自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)背景下 海南省服務(wù)業(yè)稅收政策探究

金武 陳衍文 王培 陳穎

摘? ?要：近十多年來，隨著海南省服務(wù)業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，服務(wù)業(yè)稅收增長勢頭強勁，已成為海南省主要稅收來源。本文基于2007—2018年海南省服務(wù)業(yè)稅收相關(guān)數(shù)據(jù)，分析服務(wù)業(yè)稅收運行特點，找出服務(wù)業(yè)稅收運行面臨的問題，結(jié)合海南自貿(mào)區(qū)（港）建議中對服務(wù)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求，建議海南當前急需創(chuàng)新構(gòu)建一套稅收政策體系，助力海南省盡快打造成為現(xiàn)代化、開放型、創(chuàng)新型的高質(zhì)量服務(wù)經(jīng)濟體系。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易區(qū)（港）;服務(wù)業(yè);稅收政策

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.12.004

中圖分類號：F812? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）12-0034-07

一、海南省服務(wù)業(yè)稅收運行特點

（一）服務(wù)業(yè)成為稅收增長的主要動力源，是穩(wěn)定稅收的壓艙石

2007—2018年，海南省服務(wù)業(yè)①增加值由497.95 億元增加到2736.15 億元，期間累計增長4.49倍，年復(fù)合增長率16.8%，分別高于第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)7.4、7.2個百分點;占GDP比重從40.7%上升至58.2%，距海南省“十三五”規(guī)劃中到2020年服務(wù)業(yè)占比60%的預(yù)定目標僅差1.8個百分點。隨著服務(wù)業(yè)增加值快速增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷轉(zhuǎn)型升級，2007—2018年，服務(wù)業(yè)稅收從83.63億元增加到873.88億元，期間累計增長9.4倍，年復(fù)合增長率23.8%，分別高于同期三次產(chǎn)業(yè)稅收總額和第二產(chǎn)業(yè)稅收增長率5.9、13.1個百分點①;占比三次產(chǎn)業(yè)稅收總額比重從40.8%上升到69.8%，年均提高2.42個百分點（見圖1）。

（二）傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收增速略高，稅收貢獻遠超現(xiàn)代服務(wù)業(yè)

2007—2018年，海南省傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收由59.14億元增加到682.32億元，期間累計增長10.54倍，年復(fù)合增長率24.9%;現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收由17.28億元增加到173.48億元，期間累計增長9.04倍，年復(fù)合增長率23.3%;傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收增速高于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)1.6個百分點①。從比重上看，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在服務(wù)業(yè)稅收中平均占比在8：2左右（見圖2），而兩者在服務(wù)業(yè)增加值中比例卻長期基本保持在6：4左右。相對于增加值貢獻來講，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收貢獻較大，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收貢獻偏弱，主要原因是：傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)中，海南省房地產(chǎn)業(yè)占比較高，稅收貢獻大;而現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中，如“信息傳輸、軟件和信息”等，多屬于扶持發(fā)展行業(yè)，本身享受優(yōu)惠政策較多，稅收貢獻不大;再如“教育”、“衛(wèi)生和社會工作”等行業(yè)，多從事非營利活動，可征稅范圍較小。

（三）公共服務(wù)業(yè)稅收增長最快，生產(chǎn)與市場服務(wù)業(yè)增長最慢;個人消費服務(wù)業(yè)比重最大，公共服務(wù)業(yè)比重最小

2007—2018年，海南省基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)與市場服務(wù)業(yè)、個人消費服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)②稅收分別增長了8.33、5.73、12.08、33.73倍，年復(fù)合增長率分別為22.5%、18.9%、26.3%、38.1%。按照權(quán)重大小排列依次是個人消費服務(wù)業(yè)、生產(chǎn)與市場服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)，平均占比分別為71.8%、20.5%、2.6%、2.2%（見圖3）。主要原因是：公共服務(wù)業(yè)稅收由于歷史基數(shù)較低，增長效應(yīng)明顯，但因多數(shù)行業(yè)業(yè)務(wù)不在征稅范圍而占比較小;個人消費服務(wù)業(yè)稅收基數(shù)大，主要是在房地產(chǎn)業(yè)稅收年復(fù)合增長率高達34.8%拉動下，占比快速上升;生產(chǎn)與市場服務(wù)業(yè)增長緩慢，占比明顯下降;基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)稅收比較平緩，增長略低于服務(wù)業(yè)稅收平均增速，占比微降。

