安徽省礦山建設(shè)使用林地存在的問(wèn)題與對(duì)策

馮偉 何少偉

?

安徽省礦山建設(shè)使用林地存在的問(wèn)題與對(duì)策

馮偉1何少偉2*

（1安徽省木竹檢查管理站 安徽合肥；2安徽省林業(yè)廳森林資源管理處 230001）

介紹了安徽省近年來(lái)礦山建設(shè)項(xiàng)目使用林地情況，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)際地提出了完善臨時(shí)使用林地辦理制度，加強(qiáng)部門(mén)溝通、規(guī)范礦山選址，進(jìn)一步明確采礦權(quán)設(shè)置范圍，規(guī)范礦山建設(shè)項(xiàng)目涉及公益林、天然林的政策調(diào)整，切實(shí)加強(qiáng)礦山建設(shè)項(xiàng)目使用國(guó)有林地的管理，嚴(yán)格礦山建設(shè)項(xiàng)目使用林地的審核審批工作，科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源，嚴(yán)厲打擊礦山項(xiàng)目非法侵占林地行為和加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)工作等對(duì)策。

安徽省；礦山；使用林地；問(wèn)題；對(duì)策

隨著安徽省林業(yè)增綠增效行動(dòng)的深入開(kāi)展、建立“林長(zhǎng)制”等林業(yè)中心工作的進(jìn)一步推廣實(shí)施，全省森林資源監(jiān)督管理體系、森林資源監(jiān)測(cè)制度體系、考核評(píng)價(jià)制度體系、規(guī)范執(zhí)法制度體系逐步建立和完善，全省森林資源管理上水平進(jìn)一步提升。同時(shí)，全省森林資源管理依然面臨著諸多挑戰(zhàn)，特別是礦山建設(shè)使用林地管理仍是森林資源管理中的短板。通過(guò)相關(guān)調(diào)研與工作總結(jié)，筆者對(duì)安徽省礦山建設(shè)使用林地管理現(xiàn)狀、存在問(wèn)題以及解決途徑進(jìn)行了探討。

1 背景情況

1.1 礦產(chǎn)資源情況

安徽省礦產(chǎn)資源豐富，全省已發(fā)現(xiàn)的礦種為128種（計(jì)算到亞礦種為160種），查明資源儲(chǔ)量的礦種124種（含亞礦種），其中能源礦種6種，金屬礦種22種，非金屬礦種94種，水氣礦種2種。安徽的煤、鐵、銅、硫鐵礦等礦產(chǎn)資源保有儲(chǔ)量在全國(guó)名列前茅。

1.2 近年來(lái)礦山建設(shè)使用林地情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年至2017年間，全省礦山建設(shè)使用林地項(xiàng)目宗數(shù)分別為71、54和60宗，分別占當(dāng)年建設(shè)項(xiàng)目使用林地宗數(shù)的11.9%、9.7%和12.3%；使用林地面積分別為649.7公頃、285.3公頃和584.3公頃，分別占當(dāng)年建設(shè)項(xiàng)目使用林地總面積的20.0%、8.5%和17.3%?？梢?jiàn)，除2016年根據(jù)環(huán)保要求全省部分礦山關(guān)停、整改、整合，造成當(dāng)年礦山項(xiàng)目開(kāi)工數(shù)量和使用林地面積相應(yīng)減少外，礦山項(xiàng)目及其使用林地面積一直占全省建設(shè)項(xiàng)目使用林地宗數(shù)的10%和面積的20%左右，使用林地需求巨大。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 臨時(shí)使用林地難以續(xù)辦，超期占用、超審核范圍占用林地現(xiàn)象增多

部分礦山建設(shè)項(xiàng)目，雖然辦理過(guò)臨時(shí)使用林地手續(xù)，但根據(jù)國(guó)家林業(yè)局林資發(fā)〔2015〕121號(hào)文件規(guī)定，此類項(xiàng)目在臨時(shí)使用林地期滿后，如需繼續(xù)建設(shè)，必須辦理永久使用林地手續(xù)。然而用地單位出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，大多都沒(méi)有停產(chǎn)等待審批手續(xù)的完成，同時(shí)由于安徽省林地定額指標(biāo)不足或涉及國(guó)有林地等原因，短期內(nèi)又無(wú)法辦理永久使用林地手續(xù)，致使超期占用、超審核范圍占用林地現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。

2.2 部門(mén)間協(xié)調(diào)不夠，礦權(quán)設(shè)置與使用林地條件無(wú)法有效對(duì)接

由于林業(yè)和自然資源、發(fā)改、經(jīng)信等礦產(chǎn)管理部門(mén)在林地保護(hù)利用規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、采礦選址等環(huán)節(jié)溝通不夠充分，導(dǎo)致一些礦權(quán)范圍設(shè)置在重要林業(yè)生態(tài)區(qū)域或高保護(hù)等級(jí)林地之中，這些礦山往往難以符合使用林地審批的條件。

