中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展40年：從高速度到高質(zhì)量

賈若祥

改革開放40年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化獲得了快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%提高到2017的年58.5%；城鎮(zhèn)常住人口由1978年1.72億提高到2017年的8.13億。在過(guò)去40年間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率提高了40多個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1個(gè)百分點(diǎn)左右，每年平均有1千多萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)，城市常住人口增加了6.4億多人，中國(guó)完成了由一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占主體的國(guó)家向城鎮(zhèn)人口占主體的國(guó)家的歷史性轉(zhuǎn)變，走過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家上百年才走過(guò)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，取得了舉世矚目的成就。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在30%～70%是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，中國(guó)仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正處在由高速度向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，要按照走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平；以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過(guò)改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，走以人為本、四化同步、?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)和諧進(jìn)步，為全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

改革開放以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化主要?dú)v程：從高速度到高質(zhì)量的重大轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)是集聚人口和產(chǎn)業(yè)的重要空間載體，其集聚人口和產(chǎn)業(yè)的快慢與國(guó)家對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)的相關(guān)政策息息相關(guān)。40年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)了從高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量增長(zhǎng)的重大轉(zhuǎn)變，這也將中國(guó)城鎮(zhèn)化劃分為兩個(gè)發(fā)展階段：一是從改革開放到2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化高速增長(zhǎng)的發(fā)展階段，二是2012年到現(xiàn)在的高質(zhì)量（新型城鎮(zhèn)化）發(fā)展階段。

圖1 中國(guó)城鎮(zhèn)化率情況

（一）城鎮(zhèn)化高速增長(zhǎng)階段

改革開放以來(lái)，中國(guó)不斷推進(jìn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)體制改革，不斷完善有利于要素流動(dòng)的宏觀環(huán)境，作為城鎮(zhèn)化最為核心的要素—人，其在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的體制性障礙不斷消除，這為中國(guó)城鎮(zhèn)化的高速增長(zhǎng)創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，主要分為如下三個(gè)發(fā)展階段。

1.以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主要?jiǎng)恿Φ某擎?zhèn)化發(fā)展階段

1978年至1983年主要是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主要?jiǎng)恿Φ某擎?zhèn)化發(fā)展階段。改革開放以后，中國(guó)率先推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，探索并在全國(guó)推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，激活了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大幅度提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，釋放了大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，國(guó)家也逐步放松對(duì)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城的管制，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革激發(fā)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，開啟了中國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的篇章。這一階段主要有如下幾個(gè)特征：一是對(duì)“逆城鎮(zhèn)化”的調(diào)整，使得城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)快速的恢復(fù)性增長(zhǎng)。改革開放之前，中國(guó)有大量的城市知識(shí)青年通過(guò)“上山下鄉(xiāng)”進(jìn)入農(nóng)村，出現(xiàn)了中國(guó)特殊歷史時(shí)期的“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。改革開放以后，中國(guó)對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，大約有2000多萬(wàn)上山下鄉(xiāng)的城市知識(shí)青年和下放農(nóng)村的干部重新返回城市就業(yè)，此外，高考的全面恢復(fù)也為農(nóng)村學(xué)生開辟了通過(guò)高考實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口身份轉(zhuǎn)換的渠道。二是隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村管制的逐步放松，個(gè)體經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)等不同所有制的經(jīng)濟(jì)開始發(fā)展，城鄉(xiāng)貿(mào)易市場(chǎng)開始出現(xiàn)并不斷繁榮，這促進(jìn)了中國(guó)小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)提供了較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)提供了可能，并且隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)就業(yè)管制的逐步放松，中國(guó)出現(xiàn)了最早的“農(nóng)民工”，即具有農(nóng)民身份的產(chǎn)業(yè)工人。

表1 中國(guó)城鎮(zhèn)數(shù)量情況 單位：個(gè)

2.以城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革為主要?jiǎng)恿Φ某擎?zhèn)化發(fā)展階段

