新時期人民銀行事務(wù)保障體系研究

王河

摘? ?要：科學(xué)、高效的事務(wù)保障是各單位、各部門順利履職的基礎(chǔ)。中國人民銀行成立70年來，各級機(jī)關(guān)的事務(wù)保障能力也隨著經(jīng)濟(jì)、科技的發(fā)展而不斷完善和增強(qiáng)。本文在分析當(dāng)前人民銀行機(jī)關(guān)事務(wù)保障工作現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合人民銀行各地區(qū)、各層級機(jī)構(gòu)之間事務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、保障水平不均衡的問題，借鑒西方國家發(fā)達(dá)事務(wù)保障工作的典型經(jīng)驗(yàn)，探討未來人民銀行機(jī)關(guān)事務(wù)保障工作的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：中央銀行;機(jī)關(guān)事務(wù);保障研究

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.011

中圖分類號：D630? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）12-0082-06

一、機(jī)關(guān)事務(wù)保障工作的主要職責(zé)及特征

（一）當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)保障工作的主要職責(zé)及特征

新中國成立后，機(jī)關(guān)事務(wù)實(shí)行政務(wù)與機(jī)關(guān)事務(wù)分開，成立了政務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，下設(shè)總務(wù)、財(cái)務(wù)、交際、供給、人事、警衛(wèi)、生產(chǎn)等機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)生產(chǎn)實(shí)體。從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置來看，兼具生活性服務(wù)和政務(wù)類服務(wù)。當(dāng)前的機(jī)關(guān)事務(wù)是機(jī)關(guān)的自我服務(wù)和管理，是由公用經(jīng)費(fèi)保障、為機(jī)關(guān)自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要提供兼具生活類服務(wù)和公共類服務(wù)的工作，其中，生活類服務(wù)主要保障機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，公共服務(wù)則是機(jī)關(guān)的自我規(guī)范和管理。從實(shí)踐來看，當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)保障主要集中在衛(wèi)生保潔、食堂餐飲、公務(wù)車輛、安保消防、各類水暖電氣設(shè)備維護(hù)等方面，核心任務(wù)是保障機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）當(dāng)前機(jī)關(guān)事務(wù)保障工作的特征

1.生活性的保障任務(wù)占比不斷降低。隨著以職工住房為代表的社會化改革的不斷深入，機(jī)關(guān)事務(wù)的生活保障職能不斷下降，而保障機(jī)關(guān)功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、各項(xiàng)職能正常履行日益成為機(jī)關(guān)事務(wù)保障的核心要務(wù)。

2.機(jī)關(guān)事務(wù)保障工作更加側(cè)重精簡效能、務(wù)實(shí)清廉。中央八項(xiàng)規(guī)定、《黨政機(jī)關(guān)辦公用房管理辦法》和《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車管理辦法》等對公務(wù)接待、辦公用房、公務(wù)用車提出了更高的要求、更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)關(guān)事務(wù)部門作為責(zé)任部門，貫徹落實(shí)以上工作要求責(zé)無旁貸，將更加注重機(jī)關(guān)事務(wù)工作的效率和廉潔。

3.機(jī)關(guān)事務(wù)工作日益踐行綠色發(fā)展的理念?！熬G水青山就是金山銀山”、“開展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)行動”等綠色保障日益成為各系統(tǒng)、各層級機(jī)關(guān)事務(wù)保障部門的理念和共識。

二、當(dāng)前人民銀行事務(wù)保障工作的主要模式及存在的問題

（一）主要模式

人民銀行各級分支行作為人民銀行總行的派出機(jī)構(gòu)，與當(dāng)?shù)卣淮嬖陔`屬關(guān)系，其事務(wù)保障工作難以納入政府機(jī)關(guān)事務(wù)保障的范疇。而人民銀行各級分支機(jī)構(gòu)由于所處的外部環(huán)境、自身規(guī)模、經(jīng)費(fèi)保障水平等差異較大，事務(wù)保障方面采用的模式也不盡相同。總體來看，主要有以下幾種保障模式。

1.成立綜合性的物業(yè)管理公司。公司具有法人資格、自負(fù)盈虧，內(nèi)設(shè)各職能部門，聘用部門負(fù)責(zé)人，明確部門工作職責(zé)，完善公司章程、管理制度和獎懲措施，以公司化方式運(yùn)作。此類模式比較有代表性的是西安分行營管部成立的陜西同泰物業(yè)管理有限公司。

