高校基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的流程化管理

林剛 吳晶晶

[摘? ? ? ? ? ?要]? 為了建立健全體現(xiàn)職業(yè)院校辦學(xué)特點(diǎn)的內(nèi)部管理制度、標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制，防控高校的金融風(fēng)險(xiǎn)，教育部開(kāi)展了《職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃》，推行內(nèi)部控制制度。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資建設(shè)是高校債務(wù)形成的主要原因，高校基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的流程化管理作為高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的一部分至關(guān)重要。從大學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)出發(fā)，分析學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制過(guò)程管理的必要性。以變更管理為例，說(shuō)明基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的流程管理步驟。最后，提出基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制過(guò)程管理的一些建議。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 基建項(xiàng)目;內(nèi)部控制;流程化

[中圖分類(lèi)號(hào)]? G717? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號(hào)]? 2096-0603（2019）33-0194-02

為了深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，落細(xì)、落小、落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，教育部啟動(dòng)了《職業(yè)院校管理水平提升行動(dòng)計(jì)劃》，要求職業(yè)院校要加快學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)步伐。建立健全高職院校特色的內(nèi)部管理體系、標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行機(jī)制，不斷完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校體系。內(nèi)部控制制度是以強(qiáng)化教育教學(xué)管理為重點(diǎn)，進(jìn)一步更新管理理念、完善制度標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、改進(jìn)方式方法、提升組織管理水平，在競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的外部環(huán)境中增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)能力，不斷改善內(nèi)部管理，提高工作效率。職業(yè)院?；?xiàng)目工程的建設(shè)是為學(xué)生和教職工提供必要的學(xué)習(xí)、生活、娛樂(lè)空間，它將為教育創(chuàng)造更好的環(huán)境，是學(xué)校發(fā)展的載體，培養(yǎng)高素質(zhì)的人才。隨著高校的迅速發(fā)展，學(xué)校規(guī)模的快速擴(kuò)張，使校園基本建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模、數(shù)量也隨之變大、變多，風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素變多了，使高校的財(cái)務(wù)受到?jīng)_擊，高校基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制的流程化管理作為高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的一部分至關(guān)重要，也是不可或缺的一部分。

一、基建項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制制度建設(shè)的必要性

（一）高?；?xiàng)目的特征

校園基建項(xiàng)目不同于普通住房的建設(shè)，學(xué)校不僅僅要為學(xué)生提供教育場(chǎng)所，更重要的是能夠?yàn)閷W(xué)生提供舒適的生活環(huán)境。因此，大學(xué)基本建設(shè)的內(nèi)容極為豐富和復(fù)雜。隨著國(guó)民收入的增加，大學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資來(lái)源也從單一的財(cái)政撥款轉(zhuǎn)變?yōu)楦鞣N融資模式，如國(guó)家補(bǔ)助金、銀行貸款、自籌、學(xué)校和社會(huì)捐贈(zèng)項(xiàng)目。對(duì)應(yīng)不同的資金來(lái)源，項(xiàng)目管理的重點(diǎn)不同，管理模式將變得多樣化，項(xiàng)目工程建設(shè)所涉及范圍廣，技術(shù)管理問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜。高校管理部門(mén)因而也面臨著內(nèi)外環(huán)境的日益復(fù)雜化，讓基建崗位的管理人員在工作中難以把握尺度，基建項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)各種問(wèn)題，造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（二）內(nèi)部控制的作用

內(nèi)部控制系統(tǒng)是在組織內(nèi)建立的一種措施、方法和程序，用于鏈接和限制每個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)。高校內(nèi)部控制是指通過(guò)制定內(nèi)部控制制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重大和較大的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，確保高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，防止欺詐，防止腐敗，提高學(xué)校效率和效益[1]。除了重要原則外，高校內(nèi)部控制還需要考慮全面性原則，這必然將內(nèi)部控制擴(kuò)展到管理的各個(gè)方面。針對(duì)不同業(yè)務(wù)，分析各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，有效運(yùn)用內(nèi)部控制的基本方法，如不相容的崗位分離、內(nèi)部授權(quán)審批控制、集中管理、預(yù)算控制，財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制等，加強(qiáng)高校單位和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)。借助于“以評(píng)促建”的方式，通過(guò)內(nèi)部控制自我評(píng)估，完善高校內(nèi)部的控制體系。