1984年至1991年主要是以城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革為主要?jiǎng)恿Φ某擎?zhèn)化發(fā)展階段。1984年黨中央和國(guó)務(wù)院在興辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步開放大連、秦皇島、天津、煙臺(tái)、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海14個(gè)沿海港口城市，逐步興辦起經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，開啟了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制改革的大幕。城鎮(zhèn)作為集聚人口和產(chǎn)業(yè)空間載體的功能得到極大釋放，尤其是當(dāng)時(shí)我國(guó)處在短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代，絕大部分產(chǎn)品供給不能滿足市場(chǎng)需求，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了巨大的市場(chǎng)空間。國(guó)家給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海港口城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等重要功能平臺(tái)一系列優(yōu)惠扶持政策，并鼓勵(lì)這些地區(qū)率先引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、資金和管理經(jīng)驗(yàn)。在國(guó)家優(yōu)惠政策扶持、國(guó)內(nèi)巨大的消費(fèi)市場(chǎng)需求、國(guó)外技術(shù)資金管理經(jīng)驗(yàn)等多重利好因素的驅(qū)動(dòng)下，中國(guó)東部沿海城鎮(zhèn)獲得迅猛發(fā)展，萌發(fā)了一大批的沿海城鎮(zhèn)，沿海城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模迅速擴(kuò)張。

3.城鎮(zhèn)化全面快速發(fā)展階段

1992年至2011年是中國(guó)城鎮(zhèn)化全面快速發(fā)展階段。1992年以后，中國(guó)深入推進(jìn)改革開放，不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)將發(fā)展的重心放在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)內(nèi)的各級(jí)各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)等蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主要空間載體。在這期間，隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)產(chǎn)業(yè)工人的需求也大幅度增長(zhǎng)，而隨著農(nóng)村機(jī)械化的普及也同時(shí)釋放了大量的農(nóng)業(yè)剩余人口，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力到城市就業(yè)，在很多城鎮(zhèn)形成了各具特色的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，中國(guó)廉價(jià)勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)開始轉(zhuǎn)換為中國(guó)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，期間，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率得到大幅度提升。但是，依附于戶籍之上的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)改革滯緩，戶籍制度改革舉步維艱，致使中國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)相對(duì)滯緩，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率的差距開始逐步拉大，致使中國(guó)城鎮(zhèn)化率速度很高但質(zhì)量偏低，城鎮(zhèn)化中有“夾生”的成分。

（二）城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段

黨的十八大以來(lái)，“中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路”的內(nèi)涵不斷豐富，要求不斷明確，尤其是更加強(qiáng)調(diào)提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。2012年黨的十八大提出要堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，“新型城鎮(zhèn)化”的概念開始出現(xiàn)，并成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。此后，“新型城鎮(zhèn)化”逐步出現(xiàn)在國(guó)家的一些重要文件中，并且“新型城鎮(zhèn)化”的概念和內(nèi)涵更加明確。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，隨后，2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“走中國(guó)特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路”。2 0 14年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》正式頒布實(shí)施，這是新時(shí)代下國(guó)家準(zhǔn)確研判城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢(shì)新特點(diǎn)，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重大舉措。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》的要求，新型城鎮(zhèn)化有以下四個(gè)方面的重點(diǎn)：一是突出了人的城鎮(zhèn)化，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是突出了城市群的發(fā)展，提出要以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是突出了生態(tài)文明的理念，提出要以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平。四是突出了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的理念，提出要以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過(guò)改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，走以人為本、四化同步、?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)和諧進(jìn)步，為全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》圍繞人口管理制度、土地管理制度、城鎮(zhèn)化資金保障、城鎮(zhèn)住房制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度不斷完善的體制機(jī)制，激發(fā)新型城鎮(zhèn)化的活力，提升新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，中國(guó)城鎮(zhèn)化正式步入高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