2.成立隸屬于后勤服務(wù)中心的機(jī)關(guān)物業(yè)管理辦公室。機(jī)關(guān)物業(yè)管理辦公室負(fù)責(zé)水電等重要設(shè)備維護(hù)、衛(wèi)生保潔、房屋及辦公設(shè)備維護(hù)、消防安保等各項(xiàng)保障性工作，其工作人員主要來自以第三方勞務(wù)派遣形式招聘的臨時雇傭人員。目前此種模式在省會中支及部分地市中支較為普遍。

3.采取服務(wù)外包。部分中支將衛(wèi)生保潔、行區(qū)綠化以及常規(guī)性的各類維修、保養(yǎng)工作，統(tǒng)一承包給社會專業(yè)機(jī)構(gòu)，保障工作的專業(yè)化水平得到顯著提高。采取此類模式的主要以地市中支及部分縣支行為主。

4.采取服務(wù)外包及自我保障相結(jié)合。將部分有規(guī)律的、勞動量較大的工作，如樓體及窗戶的定期清潔、辦公區(qū)綠化等，統(tǒng)一承包給社會專業(yè)機(jī)構(gòu);日常的安保、司機(jī)、打字復(fù)印及食堂餐飲等工作，則通過勞務(wù)派遣的形式外聘臨時用工人員負(fù)責(zé)。目前大部分地市中支均采取此類方式。

5.外聘少量臨時用工人員的自我保障形式。大部分縣級支行，由于員工較少、行區(qū)面積較小，各類保障性工作勞動量不大，加之自身經(jīng)費(fèi)保障能力有限，通常采取第三方勞務(wù)派遣方式，雇傭少量臨時用工人員，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全行的保潔、餐飲、保安及各類常規(guī)的維修維護(hù)工作。

此外，也有個別分支機(jī)構(gòu)依托當(dāng)?shù)卣笄谏鐣母锏臋C(jī)遇，將本行的物業(yè)保障工作交由地方政府機(jī)關(guān)事務(wù)部門成立的物業(yè)公司來托管或委托社會其他物業(yè)管理機(jī)構(gòu)全權(quán)托管的。

（二）存在的主要問題

1.干部職工的需求和保障能力之間的矛盾普遍存在。從作為服務(wù)需求方的干部職工角度來看，隨著自身物質(zhì)生活條件的不斷提高，以及在社會認(rèn)知領(lǐng)域獲得的信息、參照體、供給渠道不斷增多，干部職工對服務(wù)保障的需求也就不斷提高;而作為服務(wù)供給方的各級事務(wù)保障部門，受傳統(tǒng)機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)工作的體制機(jī)制的制約以及工作慣性、路徑依賴等因素影響，普遍存在著觀念封閉、管理機(jī)制缺乏彈性、信息反映遲滯、供給手段缺乏，服務(wù)績效不高，越來越難以適應(yīng)需求方的變化。

2.服務(wù)保障工作的標(biāo)準(zhǔn)化水平還有待提高。一是標(biāo)準(zhǔn)化工作機(jī)制不夠完善。機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)管理、公共用房、職工住房、公務(wù)用車等領(lǐng)域相關(guān)制度和辦法的出臺，普遍帶有應(yīng)景和救急的性質(zhì)，缺乏系統(tǒng)的思考和成熟的頂層設(shè)計(jì)，與保障標(biāo)準(zhǔn)化、可持續(xù)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。二是服務(wù)保障工作的標(biāo)準(zhǔn)體系還不完善。主要體現(xiàn)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中，工程建設(shè)類標(biāo)準(zhǔn)相對較多，管理及服務(wù)類標(biāo)準(zhǔn)偏少;解決常規(guī)問題的標(biāo)準(zhǔn)較多，解決前瞻性問題的標(biāo)準(zhǔn)較少;程序性的要求和規(guī)定較多，觸及問題實(shí)質(zhì)的硬性標(biāo)準(zhǔn)較少;面向自身管理的標(biāo)準(zhǔn)和要求相對較多，面向部門和干部職工的標(biāo)準(zhǔn)和要求相對較少，特別是在當(dāng)前落實(shí)綠色發(fā)展、節(jié)能環(huán)保要求的大環(huán)境下，缺乏對干部職工的硬性約束。三是標(biāo)準(zhǔn)化的意識不強(qiáng)。事務(wù)保障工作還普遍存在著福利性、供給制和長官意志濃厚的問題，大多數(shù)情況下，人們還習(xí)慣按照行政命令和領(lǐng)導(dǎo)喜好辦事，不習(xí)慣按照標(biāo)準(zhǔn)和制度辦事。

