杭州九峰垃圾焚燒項目環(huán)境社會風(fēng)險化解的經(jīng)驗啟示

■文 / 郭紅燕 王璇 劉卓男 李曉

當(dāng)前，中國已有過半數(shù)省份垃圾焚燒設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)遭遇不同程度的“鄰避”瓶頸，且呈現(xiàn)由東南部發(fā)達地區(qū)向中西部欠發(fā)達地區(qū)蔓延的態(tài)勢，嚴重影響了中國經(jīng)濟社會健康發(fā)展。杭州九峰垃圾焚燒發(fā)電項目（簡稱“九峰項目”）在“鄰避事件”發(fā)生后的緊急處置及后期工作方面開展了大量的工作，是一個鄰避事件化解的成功案例，基于對中國垃圾焚燒發(fā)電項目環(huán)境社會風(fēng)險防范化解開展的調(diào)研，下面對九峰項目基本情況、主要經(jīng)驗做法進行總結(jié)分析，其中的經(jīng)驗啟示供相關(guān)研究和決策參考。

一、基本情況

九峰項目位于杭州市余杭區(qū)中泰街道南峰村大塢里，距離杭州市區(qū)30公里。項目日處理生活垃圾3000噸，由光大國際、杭州城投、余杭城投三家公司共同出資按照BOT(Build-Operate-Transfe)r模式建設(shè)，總投資18億元人民幣，占地面積約209畝。目前該項目已投入運行。

九峰項目前期曾引發(fā)嚴重的群體性事件。該項目于2012年啟動選址調(diào)研工作，截至2013年9月國家發(fā)展和改革委員會立項前基本沒有反對聲音，立項后曾有零星反對意見和抵制活動，但不成規(guī)模。但是，2014年3月29日-4月27日項目規(guī)劃公示期間，輿情開始發(fā)酵。隨著項目規(guī)劃公示，多個環(huán)保“維權(quán)”QQ群成員數(shù)量在短時間內(nèi)迅速飆升，加上部分媒體刊登負面報道，相繼誘發(fā)了一系列“維權(quán)”活動，并一步步蔓延擴散；4月中旬至5月初，矛盾沖突醞釀升級，不斷出現(xiàn)人員聚集、場地占據(jù)、通道封堵的情況。直到5月10日下午，有居民爬上鄰近的02省道和杭徽高速聚集，出現(xiàn)打砸車輛等暴力行為，最終政府出動警力拘捕違法人員，至次日凌晨，秩序基本恢復(fù)正常。

“5·10”事件發(fā)生之后，杭州市委、市政府提出了“兩個確?！钡哪繕耍创_保項目平穩(wěn)落地，確保社會和諧穩(wěn)定。隨后，杭州市各級政府及相關(guān)部門開展了大量工作。當(dāng)年項目得以重新啟動，第二年正式開工建設(shè)，2017年底正式投入商業(yè)運行。

二、經(jīng)驗做法

“5·10”事件之后，當(dāng)?shù)卣约捌髽I(yè)到底做了哪些工作最終使得項目得以順利重啟？可簡單概括為兩個方面，一是事件發(fā)生后的緊急表態(tài)和得力處置，二是后續(xù)群眾工作相對扎實細致有序和暖心。

（一）及時提出“兩個不開工”承諾，對社會不合法行為進行合法處置，快速穩(wěn)定局面

“5·10”事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣o急做了兩件事穩(wěn)定局面。第一，杭州市政府、余杭區(qū)政府分別于事發(fā)第二天召開新聞發(fā)布會，均表態(tài)做出“兩個不開工承諾”，即“手續(xù)不合法不開工、群眾不理解不開工”，這兩個底線承諾，既讓老百姓看到了政府的誠意，又為后續(xù)項目重啟打下了關(guān)鍵基礎(chǔ)；第二，及時打擊和遏制非法行為。特別是針對已經(jīng)實施打砸搶非法行為，以及出資慫恿或雇傭他人鬧事的利益集團，都依法進行快速處置，緊急控制了事態(tài)。

（二）政府內(nèi)部統(tǒng)一思想和行動，建立上下聯(lián)動工作機制，合力有序推進項目重啟

事件發(fā)生后，杭州市和余杭區(qū)首先統(tǒng)一干部思想，加強對機關(guān)干部、村社干部的教育引導(dǎo)，明確告知九峰項目不會因“5·10”事件的發(fā)生而停止，同時建立黨員干部壓力傳導(dǎo)的責(zé)任鏈條機制，使全體干部切實做到思想統(tǒng)一、紀律統(tǒng)一、行動統(tǒng)一，確保了整個項目前期工作尤其是重點環(huán)節(jié)中目標一致的濃厚氛圍。

