國外中央銀行財務(wù)預(yù)算制度對比及啟示

【摘 要】本文從中央銀行財務(wù)預(yù)算的概念及意義入手，對比分析了國外中央銀行財務(wù)預(yù)算制度，從5個方面提出了完善我國中央銀行財務(wù)預(yù)算管理工作的意見建議。

【關(guān)鍵詞】中央銀行；財務(wù)預(yù)算制度；對比；啟示

一、中央銀行財務(wù)預(yù)算的概念

中央銀行財務(wù)預(yù)算是反映中央銀行未來一定預(yù)算期間內(nèi)的預(yù)計財務(wù)狀況和經(jīng)營成果，以及各項收支等經(jīng)濟指標的總稱，是以未來一定時期戰(zhàn)略決策和目標規(guī)劃的財務(wù)數(shù)據(jù)以及責任約束為依據(jù)，結(jié)合實際情況，圍繞著中央銀行履職目標制定的綜合財務(wù)規(guī)劃。

二、中央銀行實施財務(wù)預(yù)算管理的意義

1.預(yù)算管理是加強中央銀行治理的內(nèi)部保障。中央銀行肩負著制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、規(guī)范金融秩序、防范金融風險以及提供金融服務(wù)等重要職責。隨著經(jīng)濟全球化、金融國際化的進程加快，中央銀行在各國金融體系中的地位進一步加強，對保障金融穩(wěn)定的作用更加凸顯。同時，中央銀行在組織規(guī)模上，具有機構(gòu)層級特殊、職能部門繁雜、人員數(shù)量龐大的特點、年度預(yù)算支出水平較高的特點，對其預(yù)算管理工作提出了更高的要求。預(yù)算管理能夠通過預(yù)算計劃、編制、審核、調(diào)整、控制、評價及考核等一系列環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對中央銀行日常業(yè)務(wù)和財務(wù)支出的整合，有助于中央銀行在履職的各個環(huán)節(jié)科學配置和合理使用財務(wù)資源、降低行政成本，提高行政效率，對中央銀行控制日?；顒印⒎婪敦攧?wù)風險、優(yōu)化資源配置具有非常重要的意義。因此，中央銀行的預(yù)算管理不僅是簡單的年度收支計劃，更是增強內(nèi)部管理的重要工具，是強化中央銀行治理的重要保障。

2.預(yù)算管理有利于提高中央銀行的資金使用效益。在內(nèi)容上，預(yù)算管理根據(jù)中央銀行的工作任務(wù)、性質(zhì)及特點，明確了中央銀行日常業(yè)務(wù)活動的開支范圍；在標準上，預(yù)算管理結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照科學合理的原則，對不同支出項目的明細內(nèi)容，編制和測定定額標準，明確了中央銀行日常業(yè)務(wù)活動的開支限額和標準；在監(jiān)督和考核上，預(yù)算管理對各級機構(gòu)和各級部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行了事前計劃、事中監(jiān)督、事后評價和考核，實現(xiàn)了財務(wù)收支活動的全程管控。通過預(yù)算支出內(nèi)容的明確、標準的設(shè)定以及監(jiān)督和考核機制的建立，能夠有效實現(xiàn)中央銀行日常各項開支的精細化、規(guī)范化管理，保證了中央銀行財務(wù)資源的有效配置，提高了資金使用效益。