3.服務(wù)保障工作還存在效率偏低、資源浪費(fèi)的情況。一方面是規(guī)模效應(yīng)問題。由于管理體制特殊，人民銀行各分支機(jī)構(gòu)在不依托地方政府及社會物業(yè)公司的情況下，要確保機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障隊(duì)伍往往是“麻雀雖小、五臟俱全”，特別是地市中支及以下分支機(jī)構(gòu)規(guī)模普遍較小，實(shí)際勞動量并不大，這樣勢必造成事務(wù)保障人力資源和財(cái)力的浪費(fèi)。另一方面是各級行也普遍存在資產(chǎn)管理粗放、資源缺乏有效利用的問題。如歷年騰退的辦公用房、職工宿舍（小產(chǎn)權(quán)房）等普遍閑置，未得到充分合理的利用;各級行自建的內(nèi)部招待所利用率過低，特別是部分縣級行招待所，軟硬件環(huán)境相對較差，且缺乏必要的日常維護(hù)，導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)職工對入住比較抵觸;各級行早年以建設(shè)培訓(xùn)中心名義遺留的大量房產(chǎn)，大部分未得到有效利用，處于閑置和失修狀態(tài)。

4.各地區(qū)、各級行保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、保障能力還不均衡。從早年職工住房的解決到當(dāng)前的公務(wù)用車、電子設(shè)備、辦公用品乃至食堂餐飲等，各地區(qū)、各級行之間的標(biāo)準(zhǔn)都不一樣、差異較大?？傮w來說，上級行優(yōu)于下級行，發(fā)達(dá)地區(qū)行優(yōu)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)行。特別是在縣級支行，由于機(jī)構(gòu)小、員工少，其事務(wù)性保障工作通常僅由少數(shù)幾名外聘臨時用工人員承擔(dān)，保障水平不高，應(yīng)急處置、搶險(xiǎn)救災(zāi)能力普遍薄弱。

三、發(fā)達(dá)國家事務(wù)保障工作的典型經(jīng)驗(yàn)

（一）注重發(fā)揮制度標(biāo)準(zhǔn)的約束和控制作用

美國聯(lián)邦總務(wù)署負(fù)責(zé)制定一系列與聯(lián)邦政府運(yùn)轉(zhuǎn)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，編制和印發(fā)聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)化手冊，將聯(lián)邦政策、標(biāo)準(zhǔn)和商品規(guī)范的開發(fā)、協(xié)調(diào)、批準(zhǔn)、發(fā)布、索引、管理、維護(hù)、檢驗(yàn)和質(zhì)量控制等內(nèi)容，印發(fā)成標(biāo)準(zhǔn)化手冊并強(qiáng)制各政府部門使用。通過編制和修訂聯(lián)邦產(chǎn)品性能說明書，及時修訂更新聯(lián)邦產(chǎn)品性能說明書中的聯(lián)邦規(guī)范、涉及聯(lián)邦的合格品清單、聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)、商業(yè)條款種類，為各部門選擇和使用自愿性標(biāo)準(zhǔn)提供信息和參考。

（二）注重商品化的理念和遵循等價交換原則

澳大利亞建立了比較完備的機(jī)關(guān)事務(wù)組織管理體系，在保障機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)服務(wù)方面，主要采取商業(yè)合同管理方式，將有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目承包給社會相應(yīng)的經(jīng)營單位，自身不直接承擔(dān)具體服務(wù)，社會化程度較高。同時要求機(jī)關(guān)事務(wù)保障部門在具體實(shí)踐中，真正貫徹公開、公平、公正的原則，按照市場化的模式開展競價采購，既保證商品及服務(wù)質(zhì)量，又增強(qiáng)公眾對政府機(jī)關(guān)等公權(quán)力部門的信任。