其次，建立上下聯(lián)動的工作機制。杭州市政府層面成立杭州市九峰垃圾焚燒廠工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，同時成立了宣傳組、維穩(wěn)組、報批組三個工作組，分別由市委宣傳部、市委維穩(wěn)辦、市城管委牽頭，市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各組組長，協(xié)調(diào)解決項目建設(shè)過程當(dāng)中的重要問題。余杭區(qū)成立了重大民生項目領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)委、區(qū)政府主要責(zé)任人掛帥，成立多個工作組，共抽調(diào)1000多名干部，重點開展項目推進和穩(wěn)定工作。

杭州九峰垃圾焚燒項目外景

（三）科學(xué)決策，引入更為專業(yè)的項目建設(shè)方，確保項目高標準建成、達標排放

重新選取和替換項目建設(shè)方，是項目得以重啟的關(guān)鍵因素之一。項目原來的建設(shè)主體是杭州城投，只有垃圾填埋場的建設(shè)經(jīng)驗，缺乏垃圾焚燒廠建設(shè)經(jīng)驗，老百姓不認可。本著“專業(yè)的事情還是應(yīng)該由專業(yè)的團隊做”的原則，經(jīng)過廣泛考察后，當(dāng)?shù)攸h委、政府決定引入中國光大國際有限公司（以下簡稱“光大國際”），并采取與地方企業(yè)合資的模式承建和運營九峰項目。光大國際在垃圾焚燒領(lǐng)域具有較強的專業(yè)性和較豐富的建設(shè)運營經(jīng)驗，其負責(zé)的蘇州和常州生活垃圾焚燒項目，盡管距離居民區(qū)較近，卻村企關(guān)系和諧、廣受好評。

同時，提高項目設(shè)計和建設(shè)標準。光大國際接手九峰項目后，先后組織了多次論證會，除維持原先3000噸的處理規(guī)模，其他項目設(shè)計標準全部進行了提高，部分標準高于歐盟2000標準（EU2000/76/EC）。此外，花園式的廠房設(shè)計，與周邊環(huán)境完全融為一體，看上去根本不像傳統(tǒng)的垃圾處理廠，視覺上的審美效果提高了公眾的接納程度。

（四）堅持環(huán)境信息全程及時公開，滿足公眾對于關(guān)鍵信息的獲取

政府方面，事件發(fā)生后，政府改變原有單一官網(wǎng)發(fā)布信息的方式，項目重大節(jié)點以新聞發(fā)布會形式通過主流媒體向社會通報，并同步于官方網(wǎng)絡(luò)平臺“杭州發(fā)布”“余杭發(fā)布”等。項目重啟后召開兩次關(guān)鍵性新聞發(fā)布會，一次是2014年5月11日的新聞發(fā)布會，政府做出“兩個不開工承諾”；第二次是2014年9月12日，杭州市政府召開九峰項目新聞通氣會，近20家國家和當(dāng)?shù)刂髁髅襟w參加，市政府領(lǐng)導(dǎo)在會上通報了項目簡況、選址公告、環(huán)評公示等情況，并接受媒體和公眾問答，互動充分，用當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T的話說，“被問了個底兒掉”。

企業(yè)方面，從專業(yè)角度向公眾解讀和宣傳公眾關(guān)心的技術(shù)和健康問題。向公眾介紹項目的基本概況、技術(shù)工藝、項目建設(shè)進展及采取的環(huán)保措施等，讓公眾全方位了解項目相關(guān)情況。針對公眾重點關(guān)注的二惡英、重金屬等指標，重點標注解讀，并及時聽取公眾意見反饋。

（五）科學(xué)開展環(huán)評公眾參與，精準了解公眾擔(dān)憂和利益訴求

在環(huán)評公眾參與環(huán)節(jié)，杭州結(jié)合公眾環(huán)境訴求，科學(xué)合理設(shè)計公眾調(diào)查表，共發(fā)放473份公眾調(diào)查表。公眾調(diào)查表設(shè)置的問題，不是簡單地讓公眾選擇同意還是反對，而是做了一些引導(dǎo)性的問題去了解公眾的心聲。如你認為這個項目建在這里，你最大的擔(dān)心是什么？是廢棄物、噪聲、水還是其他？針對老百姓擔(dān)心的事情，分門別類地進行了梳理和歸納，并在后續(xù)的老百姓意見征求答復(fù)里面進行針對性地答復(fù)，很大程度上化解了老百姓的擔(dān)憂。調(diào)查問卷共發(fā)出473份，收回472份，其中支持119份，有條件支持346份，無所謂7份，支持率高達98.5%。

（六）直接對話與實地體驗相結(jié)合，分類化解公眾鄰避情緒

1.直接入戶與群眾溝通對話。杭州市先后抽調(diào)1000多名干部駐村，入門入戶做群眾工作，針對不同意見群體分別做工作，逐步打消群眾疑慮?！?·10”事件以后，余杭區(qū)派駐干部入戶走訪了12個村（社區(qū)）25000戶次，入戶登記1600戶，共收集意見建議280條。