二、當前海南省服務(wù)業(yè)稅收面臨的主要問題

服務(wù)業(yè)經(jīng)濟是服務(wù)業(yè)稅收的基礎(chǔ)。當前，海南省服務(wù)業(yè)存在如下五個問題：一是產(chǎn)業(yè)體系不盡合理。重點產(chǎn)業(yè)不突出，房地產(chǎn)業(yè)在投資和稅收中占比超過50%;傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占比過大，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不足;基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)薄弱，生產(chǎn)和市場服務(wù)業(yè)規(guī)模較小，個人消費服務(wù)業(yè)不強，公共服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。二是服務(wù)業(yè)質(zhì)量效益低。服務(wù)業(yè)人均報酬和人均增加值顯著少于第二產(chǎn)業(yè)，且服務(wù)業(yè)不同子行業(yè)差距較大。三是服務(wù)業(yè)發(fā)展后勁不足。2018年，海南省自貿(mào)區(qū)（港）政策出臺當年，服務(wù)業(yè)投資同比下降14.5%，實際吸引外商投資和新增服務(wù)業(yè)經(jīng)營單位大幅下降，特別海南省服務(wù)業(yè)輕型升級的新興與高技術(shù)服務(wù)業(yè)投資不高。四是服務(wù)業(yè)外向型水平不高。服務(wù)貿(mào)易逆差大，貿(mào)易品類少且過于集中在少數(shù)幾個傳統(tǒng)行業(yè)，高品質(zhì)、高附加值、高技術(shù)含量的出口比重較小。五是自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)重點發(fā)展的服務(wù)類行業(yè)，人才資源全方位緊缺。受上述服務(wù)業(yè)現(xiàn)狀制約，再加上制度設(shè)計和征管因素影響，當前海南省服務(wù)業(yè)稅收運行過程中，主要存在以下六個問題：

（一）稅收制度建設(shè)滯后

一是相關(guān)法律缺位，稅權(quán)難以下沉。由于我國實行集權(quán)制稅收管理模式，稅權(quán)基本集中在中央，如果沒有特別法授權(quán)，中央財稅部門也無權(quán)突破現(xiàn)有稅法框架，向地方充分下放稅收權(quán)限。二是在現(xiàn)有稅制框架下，稅收實體性政策難有作為。目前，財政部已下發(fā)的支持海南全面深化改革開放的稅收政策實施方案中，除離島免稅政策外，實質(zhì)性內(nèi)容并不多。稅務(wù)部門在優(yōu)化稅收服務(wù)、提高納稅便利等方面積累了一些創(chuàng)新經(jīng)驗，但也僅限于稅收程序性政策，基本不涉及征稅范圍、稅率和減免優(yōu)惠等稅收實體性政策。三是現(xiàn)行服務(wù)業(yè)稅收政策針對性不強，實效不明顯。當前，針對服務(wù)業(yè)的稅收政策比較碎片化、不成體系，往往是一個政策創(chuàng)設(shè)只針對一個業(yè)務(wù)或領(lǐng)域，出臺的產(chǎn)業(yè)背景是基于工業(yè)制造和商品外貿(mào)行業(yè)為主導(dǎo)，更多是來自于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的稅收實踐，而海南省重點發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，其相關(guān)稅收促進政策在很多方面處于空白狀態(tài)。

（二）稅收結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

為了營造宜商的稅收環(huán)境，國際上絕大多數(shù)經(jīng)濟體稅收結(jié)構(gòu)采用單一主體稅種，實行單一流轉(zhuǎn)稅為主體或單一所得稅為主體，少部分采用流轉(zhuǎn)稅和所得稅并重的雙主體稅種模式，極少有三種以上主體稅種并存。2018年海南省流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)行為稅占比為30.9：34.5：34.6，三種稅制并存，預(yù)計未來兩年也很難實現(xiàn)單一所得稅為主體的模式，主要原因有：一是“批發(fā)和零售業(yè)”、“交通運輸、倉儲和郵政業(yè)”、“住宿和餐飲業(yè)”等傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)經(jīng)濟比重大，其中流轉(zhuǎn)稅天然占比比較高，造成稅收結(jié)構(gòu)進化過程中流轉(zhuǎn)稅慣性比較強;二是隨著海南省房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，特別是2011年以后，財產(chǎn)稅占比迅速攀至高點，擠占了流轉(zhuǎn)稅退縮后本應(yīng)向所得稅轉(zhuǎn)移的比例，進一步扭曲了稅收結(jié)構(gòu)正常進化態(tài)勢。由于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)業(yè)很少受到上述干擾，所得稅已基本成為單一主體稅種。

（三）稅源過于集中于房地產(chǎn)業(yè)