（三）注重系統(tǒng)化的宏觀調(diào)控

西方發(fā)達(dá)國家普遍通過宏觀調(diào)控方式，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行合理的資源配置，達(dá)到最優(yōu)化狀態(tài)。在人事管理上，貫徹精干、高效、務(wù)實(shí)的原則，將機(jī)關(guān)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)納入行政機(jī)構(gòu)序列，在全國范圍內(nèi)撤并和精簡機(jī)構(gòu)，消除機(jī)構(gòu)重疊、冗員過多情況。在工作實(shí)踐中，通過商業(yè)往來和技術(shù)合作，在全國甚至全世界范圍內(nèi)對服務(wù)資源進(jìn)行調(diào)配和合作。

（四）注重發(fā)揮政府采購的引導(dǎo)作用

美國聯(lián)邦總務(wù)署負(fù)責(zé)匯集政府各部門的保障、服務(wù)需求，把聯(lián)邦政府作為一個整體或集團(tuán)客戶面向市場，同時組織一個有強(qiáng)力議價、談判能力的團(tuán)隊(duì)，力爭以最優(yōu)惠價格采購到低于市場平均價格的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品、服務(wù)，很好地控制了采購成本。因聯(lián)邦總務(wù)署了解市場最新動向，熟悉采購法律法規(guī)和政策標(biāo)準(zhǔn)，各政府部門也愿意由聯(lián)邦總務(wù)署來組織采購或提供所采購的產(chǎn)品、服務(wù)。

（五）注重法制化、規(guī)范化的管理

美國聯(lián)邦政府的采購主要由聯(lián)邦采購規(guī)則系統(tǒng)來規(guī)范，聯(lián)邦政府采購程序有聯(lián)邦采購規(guī)則、聯(lián)邦信息資源管理規(guī)則、聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)管理規(guī)則、總務(wù)采購規(guī)則等四套規(guī)則。在具體工作實(shí)踐中，通過建章立制，用規(guī)則和制度規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理，在法律制度框架內(nèi)，遵循一定的程序、按照一定的規(guī)則進(jìn)行管理和運(yùn)作;堅(jiān)持合同管理，無論是在政府采購具體合同文本的制訂還是在其他服務(wù)提供的協(xié)議中，合同與契約的方式均被廣泛采用。

（六）注重專業(yè)化隊(duì)伍的培養(yǎng)

以美國聯(lián)邦總務(wù)署公共建筑部為例，該部雇傭了大量的房地產(chǎn)專家、建筑師、工程師、設(shè)備管理者、財(cái)產(chǎn)處理專家、環(huán)境設(shè)計(jì)者和其他相關(guān)人員，組成一支專業(yè)化程度很高的事務(wù)保障隊(duì)伍。此外，為了進(jìn)一步提高公共建筑服務(wù)的質(zhì)量，該部還在全國范圍內(nèi)招募部分會計(jì)官員，這些技術(shù)人員被指定給公共建筑服務(wù)部的顧客，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和幫助顧客們的日?；顒印?/p>

四、新時期人民銀行事務(wù)保障體系的構(gòu)建

（一）宏觀層面

1.加強(qiáng)機(jī)關(guān)事務(wù)保障工作的制度建設(shè)。首先，人民銀行應(yīng)對事務(wù)保障工作的管理及服務(wù)職能進(jìn)行科學(xué)劃分，機(jī)關(guān)后勤管理部門承擔(dān)后勤管理職能，建立專門的后勤服務(wù)中心承擔(dān)后勤服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)二者的有效分離。其次，進(jìn)一步完善財(cái)務(wù)結(jié)算制度。后勤管理部門實(shí)行獨(dú)立核算，建立并完善后勤服務(wù)部門和其他業(yè)務(wù)部門之間的結(jié)算管理，變?nèi)~預(yù)算撥付服務(wù)經(jīng)費(fèi)為按照不同的服務(wù)項(xiàng)目付費(fèi)，并在實(shí)踐中進(jìn)一步探索和完善。再次，健全后勤服務(wù)考評及獎勵機(jī)制。健全包括招標(biāo)采購、服務(wù)過程監(jiān)督、事后反饋核實(shí)等內(nèi)容的事務(wù)保障工作評價體系，并據(jù)此建立完善針對自辦實(shí)體模式或?qū)嵭邪胧袌龌笄诜?wù)中心的激勵機(jī)制，完善職工考核分配制度，最大限度發(fā)揮職工的積極性。

