域下的環(huán)境群體性事件預(yù)防治理機制研究”（項目編號：17BSH081）研究成果。