3.預(yù)算管理有利于防范中央銀行的履職風險和財務(wù)風險。中央銀行的預(yù)算管理是圍繞其長期戰(zhàn)略規(guī)劃，按年度落實各項預(yù)算資金的管理過程，預(yù)算管理一方面通過一系列嚴密的管理活動和流程活動，能夠有效發(fā)揮內(nèi)部資源的作用，為中央銀行戰(zhàn)略規(guī)劃的實現(xiàn)提供有力的資金保障；另一方面能夠監(jiān)督中央銀行日常履職行為，通過年度內(nèi)執(zhí)行預(yù)算管理，動態(tài)地調(diào)整中央銀行的管理活動，確保中央銀行日常業(yè)務(wù)不偏離總體目標，能夠防止中央銀行履職的短期性和盲目性，有利于防范中央銀行的履職風險。同時，預(yù)算管理以日常資金的分配、支出和使用情況為重點，以制度化的管理形式和程序化的管理方法，確保預(yù)算資金流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)得到有效的監(jiān)控和管理，能夠有效發(fā)現(xiàn)并防止財務(wù)活動中的虛假財務(wù)信息，規(guī)范財務(wù)人員的財務(wù)行為，杜絕違規(guī)使用資金的行為，有利于防范中央銀行的財務(wù)風險。

4.預(yù)算管理有利于控制中央銀行的履職成本。中央銀行的預(yù)算管理是一整套嚴密的費用支出計劃、執(zhí)行、監(jiān)督和考核管理體系，它雖然沒有進行成本核算，但是通過設(shè)定定額標準的方式，對各項業(yè)務(wù)支出項目實行定額管理，在制度上有效控制了行政成本。同時，預(yù)算管理全過程涉及中央銀行內(nèi)部各級機構(gòu)和各個部門，貫穿于中央銀行履職的各個環(huán)節(jié)，能夠有效提高和強化全員成本控制和節(jié)約意識，有利于在觀念上形成控制行政成本的良好氛圍。

三、國外中央銀行預(yù)算管理制度對比

1.預(yù)算管理原則

美聯(lián)儲的預(yù)算管理最大特點是高度制度化，每個預(yù)算環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度規(guī)定，每個預(yù)算環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度規(guī)定，從而確保預(yù)算能夠被有效執(zhí)行。美聯(lián)儲規(guī)定聯(lián)邦儲備委員會的預(yù)算周期為兩年，聯(lián)邦儲備銀行的預(yù)算周期為一年。各分支機構(gòu)的預(yù)算由聯(lián)邦儲備委員會進行統(tǒng)一管理，并按照各分支機構(gòu)的具體情況對資源進行預(yù)算，然后跨區(qū)域統(tǒng)計各個分支機構(gòu)的運行狀況。各分支機構(gòu)則根據(jù)委員會批準的預(yù)算目標完成預(yù)算，預(yù)算計劃如果經(jīng)委員會批準了，則變成了運營計劃，能夠參與每月的資金分配。如果審查中出現(xiàn)問題，則由各個分支機構(gòu)管理層與聯(lián)邦儲備委員會監(jiān)察部門進行討論解決。較多的審核層級和嚴禁的審核程序，使預(yù)算編制和審核過程充分考慮了預(yù)算需求。

德意志聯(lián)邦銀行在預(yù)算管理過程中，通過設(shè)立成本中心和控制部門的方式，有效運用了成本會計理念。成本中心主管在一年度預(yù)算的基礎(chǔ)上編制下一年度預(yù)算計劃，并在預(yù)算執(zhí)行過程中對中心的所有支出負責，在確保預(yù)算能夠完成中央銀行相關(guān)工作的前提下，實時監(jiān)測可用預(yù)算資金的實際變化情況，合理經(jīng)濟地安排費用支出，不得超過預(yù)算的限額，以保證各項支出能夠正常列支。

2.預(yù)算定額標準

發(fā)達國家中央銀行一般都有一套較為完善的預(yù)算管理方法和定額標準體系，并按照中央銀行的業(yè)務(wù)種類和特點以及費用支出性質(zhì)分類、分項制定出多層次的定額標準。其中，美聯(lián)儲預(yù)算定額標準體系是根據(jù)機構(gòu)設(shè)置和人員編制來確定，并且人員經(jīng)費是根據(jù)工作量來確定，實現(xiàn)資源效益的最大化。德意志聯(lián)邦銀行預(yù)算不區(qū)分基本支出和項目支出，而是以人員成本控制管理為重點，以人員因素作為標準和基礎(chǔ)來歸集、分配、核算和考核各類預(yù)算定額。日本銀行的費用預(yù)算按大、中、小三級科目編制，預(yù)算定額標準按照貨幣印刷費、國庫業(yè)務(wù)經(jīng)費、人員經(jīng)費、交通通信費、修繕費、一般事務(wù)費、固定資產(chǎn)購置費、預(yù)備費等八個大類科目分別制定，然后進行匯總。