2007—2018年，海南省房地產(chǎn)業(yè)稅收增長了25.7倍，年復(fù)合增長率34.8%，增速分別高于傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收、個人消費服務(wù)業(yè)稅收、服務(wù)業(yè)稅收9.9、8.5、11.0個百分點;2007—2018年，房地產(chǎn)稅收在傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收、個人消費服務(wù)業(yè)稅收、服務(wù)業(yè)稅收平均占比分別為61.5%、60.0%、47.4%。當服務(wù)業(yè)稅收患上房地產(chǎn)依賴癥后，房地產(chǎn)業(yè)稅收在周期性調(diào)控政策下產(chǎn)生的波動，最終會傳導(dǎo)至服務(wù)業(yè)稅收。2019年1-9月，房地產(chǎn)銷售面積、銷售額同比分別下降48.6%、44.6%，房地產(chǎn)業(yè)稅同比下降20.2%，受此拖累傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)稅收、個人消費服務(wù)業(yè)稅收、服務(wù)業(yè)稅收同比分別下降17.7%、18%、14.8%，其中房地產(chǎn)業(yè)稅收減收因素影響占比分別為86%、86.4%、81%。

（四）稅收增長穩(wěn)定性不強

2008—2018年，從增長率上看，海南省服務(wù)業(yè)稅收年同比增速大起大落，振動幅度遠超同期服務(wù)業(yè)增加值增速，服務(wù)業(yè)稅收增速2010年時為最高達到58.6%，2015年時為最低僅6.9%，極差51.7%，變異系數(shù)為0.6。服務(wù)業(yè)增加值增速，2008年時為最高達到29.2%，2015年時為最低僅8.6%，極差20.6%，變異系數(shù)為0.38。服務(wù)業(yè)稅收波動性遠大于服務(wù)業(yè)經(jīng)濟波動性，稅收增長穩(wěn)定性不強。分類別看：傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)稅收變異系數(shù)分別為0.65和0.54，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)增長波動性更大。公共服務(wù)業(yè)稅收變異系數(shù)為1.47，增長波動性最大;基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)變異系數(shù)0.82，波動性居中;個人消費服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)與市場服務(wù)分別為0.66和0.65，波動相對較低。

（五）行業(yè)稅收負擔偏重

2007—2018年，海南省服務(wù)業(yè)平均稅負由16.8%上升至31.9%①，除2014—2016這三年外，其他年份服務(wù)業(yè)邊際稅負均高于平均稅負，行業(yè)稅負處于上升態(tài)勢。從子行業(yè)分析，在幾輪周期性積極征管政策的拉動下，房地產(chǎn)業(yè)稅負達到極限，由2007年40.7%升至2017年93.2%，2018年因征稅總額超過行業(yè)增加值，導(dǎo)致當年稅負竟達到127.7%;受此影響，占比較大的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和個人消費服務(wù)業(yè)平均稅負也創(chuàng)歷史新高，2017年分別達到39.8%和44.8%。

（六）逆周期調(diào)節(jié)功能弱化

2008—2018年，海南省服務(wù)業(yè)稅收順周期運行特點十分明顯，從政策后果角度看，不利于平抑行業(yè)周期性波動②。上述問題的根源在于現(xiàn)行預(yù)算管理體制，具體弊病有二：一是收入目標制定不科學(xué)。確定明年稅收目標時，基本上不考慮未來經(jīng)濟運行好壞與否，而是在本年完成數(shù)基礎(chǔ)上簡單的加乘個增長率，缺乏應(yīng)有的預(yù)算彈性。二是目標導(dǎo)向輔以強力的征收力量扭曲稅收經(jīng)濟。當經(jīng)濟下行時，為實現(xiàn)收入目標，開始加強征管力度、層層分解任務(wù)，損害了行業(yè)經(jīng)濟自適應(yīng)能力，使得行業(yè)稅負變化背離經(jīng)濟真實運行狀態(tài)。如2009年服務(wù)業(yè)增加值增速下滑11.2個百分點，應(yīng)該降低征收力度，但當年稅收增速仍超行業(yè)增加值增速5.2個百分點，行業(yè)稅負不降反升，這種情況在2011—2013年、2018年也有體現(xiàn);2014年、2016年服務(wù)業(yè)增加值增速穩(wěn)中有升，增加稅收有一定基礎(chǔ)，但當年稅收增速卻低于行業(yè)增加值增速。

三、政策建議

在海南自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中，著力發(fā)展外向型服務(wù)經(jīng)濟的內(nèi)在要求下，結(jié)合當前服務(wù)業(yè)稅收存在的突出問題，在風險可控前提下，通過制度創(chuàng)新不斷優(yōu)化現(xiàn)行稅收營商環(huán)境，凝聚國內(nèi)外各種有效資源，充分釋放服務(wù)經(jīng)濟運行活力，助推服務(wù)業(yè)在發(fā)展中優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、壯大經(jīng)濟體量、改善運行質(zhì)效、提高外向型水平。在稅收政策方面提出如下建議。

