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    國外中央銀行財務(wù)預(yù)算制度對比及啟示

    2016-10-27 13:58許瓊方
    中國經(jīng)貿(mào) 2016年16期
    關(guān)鍵詞:中央銀行對比啟示

    【摘 要】本文從中央銀行財務(wù)預(yù)算的概念及意義入手,對比分析了國外中央銀行財務(wù)預(yù)算制度,從5個方面提出了完善我國中央銀行財務(wù)預(yù)算管理工作的意見建議。

    【關(guān)鍵詞】中央銀行;財務(wù)預(yù)算制度;對比;啟示

    一、中央銀行財務(wù)預(yù)算的概念

    中央銀行財務(wù)預(yù)算是反映中央銀行未來一定預(yù)算期間內(nèi)的預(yù)計財務(wù)狀況和經(jīng)營成果,以及各項收支等經(jīng)濟指標的總稱,是以未來一定時期戰(zhàn)略決策和目標規(guī)劃的財務(wù)數(shù)據(jù)以及責任約束為依據(jù),結(jié)合實際情況,圍繞著中央銀行履職目標制定的綜合財務(wù)規(guī)劃。

    二、中央銀行實施財務(wù)預(yù)算管理的意義

    1.預(yù)算管理是加強中央銀行治理的內(nèi)部保障。中央銀行肩負著制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、規(guī)范金融秩序、防范金融風險以及提供金融服務(wù)等重要職責。隨著經(jīng)濟全球化、金融國際化的進程加快,中央銀行在各國金融體系中的地位進一步加強,對保障金融穩(wěn)定的作用更加凸顯。同時,中央銀行在組織規(guī)模上,具有機構(gòu)層級特殊、職能部門繁雜、人員數(shù)量龐大的特點、年度預(yù)算支出水平較高的特點,對其預(yù)算管理工作提出了更高的要求。預(yù)算管理能夠通過預(yù)算計劃、編制、審核、調(diào)整、控制、評價及考核等一系列環(huán)節(jié),實現(xiàn)對中央銀行日常業(yè)務(wù)和財務(wù)支出的整合,有助于中央銀行在履職的各個環(huán)節(jié)科學配置和合理使用財務(wù)資源、降低行政成本,提高行政效率,對中央銀行控制日?;顒印⒎婪敦攧?wù)風險、優(yōu)化資源配置具有非常重要的意義。因此,中央銀行的預(yù)算管理不僅是簡單的年度收支計劃,更是增強內(nèi)部管理的重要工具,是強化中央銀行治理的重要保障。

    2.預(yù)算管理有利于提高中央銀行的資金使用效益。在內(nèi)容上,預(yù)算管理根據(jù)中央銀行的工作任務(wù)、性質(zhì)及特點,明確了中央銀行日常業(yè)務(wù)活動的開支范圍;在標準上,預(yù)算管理結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展水平,按照科學合理的原則,對不同支出項目的明細內(nèi)容,編制和測定定額標準,明確了中央銀行日常業(yè)務(wù)活動的開支限額和標準;在監(jiān)督和考核上,預(yù)算管理對各級機構(gòu)和各級部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行了事前計劃、事中監(jiān)督、事后評價和考核,實現(xiàn)了財務(wù)收支活動的全程管控。通過預(yù)算支出內(nèi)容的明確、標準的設(shè)定以及監(jiān)督和考核機制的建立,能夠有效實現(xiàn)中央銀行日常各項開支的精細化、規(guī)范化管理,保證了中央銀行財務(wù)資源的有效配置,提高了資金使用效益。