2.3 礦山建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾日益突出

一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的加快，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)礦產(chǎn)資源需求越來(lái)越大；另一方面，公益林、國(guó)有林、天然林的保護(hù)越來(lái)越受到重視，管理也日益嚴(yán)格。其中，國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林實(shí)行總量控制、增減平衡的管理辦法，即便被占用再多，其總數(shù)量也要保持不能減少。因此，今后工作中，礦山建設(shè)使用林地與天然林、公益林和國(guó)有林地保護(hù)的矛盾將越來(lái)越突出，亟待規(guī)范和解決。

2.4 省級(jí)相關(guān)文件與國(guó)家林草局有關(guān)規(guī)定銜接不暢

安徽省林業(yè)廳林資函〔2015〕835號(hào)文件規(guī)定，重點(diǎn)生態(tài)公益林及生態(tài)特別脆弱的敏感區(qū)域內(nèi)嚴(yán)禁辦理采石采礦項(xiàng)目使用林地審核審批手續(xù)，據(jù)此，國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林林地內(nèi)將無(wú)法辦理礦山建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批手續(xù)。但國(guó)家林業(yè)局35號(hào)令和122號(hào)文件規(guī)定，除普通建筑用砂、石、粘土礦山外，大中型礦山可以使用Ⅱ級(jí)保護(hù)林地。然而安徽省的Ⅱ級(jí)保護(hù)林地基本上都是國(guó)家級(jí)或省級(jí)公益林林地，因此，有必要根據(jù)國(guó)家林業(yè)局文件精神就礦山建設(shè)項(xiàng)目使用公益林林地的相關(guān)政策予以細(xì)化和明確。

2.5 礦山整治工作不徹底，遺留問(wèn)題較多

目前，全省各地正在積極推進(jìn)礦山整治整合工作，礦山開(kāi)采秩序得到進(jìn)一步規(guī)范。但許多老礦山由于歷史原因，業(yè)主變更頻繁，且大多存在超采礦證范圍、超審核面積采礦的行為，林業(yè)部門(mén)勘測(cè)定界、調(diào)查取證困難，違法責(zé)任難認(rèn)定、難追究。

2.6 非法占用林地行為屢禁不止

雖然全省各地進(jìn)一步加大了對(duì)非法開(kāi)采礦山行為的打擊力度，但由于非法開(kāi)采成本低、利潤(rùn)高，部分群眾和業(yè)主受利益驅(qū)使，鋌而走險(xiǎn)，未批先采、越界開(kāi)采現(xiàn)象屢有出現(xiàn)，致使非法占用林地行為不斷發(fā)生。

3 對(duì)策建議

3.1 完善臨時(shí)使用林地辦理制度

進(jìn)一步完善臨時(shí)使用林地辦理制度。根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)延長(zhǎng)臨時(shí)使用林地期限，依據(jù)采礦許可證有效年限一次性辦理臨時(shí)使用林地手續(xù)，保證臨時(shí)使用林地期滿后該地塊屬性仍為林地，解決在采礦許可證到期、礦山停工后該地塊雖然具備恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件，但地類卻轉(zhuǎn)為非林地的問(wèn)題，減少林地定額的使用。

3.2 加強(qiáng)部門(mén)溝通，規(guī)范礦山選址

加強(qiáng)部門(mén)之間協(xié)調(diào)配合，各級(jí)自然資源部門(mén)要與林業(yè)、經(jīng)信委等部門(mén)建立會(huì)商機(jī)制，研究涉林礦山礦權(quán)設(shè)置等問(wèn)題的解決辦法，協(xié)調(diào)做好非煤礦山建設(shè)項(xiàng)目使用林地選址工作。各地新設(shè)置采礦權(quán)需使用林地的，應(yīng)事先征求林業(yè)管理部門(mén)的意見(jiàn)，并由自然資源部門(mén)會(huì)同林業(yè)等部門(mén)，對(duì)擬設(shè)置采礦權(quán)地塊進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，避免出現(xiàn)在重要生態(tài)區(qū)域或其他高保護(hù)等級(jí)林地范圍內(nèi)設(shè)置采礦權(quán)。

3.3 進(jìn)一步明確采礦權(quán)設(shè)置范圍

嚴(yán)格禁止在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、革命紀(jì)念地、名勝古跡及生態(tài)特別脆弱的敏感區(qū)域內(nèi)，高速公路、國(guó)道省道公路、鐵路等重要交通干線兩旁直觀可視范圍或者500米范圍的林地內(nèi)，市縣人民政府駐地、城鎮(zhèn)和居民密集區(qū)周圍可視范圍或者1公里范圍的林地內(nèi)，大江大河兩側(cè)、大型湖泊和大型水庫(kù)周邊的第一重山范圍或者500米范圍的林地內(nèi)設(shè)置采礦權(quán)。