以人為核心的城鎮(zhèn)化：中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的新使命

城鎮(zhèn)化是由農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變的過(guò)程，最為突出的有三大特征：一是人口由農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)集聚，即農(nóng)民變市民；二是生產(chǎn)要素向工業(yè)和服務(wù)業(yè)集中，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（工業(yè)和服務(wù)業(yè)）占比不斷提升；三是人們的生活方式由相對(duì)分散農(nóng)村地區(qū)的生活方式向高度集聚的城鎮(zhèn)地區(qū)的生活方式轉(zhuǎn)變。這其中最為重要最為核心的就是人的城鎮(zhèn)化，這也是城鎮(zhèn)化的本源。但是，由于相關(guān)改革的不同步不配套，在改革開放以后的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化偏離了以人為核心的城鎮(zhèn)化初衷，是一種不徹底的城鎮(zhèn)化或者是“夾生”城鎮(zhèn)化。

（一）新型城鎮(zhèn)化之前對(duì)以人為核心城鎮(zhèn)化的偏離

偏離主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是人的城鎮(zhèn)化不徹底，“夾生”城鎮(zhèn)化嚴(yán)重。改革開放以后，中國(guó)首先在農(nóng)村推進(jìn)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的改革，極大提升了中國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，大幅度改善了中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品極度短缺的狀況，并釋放出一批農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，為我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了重要支撐。但是我國(guó)的人口制度改革大幅度滯后，依附于戶籍制度之上的基本公共服務(wù)改革更是十分的滯緩，使得大量在城市工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能轉(zhuǎn)變其戶籍身份，產(chǎn)生了具有中國(guó)特色的“農(nóng)民工”（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口），即擁有農(nóng)民身份的產(chǎn)業(yè)工人。到2017年底，外出打工的農(nóng)民工總量已經(jīng)超過(guò)了2.7億人。這些長(zhǎng)期生活工作在城鎮(zhèn)的“農(nóng)民工”，由于不能轉(zhuǎn)換戶籍身份，致使不能享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)。此外，“農(nóng)民工”在農(nóng)村的承包地、宅基地、不動(dòng)產(chǎn)等由于缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)化退出機(jī)制，這些要素資源閑置在農(nóng)村得不到充分利用，部分地區(qū)甚至出現(xiàn)了撂荒或棄耕現(xiàn)象。二是土地城鎮(zhèn)化速度過(guò)高。受中國(guó)現(xiàn)有財(cái)稅體制影響，土地財(cái)政在地方財(cái)政中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而土地財(cái)政主要是指城鎮(zhèn)土地財(cái)政。由于農(nóng)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地能夠產(chǎn)生巨大的溢價(jià)空間，地方政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地方面有著非常強(qiáng)的沖動(dòng)，致使一段時(shí)期中國(guó)土地城鎮(zhèn)化的速度大大高于城鎮(zhèn)集聚人口的速度，背離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的初衷。

（二）有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新時(shí)期推進(jìn)“夾生”城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的重大舉措。當(dāng)前，在符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)方面存在落戶意愿與城鎮(zhèn)落戶政策嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象，即“放開落戶的城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意落戶”，而“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有落戶意愿的城市沒(méi)有放開落戶限制”，其根源是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)改革的嚴(yán)重滯后和農(nóng)村改革的嚴(yán)重滯后。一方面是中國(guó)農(nóng)村改革嚴(yán)重滯后，“農(nóng)民工”在農(nóng)村的承包地和宅基地缺乏市場(chǎng)化的退出機(jī)制，“農(nóng)民工”不愿意在幾乎沒(méi)有任何市場(chǎng)收益的情況下放棄承包地、宅基地及其他相關(guān)權(quán)益。另一方面是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不對(duì)接，缺乏流轉(zhuǎn)銜接機(jī)制。目前中國(guó)按照城鄉(xiāng)建立了不同的基本公共服務(wù)體系，相互之間差異較大，而且缺乏相互流轉(zhuǎn)銜接的渠道，這在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。今后，要在完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)流轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)上，提高基本公共服務(wù)國(guó)家統(tǒng)籌層次，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的國(guó)家基本公共服務(wù)體系，從根本上解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題。同時(shí)，進(jìn)一步深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，積極探索農(nóng)村承包地和宅基地的市場(chǎng)化退出機(jī)制，解決“農(nóng)民工”市民化進(jìn)程中的后顧之憂。