2.采取實地考察等方式加強宣傳引導(dǎo)。針對公眾不了解垃圾焚燒發(fā)電項目或存在認知誤區(qū)的問題，杭州市、余杭區(qū)結(jié)合項目推進時間節(jié)點，先后組織群眾4000余人（次）赴光大國際常州、蘇州、寧波等垃圾焚燒發(fā)電項目參觀考察，其中核心村外出考察的戶數(shù)約占核心村總戶數(shù)的80%。外出參觀顛覆了垃圾處理項目“污染大、環(huán)境差”的舊觀念，對周邊群眾項目“妖魔化”認識的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了重要作用。

（七）引入經(jīng)濟激勵手段，制定多項利益補償政策，促進公共利益與局部利益平衡

針對九峰項目周邊群眾普遍關(guān)注的長遠發(fā)展問題，杭州市、余杭區(qū)政府研究出臺多項惠民政策，從利益回饋、風(fēng)險補償角度對公眾、企業(yè)和地方政府之間的利益沖突進行有效協(xié)調(diào)。

1.建立環(huán)境改善專項基金。由生活垃圾輸出城區(qū)根據(jù)處理量按照噸補貼繳納環(huán)境改善專項基金（目前是每噸75元的垃圾異地處置補貼），并適時調(diào)整。專項資金撥付給生活垃圾集中處理的輸入城區(qū)，用于生活垃圾集中處理設(shè)施周邊區(qū)域環(huán)境美化、市政配套設(shè)施建設(shè)和維護、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展扶持、環(huán)境宣傳、監(jiān)督管理等工作。

2.加大區(qū)域發(fā)展扶持力度。杭州市政府單獨為中泰區(qū)域下達1000畝土地空間指標，余杭區(qū)制定出臺扶持該區(qū)域旅游景區(qū)開發(fā)和智慧產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)方案，并成立兩個實體化開發(fā)公司推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃實施，高標準打造新農(nóng)村，建設(shè)全域景區(qū)化，通過共享綠色發(fā)展成果增加百姓獲得感。

三、啟示

（一）黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，且自上而下統(tǒng)一干部思想，是化解鄰避的關(guān)鍵

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，只有當(dāng)?shù)氐闹鞴茴I(lǐng)導(dǎo)愿意做是不夠的，如果基層領(lǐng)導(dǎo)思想不統(tǒng)一，內(nèi)心排斥垃圾項目，就會以各種形式反映出來，如任由公眾的聲音發(fā)酵等。群眾的工作主要靠基層干部做，往往基層干部工作的地方就是其土生土長的地方，本身并不太容易能夠接受垃圾項目，杭州九峰案例通過教育引導(dǎo)和責(zé)任壓力傳導(dǎo)機制快速統(tǒng)一干部思想的做法，值得借鑒。

（二）具備社會責(zé)任意識，既要高標準設(shè)計和建設(shè)，更要高質(zhì)量運營和管理

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，九峰項目高標準設(shè)計、建設(shè)和高質(zhì)量運營和管理，甚至將審美等元素融入垃圾廠的設(shè)計中，最大限度消除或降低對周邊環(huán)境的負面影響，這是社會公眾接受和認同項目的基礎(chǔ)。

中國有不少的垃圾焚燒項目在運行中都不同程度出現(xiàn)污染物排放超標或“選擇性超標”、臭氣擾民等問題，嚴重影響了垃圾焚燒行業(yè)的聲譽，更造成公眾對垃圾焚燒企業(yè)的信任危機，這也是部分公眾強烈抵制垃圾焚燒項目的主要因素之一。政府如何選擇有過硬資質(zhì)和專業(yè)水平的公司，如何對垃圾焚燒廠進行監(jiān)管，如何促使垃圾焚燒廠守法，這些都是亟需探討解決的問題。

（三）政企聯(lián)合，將信息公開、宣傳教育、環(huán)評公參等落到實處

真正本著以人民為中心的思想用心開展工作，將信息公開、宣傳教育、環(huán)評公眾參與等工作落到實處，實現(xiàn)與公眾的良性和深度互動，才有可能真正地了解和化解公眾的擔(dān)憂。

九峰項目中，政府和企業(yè)以不同的形式盡可能公開公眾關(guān)心的項目進展及環(huán)境信息；宣傳教育不只是停留在口頭的宣傳上，而是結(jié)合大量的實地考察工作；環(huán)評的公眾參與真正做到通過問卷調(diào)查精準了解公眾背后的各種心理和利益訴求。

（四）建立合理的利益補償與平衡機制，實現(xiàn)利益重新分配，增強居民的安全感和獲得感

環(huán)境鄰避沖突的實質(zhì)是政府、企業(yè)和公眾三方利益主體之間的利益博弈。在無法完全消除鄰避項目負面影響的情形下，化解公眾阻力最有效的措施，就是建立“誰受益誰補償、誰影響誰受償”的利益調(diào)節(jié)與平衡機制。九峰項目中，設(shè)立環(huán)境改善專項基金，以及出臺區(qū)域扶持政策，讓當(dāng)?shù)厝罕娬嬲惺艿巾椖柯涞貛淼募t利和實惠，是推動項目最終落地投產(chǎn)的關(guān)鍵因素。