3.預(yù)算控制與監(jiān)督

出于保證財務(wù)信息真實性和可靠性的需要，國外中央銀行普遍引入政府審計機構(gòu)和獨立審計機構(gòu)等外部審計方式，以彌補內(nèi)部審計獨立性方面的不足，保證財務(wù)信息的真實和透明。外部監(jiān)督一般分為4種模式：一是政府審計機構(gòu)實施審計，由國家最高審計機構(gòu)進行審計，如印度尼西亞銀行的預(yù)算支出情況需要由國家最高審計機構(gòu)進行審計；二是政府審計機構(gòu)與外部獨立會計師事務(wù)所聯(lián)合實施審計，如美聯(lián)儲由美國審計總局和外部獨立會計師事務(wù)所聯(lián)合審計，歐洲中央銀行由歐洲審計院和外部獨立會計師事務(wù)所聯(lián)合審計；三是外部獨立會計師事務(wù)所實施審計，如法蘭西銀行、英格蘭銀行等都采用這種審計模式。雖然模式不同，但中央銀行審計具有一些共同的特征：一是法制化程度高；二是審計主題層次分明；三是審計貫穿于預(yù)算管理周期全過程，涵蓋內(nèi)容全面。

4.預(yù)算績效與考核

由于中央銀行職能和性質(zhì)的特殊性，以及中央銀行的支出與政策效果之間難以找到準確的因果關(guān)系，國外中央銀行通常都應(yīng)用了比私營部門更加嚴密的程序和多樣化的方式進行預(yù)算評價，以保證資源分配和使用的效率和效果。

在程序上，國外中央銀行一般按照以下步驟進行評價與考核：一是預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，各責任中心將實際取得的績效與預(yù)算目標進行對比，對預(yù)算執(zhí)行情況進行自我評價，并提交財務(wù)部門。二是財務(wù)部門通過編制績效評價方案、擬定評價計劃、涉及評價指標、選擇評價方法，對預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行分析，評價各預(yù)算責任中心，業(yè)務(wù)部門執(zhí)行結(jié)果及所反映的問題，查找資金使用和管理中薄弱環(huán)節(jié)并向預(yù)算管理委員會提交預(yù)算績效報告。三是預(yù)算管理委員會將績效評價作為年度業(yè)績考核和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，如加拿大銀行、歐洲中央銀行、瑞典國家銀行和英格蘭銀行均在年度報告中對預(yù)算計劃的執(zhí)行結(jié)果和目標進行評估，以激勵各預(yù)算責任中心強化預(yù)算績效管理水平，提高預(yù)算約束意識，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

在評價和考核技術(shù)上，以美、英、德、澳等國家為代表的中央銀行多采用平衡計分卡、項目評級工具、層次分析法、成本績效分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、標桿分析法等預(yù)算評價考核方法。

四、完善我國中央銀行財務(wù)預(yù)算管理工作的啟示

1.推進管理理念轉(zhuǎn)型，引導現(xiàn)代化的財務(wù)預(yù)算管理模式建設(shè)

（1）引入現(xiàn)代化預(yù)算管理理念。將高效成本控制作為預(yù)算財務(wù)管理重要目標，引入戰(zhàn)略管理、管理會計、成本會計、預(yù)算績效、風險管理等現(xiàn)代化財務(wù)預(yù)算管理理念，提升預(yù)算管理的精細化水平，尤其是預(yù)算執(zhí)行過程要強化成本效益分析，多進行“經(jīng)濟性”考量，形成勤儉節(jié)約的財務(wù)預(yù)算管理思維。