（三）高?；?xiàng)目?jī)?nèi)控制度流程化管理的意義

高?；ü芾韮?nèi)部控制制度的流程化管理，不斷強(qiáng)化對(duì)校內(nèi)外的監(jiān)督，并通過(guò)制度約束權(quán)力，用程序規(guī)范管理，可有效地預(yù)防基建項(xiàng)目實(shí)施工程中出現(xiàn)的這些弊端。高?；ü芾韮?nèi)部控制制度的流程化管理確保校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性和財(cái)務(wù)的可控性;[2]同時(shí)，為基建管理的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)提供行事依據(jù)，使高?；ü芾韽臉I(yè)人員有法可依、有章可循，為高?；ü芾韽臉I(yè)人員提供制度的保障。

二、內(nèi)部控制流程化的步驟

科學(xué)有效的內(nèi)部控制制度，要求合理設(shè)置崗位，不相容崗位分離;要求在崗位與崗位之間要形成必要的相互制約和相互監(jiān)督關(guān)系;要求關(guān)鍵崗位專(zhuān)職，不得兼任和包辦風(fēng)險(xiǎn)控制崗位的工作，從而有效防范單位內(nèi)部人員弄虛作假、串通舞弊等現(xiàn)象的發(fā)生[3]。

（一）業(yè)務(wù)梳理與分析

要梳理高?；ü芾韮?nèi)部控制的環(huán)境，包括基建項(xiàng)目的管理模式和影響基建管理活動(dòng)各種業(yè)務(wù)的權(quán)責(zé)分配、人力資源政策;根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程將基建項(xiàng)目分為立項(xiàng)管理、工程設(shè)計(jì)及概預(yù)算管理、工程招標(biāo)管理、施工過(guò)程管理、工程變更管理、竣工驗(yàn)收管理、檔案管理，共計(jì)7項(xiàng)工作內(nèi)容。每項(xiàng)工作所涉及的部門(mén)、職責(zé)、權(quán)利、責(zé)任和流程是相匹配的，即工作職責(zé)的設(shè)定由需要在流程中完成的任務(wù)決定。權(quán)力與責(zé)任聯(lián)系在一起，即責(zé)任的大小決定了權(quán)力的大小，消除了高權(quán)力和輕責(zé)任的現(xiàn)象。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分析

以基本建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)流程為主線，根據(jù)《教育部直屬高校和直屬單位基本建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》逐一對(duì)照分析每一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)可能產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并確定風(fēng)險(xiǎn)量級(jí)，明確預(yù)防和控制重點(diǎn)和責(zé)任主體。高?；?xiàng)目在項(xiàng)目立項(xiàng)和招標(biāo)時(shí)都能較好地控制成本，在施工過(guò)程中大量的變更，使決算時(shí)出現(xiàn)超概算或超預(yù)算現(xiàn)象。以變更管理為例，分析變更產(chǎn)生的原因和風(fēng)險(xiǎn)的防控點(diǎn)，項(xiàng)目出現(xiàn)變更的原因有多方面。例如，由于設(shè)計(jì)錯(cuò)誤或遺漏、工藝技術(shù)或設(shè)備參數(shù)改變、趕工期或完善設(shè)計(jì)需要，乃至領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志要求變更等[4]。這些不利因素必將導(dǎo)致施工進(jìn)度延遲、項(xiàng)目成本增加、竣工結(jié)算難度的加大，管理漏洞和腐敗現(xiàn)象，給基建管理帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。根據(jù)《教育部直屬高校和直屬單位基本建設(shè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》總結(jié)和梳理出變更過(guò)程中有如下風(fēng)險(xiǎn)，詳見(jiàn)下表。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與防控