    3.預(yù)算管理有利于防范中央銀行的履職風險和財務(wù)風險。中央銀行的預(yù)算管理是圍繞其長期戰(zhàn)略規(guī)劃,按年度落實各項預(yù)算資金的管理過程,預(yù)算管理一方面通過一系列嚴密的管理活動和流程活動,能夠有效發(fā)揮內(nèi)部資源的作用,為中央銀行戰(zhàn)略規(guī)劃的實現(xiàn)提供有力的資金保障;另一方面能夠監(jiān)督中央銀行日常履職行為,通過年度內(nèi)執(zhí)行預(yù)算管理,動態(tài)地調(diào)整中央銀行的管理活動,確保中央銀行日常業(yè)務(wù)不偏離總體目標,能夠防止中央銀行履職的短期性和盲目性,有利于防范中央銀行的履職風險。同時,預(yù)算管理以日常資金的分配、支出和使用情況為重點,以制度化的管理形式和程序化的管理方法,確保預(yù)算資金流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)得到有效的監(jiān)控和管理,能夠有效發(fā)現(xiàn)并防止財務(wù)活動中的虛假財務(wù)信息,規(guī)范財務(wù)人員的財務(wù)行為,杜絕違規(guī)使用資金的行為,有利于防范中央銀行的財務(wù)風險。

    4.預(yù)算管理有利于控制中央銀行的履職成本。中央銀行的預(yù)算管理是一整套嚴密的費用支出計劃、執(zhí)行、監(jiān)督和考核管理體系,它雖然沒有進行成本核算,但是通過設(shè)定定額標準的方式,對各項業(yè)務(wù)支出項目實行定額管理,在制度上有效控制了行政成本。同時,預(yù)算管理全過程涉及中央銀行內(nèi)部各級機構(gòu)和各個部門,貫穿于中央銀行履職的各個環(huán)節(jié),能夠有效提高和強化全員成本控制和節(jié)約意識,有利于在觀念上形成控制行政成本的良好氛圍。

    三、國外中央銀行預(yù)算管理制度對比

    1.預(yù)算管理原則

    美聯(lián)儲的預(yù)算管理最大特點是高度制度化,每個預(yù)算環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度規(guī)定,每個預(yù)算環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的制度規(guī)定,從而確保預(yù)算能夠被有效執(zhí)行。美聯(lián)儲規(guī)定聯(lián)邦儲備委員會的預(yù)算周期為兩年,聯(lián)邦儲備銀行的預(yù)算周期為一年。各分支機構(gòu)的預(yù)算由聯(lián)邦儲備委員會進行統(tǒng)一管理,并按照各分支機構(gòu)的具體情況對資源進行預(yù)算,然后跨區(qū)域統(tǒng)計各個分支機構(gòu)的運行狀況。各分支機構(gòu)則根據(jù)委員會批準的預(yù)算目標完成預(yù)算,預(yù)算計劃如果經(jīng)委員會批準了,則變成了運營計劃,能夠參與每月的資金分配。如果審查中出現(xiàn)問題,則由各個分支機構(gòu)管理層與聯(lián)邦儲備委員會監(jiān)察部門進行討論解決。較多的審核層級和嚴禁的審核程序,使預(yù)算編制和審核過程充分考慮了預(yù)算需求。

    德意志聯(lián)邦銀行在預(yù)算管理過程中,通過設(shè)立成本中心和控制部門的方式,有效運用了成本會計理念。成本中心主管在一年度預(yù)算的基礎(chǔ)上編制下一年度預(yù)算計劃,并在預(yù)算執(zhí)行過程中對中心的所有支出負責,在確保預(yù)算能夠完成中央銀行相關(guān)工作的前提下,實時監(jiān)測可用預(yù)算資金的實際變化情況,合理經(jīng)濟地安排費用支出,不得超過預(yù)算的限額,以保證各項支出能夠正常列支。

    2.預(yù)算定額標準

    發(fā)達國家中央銀行一般都有一套較為完善的預(yù)算管理方法和定額標準體系,并按照中央銀行的業(yè)務(wù)種類和特點以及費用支出性質(zhì)分類、分項制定出多層次的定額標準。其中,美聯(lián)儲預(yù)算定額標準體系是根據(jù)機構(gòu)設(shè)置和人員編制來確定,并且人員經(jīng)費是根據(jù)工作量來確定,實現(xiàn)資源效益的最大化。德意志聯(lián)邦銀行預(yù)算不區(qū)分基本支出和項目支出,而是以人員成本控制管理為重點,以人員因素作為標準和基礎(chǔ)來歸集、分配、核算和考核各類預(yù)算定額。日本銀行的費用預(yù)算按大、中、小三級科目編制,預(yù)算定額標準按照貨幣印刷費、國庫業(yè)務(wù)經(jīng)費、人員經(jīng)費、交通通信費、修繕費、一般事務(wù)費、固定資產(chǎn)購置費、預(yù)備費等八個大類科目分別制定,然后進行匯總。