（2）形成“全行財務(wù)預(yù)算”觀念。強化會計財務(wù)部門預(yù)算財務(wù)的統(tǒng)籌管理職能，進一步明確各部門財務(wù)預(yù)算管理的預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體、責任主體的權(quán)責關(guān)系，做好預(yù)算財務(wù)工作的宣傳和培訓工作，促進觀念更新，贏得全行理解和支持，形成“全行財務(wù)預(yù)算”觀念。

2.推進制度體系建設(shè)，提升預(yù)算財務(wù)管理規(guī)范性

一方面，對《中國人民銀行財務(wù)管理制度》《中國人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》等預(yù)算財務(wù)管理制度相關(guān)內(nèi)容進行修訂完善，適應(yīng)部門預(yù)算改革以及人民銀行職能新變化，充分體現(xiàn)新增的征信、反洗錢金融穩(wěn)定等重要履職需求；另一方面，根據(jù)財政部預(yù)算編制相關(guān)要求，結(jié)合人民銀行實際情況，研究制定統(tǒng)一的《人民銀行預(yù)算編制操作規(guī)程》，明確預(yù)算編制原則、方法以及具體操作流程，明確各部門、各級行預(yù)算編制責權(quán)，促進預(yù)算編制的規(guī)范化和標準化。

3.建設(shè)高素質(zhì)人才隊伍，保障財務(wù)預(yù)算管理履職需求

堅持“理論與實踐結(jié)合、全面性與重點性結(jié)合、知識傳授與思想教育結(jié)合”原則，開展多種形式、多種層次的培訓和教育，重點加強中期財政規(guī)劃管理、預(yù)算績效管理等新知識、新業(yè)務(wù)的培訓、新政策的解讀，結(jié)合新常態(tài)下的預(yù)算財務(wù)管理新形勢多開展財經(jīng)紀律警示案例教育，豐富會計財務(wù)人員知識結(jié)構(gòu)，提高政治政策素養(yǎng)。合理進行人員崗位配置。在現(xiàn)有人員編制基礎(chǔ)上，加快崗位輪換制，優(yōu)化崗位配置，為培育綜合性業(yè)務(wù)人才提供良好的途徑。

4.提高預(yù)算編制科學性

（1）加快推進定額標準體系建設(shè)。①探索建立人民銀行預(yù)算財務(wù)管理基礎(chǔ)信息庫，為定額標準測定提供依據(jù)。收集整理單位基本情況、歷年預(yù)算執(zhí)行情況、資產(chǎn)、人員、工資、歷史成本等方面基礎(chǔ)信息，形成系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)庫，為科學測定預(yù)算定額標準提供數(shù)據(jù)和信息支撐。②建立《人民銀行預(yù)算定額標準管理辦法》，指導定額標準建設(shè)和運用。建立統(tǒng)一的定額標準管理辦法，確定預(yù)算定額標準適用范圍，明確測算原則、方法、依據(jù)和流程。③逐步建立符合實際的定額標準體系。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫不斷建設(shè)和完善的同時，要強化對數(shù)據(jù)的分析和利用，使用因素分析法，對各項費用和支出進行逐層分解，科學測算相關(guān)費用和支出的標準定額水平，逐步建立從上至下的定額標準體系。