以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化：構(gòu)建大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局

把發(fā)展城市群作為優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)的重要舉措之一，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)作用方面具有積極意義，要以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，以“五共”（規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、生態(tài)共保、社會(huì)共管、產(chǎn)業(yè)共興）為重點(diǎn)，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，構(gòu)建大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

（一）以“五共”為重點(diǎn)推進(jìn)城市群建設(shè)

一是推進(jìn)“規(guī)劃共繪”?！耙?guī)劃共繪”是推進(jìn)城市群建設(shè)的規(guī)劃前提，要從規(guī)劃層面解決城市群發(fā)展需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。通過(guò)推進(jìn)城市群規(guī)劃的共同編制，實(shí)現(xiàn)城市群作為一個(gè)整體發(fā)展效益的最大化，并使所有的成員城市都能分享這種整體發(fā)展所帶來(lái)的效益最大化。二是要推進(jìn)“設(shè)施共建”。“設(shè)施共建”主要是推進(jìn)城市群基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。城市群是相互之間緊密聯(lián)系的一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又是根據(jù)所在地的行政隸屬關(guān)系由不同的地方政府負(fù)責(zé)，很多時(shí)候地方政府往往只根據(jù)自己的管轄范圍規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)如何加強(qiáng)與毗鄰地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通考慮不周，影響基礎(chǔ)設(shè)施整體效益的發(fā)揮。城市群作為一個(gè)相互之間聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)區(qū)，就應(yīng)該突破行政壁壘的限制，從城市群范圍考慮基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通問(wèn)題。三是要推進(jìn)“生態(tài)共?！?。“生態(tài)共?！笔峭七M(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享，是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中踐行生態(tài)文明理念的重大舉措。生態(tài)環(huán)境具有較強(qiáng)的外部性，需要采取措施使生態(tài)環(huán)境的外部性內(nèi)部化。城市群作為我國(guó)重要的城鎮(zhèn)化地區(qū)，所面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題也非常突出，這些問(wèn)題靠單個(gè)城市都難以從根本上解決，需要相關(guān)的城市都要負(fù)起責(zé)任，積極參與到生態(tài)保護(hù)和治理的行動(dòng)中來(lái)，只有這樣，才能確保整個(gè)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理取得較好成效。四是推進(jìn)“社會(huì)共管”?！吧鐣?huì)共管”主要是推進(jìn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的齊抓共管。城市群作為一個(gè)相互之間生產(chǎn)要素聯(lián)系非常緊密的整體，勞動(dòng)力在城市群之間的流動(dòng)也比較大，但是與勞動(dòng)力緊密相關(guān)的社會(huì)保障在不同行政區(qū)之間的流轉(zhuǎn)還面臨很大困難，亟需相關(guān)的城市政府能夠在此領(lǐng)域大膽創(chuàng)新，積極探索相關(guān)社會(huì)保障在城市群內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式方法。五是推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)共興”?！爱a(chǎn)業(yè)共興”主要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共興共榮。產(chǎn)業(yè)發(fā)展今后要更多地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，從政府層面需要做的就是要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的發(fā)展平臺(tái)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在各種顯性或隱性的行政壁壘。城市群各成員城市政府要在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)方面加強(qiáng)合作，共同規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同提供良好的外部平臺(tái)，切實(shí)消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在各類行政壁壘，讓產(chǎn)業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和優(yōu)化空間配置。

（二）以19個(gè)城市群為重點(diǎn)推進(jìn)城市群建設(shè)