    3.預(yù)算控制與監(jiān)督

    出于保證財務(wù)信息真實性和可靠性的需要,國外中央銀行普遍引入政府審計機構(gòu)和獨立審計機構(gòu)等外部審計方式,以彌補內(nèi)部審計獨立性方面的不足,保證財務(wù)信息的真實和透明。外部監(jiān)督一般分為4種模式:一是政府審計機構(gòu)實施審計,由國家最高審計機構(gòu)進行審計,如印度尼西亞銀行的預(yù)算支出情況需要由國家最高審計機構(gòu)進行審計;二是政府審計機構(gòu)與外部獨立會計師事務(wù)所聯(lián)合實施審計,如美聯(lián)儲由美國審計總局和外部獨立會計師事務(wù)所聯(lián)合審計,歐洲中央銀行由歐洲審計院和外部獨立會計師事務(wù)所聯(lián)合審計;三是外部獨立會計師事務(wù)所實施審計,如法蘭西銀行、英格蘭銀行等都采用這種審計模式。雖然模式不同,但中央銀行審計具有一些共同的特征:一是法制化程度高;二是審計主題層次分明;三是審計貫穿于預(yù)算管理周期全過程,涵蓋內(nèi)容全面。

    4.預(yù)算績效與考核

    由于中央銀行職能和性質(zhì)的特殊性,以及中央銀行的支出與政策效果之間難以找到準確的因果關(guān)系,國外中央銀行通常都應(yīng)用了比私營部門更加嚴密的程序和多樣化的方式進行預(yù)算評價,以保證資源分配和使用的效率和效果。

    在程序上,國外中央銀行一般按照以下步驟進行評價與考核:一是預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后,各責任中心將實際取得的績效與預(yù)算目標進行對比,對預(yù)算執(zhí)行情況進行自我評價,并提交財務(wù)部門。二是財務(wù)部門通過編制績效評價方案、擬定評價計劃、涉及評價指標、選擇評價方法,對預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行分析,評價各預(yù)算責任中心,業(yè)務(wù)部門執(zhí)行結(jié)果及所反映的問題,查找資金使用和管理中薄弱環(huán)節(jié)并向預(yù)算管理委員會提交預(yù)算績效報告。三是預(yù)算管理委員會將績效評價作為年度業(yè)績考核和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù),如加拿大銀行、歐洲中央銀行、瑞典國家銀行和英格蘭銀行均在年度報告中對預(yù)算計劃的執(zhí)行結(jié)果和目標進行評估,以激勵各預(yù)算責任中心強化預(yù)算績效管理水平,提高預(yù)算約束意識,實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

    在評價和考核技術(shù)上,以美、英、德、澳等國家為代表的中央銀行多采用平衡計分卡、項目評級工具、層次分析法、成本績效分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、標桿分析法等預(yù)算評價考核方法。

    四、完善我國中央銀行財務(wù)預(yù)算管理工作的啟示

    1.推進管理理念轉(zhuǎn)型,引導現(xiàn)代化的財務(wù)預(yù)算管理模式建設(shè)

    (1)引入現(xiàn)代化預(yù)算管理理念。將高效成本控制作為預(yù)算財務(wù)管理重要目標,引入戰(zhàn)略管理、管理會計、成本會計、預(yù)算績效、風險管理等現(xiàn)代化財務(wù)預(yù)算管理理念,提升預(yù)算管理的精細化水平,尤其是預(yù)算執(zhí)行過程要強化成本效益分析,多進行“經(jīng)濟性”考量,形成勤儉節(jié)約的財務(wù)預(yù)算管理思維。