2.構(gòu)建與行業(yè)特征、時代要求相契合的保障標(biāo)準(zhǔn)化體系。堅(jiān)持在尊重既有工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合人民銀行的行業(yè)特征以及新時期發(fā)展理念的要求，秉承兼容并包的原則，構(gòu)建含有標(biāo)準(zhǔn)化的政策法規(guī)和單純技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并存的廣義標(biāo)準(zhǔn)體系。在經(jīng)費(fèi)運(yùn)行方面，逐步構(gòu)建職工福利類、資產(chǎn)構(gòu)建類、勞務(wù)成本類、物資消耗類等標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)而形成機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系。在機(jī)關(guān)資產(chǎn)方面，加快完善辦公用房、公務(wù)用車、電子設(shè)備與產(chǎn)品等資產(chǎn)配置、使用和處置標(biāo)準(zhǔn)體系，確保機(jī)關(guān)資產(chǎn)的高效利用。在工程建設(shè)方面，建立和完善機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、綠色建筑等運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)施工、管理服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、安全應(yīng)急等全程標(biāo)準(zhǔn)化。在集中采購方面，及時修訂和完善采購品分類目錄，完善集中采購工作流程，規(guī)范采購文件匯編及招投標(biāo)、質(zhì)疑投訴等各類信息公告內(nèi)容，制訂完善各類集中采購標(biāo)準(zhǔn)合同文本，改進(jìn)協(xié)議供貨采購方式和標(biāo)準(zhǔn)。在推動節(jié)能降耗方面，針對新建和既有建筑，分類制訂能耗、物耗、水耗、用能設(shè)備及技術(shù)等強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，探索開展行業(yè)內(nèi)的能源審計(jì)、系統(tǒng)能效審計(jì)、節(jié)能量及節(jié)能技術(shù)評估、能源績效評價等配套標(biāo)準(zhǔn)的探索和制訂。

3.著力破解事務(wù)保障工作中所面臨的系統(tǒng)性、全局性問題。如發(fā)行基金長途調(diào)運(yùn)的車輛及服務(wù)保障、分支行公車改革等涉及全系統(tǒng)的共性問題，此類問題因?yàn)樯婕暗降姆秶鷱V、職能部門多、情況復(fù)雜，最好由總行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一橫向溝通協(xié)調(diào)，以期著力破解。

（二）操作層面

1.分類對待、因地制宜推進(jìn)后勤社會化改革。人民銀行各分支機(jī)構(gòu)因規(guī)模、經(jīng)費(fèi)保障等條件各不相同，在推進(jìn)后勤社會化改革方面，應(yīng)采取分類對待、一行一策的原則?？傮w來看，一是加強(qiáng)對現(xiàn)有自辦物業(yè)實(shí)體的產(chǎn)業(yè)化培育。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求和服務(wù)行業(yè)的特點(diǎn)，對其進(jìn)行股份制等多種形式的改造，增強(qiáng)其社會競爭力，逐步實(shí)現(xiàn)與主辦部門的分離。二是穩(wěn)步推行服務(wù)外包。以集中采購等方式，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，將生活性保障需求統(tǒng)一交由社會第三方專業(yè)公司來承擔(dān)。三是探索開展區(qū)域性聯(lián)合托管。探索以就近為原則，采取區(qū)域聯(lián)合、集中招標(biāo)的方式，將各行的保障性服務(wù)需求統(tǒng)一外包，提高規(guī)模效益、降低保障成本。

2.提高自有保障設(shè)施的服務(wù)效能。針對當(dāng)前部分人行機(jī)構(gòu)自建招待所等服務(wù)保障設(shè)施普遍存在著硬件條件差、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和保障效能低的問題，各相關(guān)機(jī)構(gòu)一方面應(yīng)積極籌措資金，及時做好各項(xiàng)軟硬件設(shè)施的維護(hù)，提升服務(wù)水平;另一方面，應(yīng)對職工出差入住系統(tǒng)內(nèi)招待所的問題，出臺強(qiáng)制性約束，提高自有資源利用率，降低公務(wù)成本。此外，對于具備對外營業(yè)條件的自辦餐飲及住宿機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極探索開展對外營運(yùn)，攤薄對內(nèi)服務(wù)保障成本。

3.加強(qiáng)事務(wù)保障工作的信息化建設(shè)。積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)，探索建立包括辦公用房、職工住房、專項(xiàng)服務(wù)管理以及集中采購等業(yè)務(wù)需求的數(shù)據(jù)庫及相關(guān)網(wǎng)站，運(yùn)用電子商務(wù)手段與市場對接，提高保障效率及保障工作的透明度。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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