控制活動(dòng)，根據(jù)控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和策略，梳理現(xiàn)有制度，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、流程規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)明確、制度管用的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系。那么針對(duì)變更管理這一部分，將嚴(yán)格控制基建項(xiàng)目工作量增加的變更，并準(zhǔn)確計(jì)算現(xiàn)場(chǎng)簽證的工程量，確?；?xiàng)目總造價(jià)在可控范圍內(nèi)[5]。一方面在設(shè)計(jì)階段特別是施工圖設(shè)計(jì)階段，制定相應(yīng)的圖紙內(nèi)審制度，并對(duì)設(shè)計(jì)圖紙進(jìn)行自我審查、部門(mén)及各單位會(huì)審和交底工作，減少設(shè)計(jì)缺陷引起的返工和大額變更;另一方面制定變更和簽證管理實(shí)施細(xì)則，按科學(xué)的管理程序，特別是現(xiàn)場(chǎng)簽證，要求至少兩人以上的業(yè)主方現(xiàn)場(chǎng)簽證人員，確保簽證數(shù)量準(zhǔn)確，避免重復(fù)簽證，并根據(jù)權(quán)限及時(shí)上報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)審批，對(duì)可能?chē)?yán)重超預(yù)算的變更，要慎之又慎，并及時(shí)上報(bào)，經(jīng)“三重一大”會(huì)議，方可確定。

（四）流程繪制

根據(jù)制度將每一個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)所涉及的任務(wù)和部門(mén)一一對(duì)應(yīng)起來(lái)，并采用visio中的跨職能流程圖繪制出來(lái)，跨職能流程圖顯示了流程中步驟之間的關(guān)系以及執(zhí)行它們的職能單位。使用跨職能流程圖顯示一個(gè)進(jìn)程在各部門(mén)之間的流程，確保高?；ɑ顒?dòng)在組織內(nèi)部控制過(guò)程中信息收集、處理和傳遞程序的公開(kāi)性和有效性。[6]

（五）內(nèi)控評(píng)價(jià)

評(píng)價(jià)內(nèi)部控制的強(qiáng)弱，評(píng)價(jià)控制風(fēng)險(xiǎn)，判斷組織實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法、目的等要求的科學(xué)性、有效性。分析組織內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限情況，內(nèi)部控制薄弱的領(lǐng)域開(kāi)展審計(jì)程序，調(diào)整制度或制定實(shí)質(zhì)性審計(jì)方案。

三、高?；ü芾韮?nèi)部控制流程化的建議

（一）注重內(nèi)控體系的實(shí)用性和適用性

堅(jiān)持“需求導(dǎo)向、自我保證、多元診斷、重在改進(jìn)”的工作方針，要避免將內(nèi)控制度建設(shè)當(dāng)成花瓶式的“擺設(shè)”，表面光鮮內(nèi)里糟，組織就要變被動(dòng)內(nèi)控為主動(dòng)內(nèi)控。為了確保內(nèi)控產(chǎn)生的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益，領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)率先發(fā)起，重視監(jiān)督和稽查獎(jiǎng)懲機(jī)制的實(shí)施，自覺(jué)地做好內(nèi)控，以制治人。

（二）不要將制度發(fā)展理解為重建規(guī)章制度

該系統(tǒng)的目的是使組織在現(xiàn)有系統(tǒng)的基礎(chǔ)上改進(jìn)現(xiàn)狀和把握、適應(yīng)未來(lái)趨勢(shì)，而不是推倒重來(lái)。另外，在梳理流程的過(guò)程中應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和分類(lèi)，將風(fēng)險(xiǎn)分為不同層次，制定相應(yīng)的對(duì)策，不能蜂擁而至，否則只能適得其反。

（三）內(nèi)控體系建設(shè)切莫追求完美

盲目追求個(gè)別和局部的最優(yōu)可能會(huì)導(dǎo)致整體或系統(tǒng)惡化。對(duì)內(nèi)部控制而言，建立一套對(duì)整體或系統(tǒng)而言穩(wěn)定、持續(xù)、長(zhǎng)久適用的控制體系，才是終極目的。

參考文獻(xiàn)：

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[2]唐大鵬，孫曉靚，王璐璐.內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)管理模式優(yōu)化探析[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2017（2）：62-64.

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[6]樊猛.基于制造流程節(jié)點(diǎn)的質(zhì)量控制研究[D].南京：南京航空航天大學(xué)，2011.

編輯 馬燕萍