    (2)形成“全行財務(wù)預(yù)算”觀念。強化會計財務(wù)部門預(yù)算財務(wù)的統(tǒng)籌管理職能,進一步明確各部門財務(wù)預(yù)算管理的預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體、責任主體的權(quán)責關(guān)系,做好預(yù)算財務(wù)工作的宣傳和培訓工作,促進觀念更新,贏得全行理解和支持,形成“全行財務(wù)預(yù)算”觀念。

    2.推進制度體系建設(shè),提升預(yù)算財務(wù)管理規(guī)范性

    一方面,對《中國人民銀行財務(wù)管理制度》《中國人民銀行預(yù)算管理規(guī)定》等預(yù)算財務(wù)管理制度相關(guān)內(nèi)容進行修訂完善,適應(yīng)部門預(yù)算改革以及人民銀行職能新變化,充分體現(xiàn)新增的征信、反洗錢金融穩(wěn)定等重要履職需求;另一方面,根據(jù)財政部預(yù)算編制相關(guān)要求,結(jié)合人民銀行實際情況,研究制定統(tǒng)一的《人民銀行預(yù)算編制操作規(guī)程》,明確預(yù)算編制原則、方法以及具體操作流程,明確各部門、各級行預(yù)算編制責權(quán),促進預(yù)算編制的規(guī)范化和標準化。

    3.建設(shè)高素質(zhì)人才隊伍,保障財務(wù)預(yù)算管理履職需求

    堅持“理論與實踐結(jié)合、全面性與重點性結(jié)合、知識傳授與思想教育結(jié)合”原則,開展多種形式、多種層次的培訓和教育,重點加強中期財政規(guī)劃管理、預(yù)算績效管理等新知識、新業(yè)務(wù)的培訓、新政策的解讀,結(jié)合新常態(tài)下的預(yù)算財務(wù)管理新形勢多開展財經(jīng)紀律警示案例教育,豐富會計財務(wù)人員知識結(jié)構(gòu),提高政治政策素養(yǎng)。合理進行人員崗位配置。在現(xiàn)有人員編制基礎(chǔ)上,加快崗位輪換制,優(yōu)化崗位配置,為培育綜合性業(yè)務(wù)人才提供良好的途徑。

    4.提高預(yù)算編制科學性

    (1)加快推進定額標準體系建設(shè)。①探索建立人民銀行預(yù)算財務(wù)管理基礎(chǔ)信息庫,為定額標準測定提供依據(jù)。收集整理單位基本情況、歷年預(yù)算執(zhí)行情況、資產(chǎn)、人員、工資、歷史成本等方面基礎(chǔ)信息,形成系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)庫,為科學測定預(yù)算定額標準提供數(shù)據(jù)和信息支撐。②建立《人民銀行預(yù)算定額標準管理辦法》,指導定額標準建設(shè)和運用。建立統(tǒng)一的定額標準管理辦法,確定預(yù)算定額標準適用范圍,明確測算原則、方法、依據(jù)和流程。③逐步建立符合實際的定額標準體系。在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫不斷建設(shè)和完善的同時,要強化對數(shù)據(jù)的分析和利用,使用因素分析法,對各項費用和支出進行逐層分解,科學測算相關(guān)費用和支出的標準定額水平,逐步建立從上至下的定額標準體系。

    (2)穩(wěn)步推進中期規(guī)劃管理,提高預(yù)算前瞻性。借鑒美聯(lián)儲戰(zhàn)略框架預(yù)算管理模式,開展人民銀行財務(wù)預(yù)算中期規(guī)劃管理,以提高預(yù)算前瞻性。①編制中期規(guī)劃,確定預(yù)算支出重點方向。根據(jù)上級行制定的履職情況、發(fā)展規(guī)劃等確定未來3—5年履職重點方向,評估實現(xiàn)中期目標所需資源,編制中期履職財務(wù)規(guī)劃,并確定分年實施目標。②科學預(yù)測預(yù)算增長目標。根據(jù)中期履職規(guī)劃和預(yù)算資源需求,參考預(yù)算支出歷史增長趨勢,合理確定預(yù)算支出整體增長目標,為預(yù)算編制提供參考基礎(chǔ)。③編制三年滾動預(yù)算。根據(jù)中期履職規(guī)劃和測算的財務(wù)預(yù)算增長目標,在上級行統(tǒng)籌安排下編制三年滾動預(yù)算,逐級匯總后由財政部審批,并將預(yù)算編制與預(yù)算績效管理結(jié)合,合理確定績效目標,作為考核預(yù)算資金效益的依據(jù)。