（2）穩(wěn)步推進中期規(guī)劃管理，提高預(yù)算前瞻性。借鑒美聯(lián)儲戰(zhàn)略框架預(yù)算管理模式，開展人民銀行財務(wù)預(yù)算中期規(guī)劃管理，以提高預(yù)算前瞻性。①編制中期規(guī)劃，確定預(yù)算支出重點方向。根據(jù)上級行制定的履職情況、發(fā)展規(guī)劃等確定未來3—5年履職重點方向，評估實現(xiàn)中期目標所需資源，編制中期履職財務(wù)規(guī)劃，并確定分年實施目標。②科學預(yù)測預(yù)算增長目標。根據(jù)中期履職規(guī)劃和預(yù)算資源需求，參考預(yù)算支出歷史增長趨勢，合理確定預(yù)算支出整體增長目標，為預(yù)算編制提供參考基礎(chǔ)。③編制三年滾動預(yù)算。根據(jù)中期履職規(guī)劃和測算的財務(wù)預(yù)算增長目標，在上級行統(tǒng)籌安排下編制三年滾動預(yù)算，逐級匯總后由財政部審批，并將預(yù)算編制與預(yù)算績效管理結(jié)合，合理確定績效目標，作為考核預(yù)算資金效益的依據(jù)。

5.以績效問責，提高資金使用效益

（1）增強績效觀念。將重點項目的績效預(yù)算情況、績效評價情況等進行公示，采取在職工大會進行宣講、解讀等方式，加強對全行對預(yù)算績效的關(guān)注度，形成關(guān)注績效支出、追求良好績效的工作氛圍。會計財務(wù)部門要加強對績效管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立由會計財務(wù)部門牽頭、內(nèi)審、后勤、科技、貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)等部門共同參與的績效評價機制，負責績效評價工作的管理和實施，使評價結(jié)果獨立、客觀、公正。

（2）建立相關(guān)配套措施。①健全相關(guān)制度規(guī)范。修訂《人民銀行財務(wù)管理制度》相關(guān)內(nèi)容，將預(yù)算績效管理納入其中，明確績效管理職權(quán)關(guān)系、實施原則、組織機構(gòu)等重要內(nèi)容，明確預(yù)算績效管理工作具體實施思路和方法。②完善相關(guān)配套機制。一是建立預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控機制。應(yīng)建立有效機制定期監(jiān)測預(yù)算績效目標的實現(xiàn)情況，及時排除偏差，確?？冃繕藢崿F(xiàn)。二是完善績效評價相關(guān)機制。建立績效評價結(jié)果通報機制，督促預(yù)算使用部門改善管理，提升績效；建立績效評價結(jié)果與預(yù)算分配結(jié)合機制，探索將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算分配的參考依據(jù)；建立績效問責和激勵機制，督促相關(guān)部門增強責任和績效觀念，提高管理效益。

（3）建立科學的預(yù)算績效評價體系。建議參考財政部《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》以及其他相關(guān)制度，建立符合實際的績效評價指標體系，作為各級行進行績效評價指標設(shè)置的參考標準。預(yù)算績效評價指標設(shè)置應(yīng)堅持統(tǒng)一性與差異性結(jié)合的原則，既要符合財政部制定的共性指標體系框架，又要體現(xiàn)人民銀行履職特點。可考慮將績效評價指標分為兩個方面：一是預(yù)算編制及審批與預(yù)算執(zhí)行類指標，主要為預(yù)算執(zhí)行與核批指標的差額、預(yù)算執(zhí)行年均增長率、預(yù)算執(zhí)行率、公用經(jīng)費支出占比率、預(yù)算管理滿意率等；二是支出效果績效評價指標，主要為“三公”經(jīng)費占比、人均接待費、車輛年均運行成本、固定資產(chǎn)使用率、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)成本分析等。同時還可根據(jù)轄內(nèi)實際情況，制定個性指標，體現(xiàn)差異性。預(yù)算執(zhí)行過程，必須保證預(yù)算績效指標值保持在合理區(qū)間，努力實現(xiàn)預(yù)算績效目標，但是考慮到人民銀行職能特殊，履職過程中不可預(yù)見因素較多，預(yù)算績效指標可能存在偏離，因此靈活掌握預(yù)算指標值的區(qū)間，保證預(yù)算指標體系的科學性與合理性。

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[3]羅美娟 黃麗君.國外中央銀行財務(wù)預(yù)算管理體制比較研究.[J]財會學習，2014（1）.

作者簡介：

許瓊方，29歲，中級經(jīng)濟師，本科。