（一）建立以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的稅收政策體系

一是盡快立法授權(quán)。盡快出臺自貿(mào)區(qū)（港）特別法律，放松實體性稅權(quán)管制，增強地方話語權(quán)，由中央部委和地方共同研究制定自貿(mào)區(qū)（港）稅收政策，加強上下協(xié)調(diào)聯(lián)動性。二是明確稅制改革方向。采取普遍優(yōu)惠政策，適度結(jié)合特定優(yōu)惠政策，打造以所得稅為單一主體的稅制結(jié)構(gòu);防范稅收流失風險，不通過競爭性減稅方式，讓自貿(mào)區(qū)（港）成為“稅收洼地”和“避稅天堂”。三是聚焦核心服務(wù)業(yè)發(fā)展。以海南自貿(mào)區(qū)（港）重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要為出發(fā)點，以推動構(gòu)建服務(wù)業(yè)為主體的外向型現(xiàn)代經(jīng)濟體系為政策目標。

（二）發(fā)揮稅收政策對服務(wù)業(yè)的資源配置職能

一是創(chuàng)設(shè)吸引投資的稅收政策。降低所得稅稅率、加大優(yōu)惠力度，如對省內(nèi)任何地方的居民企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一調(diào)整為15%①、非居民企業(yè)股權(quán)投資所得稅稅率10%，對新創(chuàng)企業(yè)或特定行業(yè)企業(yè)實行“三免三減半”甚至更長減免期的稅收優(yōu)惠。二是創(chuàng)設(shè)吸引人才的稅收政策。采取優(yōu)惠的個人所得稅政策，綜合運用降低適用稅率、增設(shè)免稅或單項抵扣項目、提高扣除或單項抵扣限額標準、財政補貼、股權(quán)激勵收入延期納稅等方式，將個人所得稅平均稅負降至15%以下②。三是創(chuàng)設(shè)提高技術(shù)含量的稅收政策。對國外引進的或科研機構(gòu)和服務(wù)型企業(yè)自行研發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)，只要能落地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)予以免所得稅和流轉(zhuǎn)稅;鼓勵科研機構(gòu)和服務(wù)型企業(yè)加大研發(fā)力度，對研發(fā)支出費用，不設(shè)限額加計扣除;降低研發(fā)或技術(shù)升級類固定資產(chǎn)采購成本，對入境的科研或生產(chǎn)經(jīng)營用設(shè)備、儀器免征流轉(zhuǎn)稅;對科研機構(gòu)和服務(wù)型企業(yè)支出的人員職工教育費、培訓(xùn)費，允許按較高比例一次性加計扣除。四是創(chuàng)設(shè)促進服務(wù)貿(mào)易的稅收政策。盡早完成全島封關(guān)，成為真正境內(nèi)關(guān)外，對服務(wù)貿(mào)易進出口實行“零關(guān)稅”政策;完善離島免稅政策，擴大進口免稅商品范圍;加大增值稅退免稅力度，提高對外服務(wù)貿(mào)易出口競爭力;吸引總部經(jīng)濟進駐發(fā)展，對其海外股權(quán)投資收益免稅，鼓勵本地服務(wù)業(yè)走出去。

（三）發(fā)揮稅收政策對服務(wù)業(yè)的經(jīng)濟調(diào)控職能

一是淡化稅收組織財政收入職能?？茖W(xué)制定彈性的年度稅收預(yù)算，避免征“過頭稅”;在消費稅③、房產(chǎn)稅、環(huán)保稅、遺產(chǎn)稅等稅種方面率先試點開辟地方稅源。二是落實服務(wù)行業(yè)減稅降費。對省內(nèi)服務(wù)業(yè)實施專門減稅降費措施，提高服務(wù)業(yè)稅收減負獲得感。三是實施逆周期調(diào)節(jié)的稅收策略。在稅收征管寬度和深度上增強彈性，讓稅收成為平緩服務(wù)業(yè)經(jīng)濟運行的內(nèi)在穩(wěn)定器。在服務(wù)業(yè)經(jīng)濟形勢好時，行業(yè)負擔能力增強，可從嚴從重征稅;在服務(wù)業(yè)經(jīng)濟形勢差時，行業(yè)負擔能力減弱，可從松從輕征稅。

（四）提高稅收管理國際化現(xiàn)代化水平

一是加強稅收國內(nèi)國際協(xié)調(diào)。加強自貿(mào)區(qū)（港）稅收政策、國內(nèi)非自貿(mào)區(qū)（港）稅收政策和國外稅收政策三者之間稅收政策協(xié)調(diào)。二是優(yōu)化程序性稅收管理。利用先進技術(shù)手段，進一步簡化流程和手續(xù)，提高辦稅效率和質(zhì)量。三是保護稅收合法權(quán)益。在新興業(yè)態(tài)稅收監(jiān)管以及稅收管轄權(quán)的屬地劃分、不正當稅收競爭引起的稅基侵蝕（BEPS）和稅收流失等涉外問題上，“二線”要守住不發(fā)生系統(tǒng)性稅收風險的底線。

（責任編輯：李興發(fā)）

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