    5.以績效問責,提高資金使用效益

    (1)增強績效觀念。將重點項目的績效預(yù)算情況、績效評價情況等進行公示,采取在職工大會進行宣講、解讀等方式,加強對全行對預(yù)算績效的關(guān)注度,形成關(guān)注績效支出、追求良好績效的工作氛圍。會計財務(wù)部門要加強對績效管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),建立由會計財務(wù)部門牽頭、內(nèi)審、后勤、科技、貨幣發(fā)行、安全保衛(wèi)等部門共同參與的績效評價機制,負責績效評價工作的管理和實施,使評價結(jié)果獨立、客觀、公正。

    (2)建立相關(guān)配套措施。①健全相關(guān)制度規(guī)范。修訂《人民銀行財務(wù)管理制度》相關(guān)內(nèi)容,將預(yù)算績效管理納入其中,明確績效管理職權(quán)關(guān)系、實施原則、組織機構(gòu)等重要內(nèi)容,明確預(yù)算績效管理工作具體實施思路和方法。②完善相關(guān)配套機制。一是建立預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控機制。應(yīng)建立有效機制定期監(jiān)測預(yù)算績效目標的實現(xiàn)情況,及時排除偏差,確??冃繕藢崿F(xiàn)。二是完善績效評價相關(guān)機制。建立績效評價結(jié)果通報機制,督促預(yù)算使用部門改善管理,提升績效;建立績效評價結(jié)果與預(yù)算分配結(jié)合機制,探索將績效評價結(jié)果作為預(yù)算編制和預(yù)算分配的參考依據(jù);建立績效問責和激勵機制,督促相關(guān)部門增強責任和績效觀念,提高管理效益。

    (3)建立科學的預(yù)算績效評價體系。建議參考財政部《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》以及其他相關(guān)制度,建立符合實際的績效評價指標體系,作為各級行進行績效評價指標設(shè)置的參考標準。預(yù)算績效評價指標設(shè)置應(yīng)堅持統(tǒng)一性與差異性結(jié)合的原則,既要符合財政部制定的共性指標體系框架,又要體現(xiàn)人民銀行履職特點。可考慮將績效評價指標分為兩個方面:一是預(yù)算編制及審批與預(yù)算執(zhí)行類指標,主要為預(yù)算執(zhí)行與核批指標的差額、預(yù)算執(zhí)行年均增長率、預(yù)算執(zhí)行率、公用經(jīng)費支出占比率、預(yù)算管理滿意率等;二是支出效果績效評價指標,主要為“三公”經(jīng)費占比、人均接待費、車輛年均運行成本、固定資產(chǎn)使用率、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)成本分析等。同時還可根據(jù)轄內(nèi)實際情況,制定個性指標,體現(xiàn)差異性。預(yù)算執(zhí)行過程,必須保證預(yù)算績效指標值保持在合理區(qū)間,努力實現(xiàn)預(yù)算績效目標,但是考慮到人民銀行職能特殊,履職過程中不可預(yù)見因素較多,預(yù)算績效指標可能存在偏離,因此靈活掌握預(yù)算指標值的區(qū)間,保證預(yù)算指標體系的科學性與合理性。

    參考文獻:

    [1]中央銀行財務(wù)研究小組.中央銀行財務(wù)治理[M].中國金融出版社,2016.

    [2]許海波.新常態(tài)下人民銀行財務(wù)預(yù)算管理工作轉(zhuǎn)型的思考[J]財務(wù)與金融,2016(1).

    [3]羅美娟 黃麗君.國外中央銀行財務(wù)預(yù)算管理體制比較研究.[J]財會學習,2014(1).

    作者簡介:

    許瓊方,29歲,中級經(jīng)濟師,本科。

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