國(guó)家“十三五”規(guī)劃明確提出重點(diǎn)推進(jìn)19個(gè)城市群建設(shè)，分別為京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、哈長(zhǎng)、遼中南、山西中部、山東半島、中原、長(zhǎng)江中游、海峽西岸、北部灣、呼包鄂榆、寧夏沿黃、蘭西、關(guān)中平原、成渝、黔中、滇中、天山北坡城市群，形成更多支撐區(qū)域發(fā)展的增長(zhǎng)極。這19個(gè)城市群涵蓋了257個(gè)城市，占全國(guó)城市總量達(dá)到40%左右，集聚的常住人口占全國(guó)比重達(dá)到了73%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全國(guó)GDP的81.7%，是中國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域。要以這19個(gè)城市群為重點(diǎn)，加快推動(dòng)城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境治理、對(duì)外開放、改革創(chuàng)新等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，加快構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，率先實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展，積極建設(shè)長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展示范區(qū)。其中京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角這三大城市群要打造成為世界級(jí)城市群，在世界城市群發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。積極探索建立城市群協(xié)調(diào)治理模式，發(fā)揮政府性合作組織的積極作用，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，破除行政壁壘和區(qū)域壟斷，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)和優(yōu)化配置；鼓勵(lì)成立多種形式的城市聯(lián)盟，積極發(fā)展區(qū)域性行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)及各類社會(huì)中介組織，鼓勵(lì)企業(yè)組建跨地區(qū)、跨行業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、技術(shù)聯(lián)盟、創(chuàng)新聯(lián)盟和人才聯(lián)盟等。積極開展城市群之間的協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮不同城市群的比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、技術(shù)創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面的合作，促進(jìn)城市群融合互動(dòng)發(fā)展。

可持續(xù)的城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化中積極踐行生態(tài)文明理念

把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)人與自然和諧相處放在新型城鎮(zhèn)化的重要位置，把生態(tài)文明理念融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)全過(guò)程和全領(lǐng)域，按照山水林田湖草生命共同體的理念，守好生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，著力推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和集約高效發(fā)展，努力使城鎮(zhèn)發(fā)展更加平衡、更加充分，滿足新時(shí)代人民對(duì)新型城鎮(zhèn)化的新需求。

（一）根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局

中國(guó)雖然是一個(gè)陸地國(guó)土面積非常廣闊的國(guó)家，但是絕大部分的陸地國(guó)土生態(tài)環(huán)境都比較脆弱，有相當(dāng)大一部國(guó)土生態(tài)環(huán)境非常脆弱，適合城鎮(zhèn)化的國(guó)土面積占比很小。在新時(shí)代下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要充分考慮當(dāng)?shù)氐馁Y源環(huán)境承載能力，使城鎮(zhèn)空間布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。要根據(jù)資源環(huán)境承載能力，探索“以水定城”“以地定城”的城鎮(zhèn)化新模式，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)人口規(guī)模，盡可能避免大規(guī)模遠(yuǎn)距離的輸調(diào)水工程。要嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，防止城鎮(zhèn)化“攤大餅”式粗放發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)緊湊發(fā)展和集約發(fā)展，提高國(guó)土空間利用效率。要嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，尤其是要保留城鎮(zhèn)周邊的永久基本農(nóng)田，為城鎮(zhèn)發(fā)展保留必要的生態(tài)空間。

（二）著力推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)

要順應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，積極踐行生態(tài)文明理念，著力推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)化建設(shè)，要把綠色城鎮(zhèn)的理念融入新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、建設(shè)和管理等全過(guò)程和全領(lǐng)域。首先要以綠色發(fā)展的理念推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃工作，從規(guī)劃層面就要妥善處理好生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山青水秀奠定規(guī)劃基礎(chǔ)，努力把城鎮(zhèn)規(guī)劃成為人與自然和諧共處的美麗家園。其次，要按照綠色城鎮(zhèn)的規(guī)劃，著力推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)建設(shè)。積極采用先進(jìn)適用技術(shù)，因地制宜推進(jìn)綠色城鎮(zhèn)、低碳城鎮(zhèn)、智慧城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活方式綠色化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)，走可持續(xù)發(fā)展之路。積極推進(jìn)城鎮(zhèn)垃圾分類處理和綜合化利用，切實(shí)解決部分城鎮(zhèn)存在“垃圾圍城”問(wèn)題，推動(dòng)城鎮(zhèn)綠色循環(huán)發(fā)展。