3.4 規(guī)范礦山建設(shè)項(xiàng)目涉及公益林、天然林的政策調(diào)整

嚴(yán)格禁止在國(guó)家級(jí)公益林、天然林林地中設(shè)置普通建筑用砂、石、粘土礦山項(xiàng)目的采礦權(quán)。嚴(yán)格控制礦山建設(shè)項(xiàng)目（普通建筑用砂、石、粘土礦山除外）使用單位面積蓄積量高的公益林林地和天然林林地。對(duì)符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃和林地保護(hù)利用規(guī)劃并已設(shè)置的采礦權(quán)涉及國(guó)家級(jí)或省級(jí)公益林的，可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。林業(yè)主管部門(mén)區(qū)劃調(diào)整公益林或其他高保護(hù)等級(jí)林地時(shí)應(yīng)充分征求自然資源部門(mén)的意見(jiàn)，原則上不得將已設(shè)置或已出讓采礦權(quán)范圍內(nèi)的林地區(qū)劃為公益林或其他高保護(hù)等級(jí)林地。

3.5 切實(shí)加強(qiáng)礦山建設(shè)項(xiàng)目使用國(guó)有林地的管理

進(jìn)一步從嚴(yán)控制礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)使用國(guó)有林場(chǎng)林地，對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)占用國(guó)有林場(chǎng)林地實(shí)行區(qū)域差別化管理。國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)的國(guó)家級(jí)公益林和天然林林地為禁止礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)域，除國(guó)家組織開(kāi)展的公益性地質(zhì)調(diào)查可以臨時(shí)使用外，原則上不得進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)。提高新建礦山使用國(guó)有林場(chǎng)林地準(zhǔn)入門(mén)檻，只有礦山生產(chǎn)建設(shè)規(guī)模達(dá)到中型及以上的新建礦山，才可以使用禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域外的國(guó)有林地。

3.6 嚴(yán)格礦山建設(shè)項(xiàng)目使用林地的審核審批工作

建立健全礦山建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確各部門(mén)的職責(zé)和管控要求，對(duì)不符合地方礦產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃或環(huán)評(píng)、水保審查不合格的項(xiàng)目，依法不予審核審批。進(jìn)一步規(guī)范礦山建設(shè)項(xiàng)目使用林地申報(bào)材料，除嚴(yán)格按照法定要求提交必需的材料外，還應(yīng)補(bǔ)充提交縣級(jí)以上人民政府確認(rèn)同意設(shè)置或保留礦山的意見(jiàn)材料及礦山清理、整治、整合、規(guī)劃等有關(guān)資料；國(guó)土部門(mén)出具的采礦證、礦區(qū)范圍批復(fù)文件，礦區(qū)總平面圖或含礦區(qū)總平面圖的礦山建設(shè)初步設(shè)計(jì)方案批復(fù)。堅(jiān)持礦山建設(shè)項(xiàng)目省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)制度，嚴(yán)格落實(shí)誰(shuí)查驗(yàn)、誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)的責(zé)任制度，現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)結(jié)果隨同項(xiàng)目使用林地申請(qǐng)材料一并歸檔管理。

3.7 科學(xué)合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源

進(jìn)一步加大礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的整治、整合力度，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，把礦產(chǎn)資源整治、整合與嚴(yán)格控制新增礦山相結(jié)合，嚴(yán)格劃定禁采區(qū)、限采區(qū)和可采區(qū)，嚴(yán)格控制礦山數(shù)量、規(guī)范生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、落實(shí)環(huán)保及安全措施。嚴(yán)把新建礦山礦權(quán)設(shè)置和立項(xiàng)審批關(guān)，按照綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧、先急后緩的要求，合理排序，逐年逐批分步實(shí)施，不斷規(guī)范礦山開(kāi)采秩序，推進(jìn)礦山規(guī)模化、集約化、生態(tài)化開(kāi)采，確保礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)合理、有序利用。

3.8 嚴(yán)厲打擊礦山項(xiàng)目非法侵占林地行為

進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)礦山項(xiàng)目使用林地的監(jiān)管，建立健全日常和定期巡查、督查、檢查機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止非法侵占林地行為，從源頭上減少非法侵占林地行為的發(fā)生。進(jìn)一步加大礦山項(xiàng)目非法侵占林地的清理排查力度，堅(jiān)決打擊非法侵占林地行為，切實(shí)做到案件不查清不放過(guò)、問(wèn)題不整改不放過(guò)、刑事案件不處理不放過(guò)、責(zé)任追究不到位不放過(guò)。

3.9 加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)工作

按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理”的原則，督促指導(dǎo)礦山企業(yè)全面落實(shí)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)責(zé)任。大力推進(jìn)林業(yè)增綠增效行動(dòng)，實(shí)施生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。加強(qiáng)礦山復(fù)綠技術(shù)指導(dǎo)，強(qiáng)化生態(tài)修復(fù)的技術(shù)支持，因地制宜推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理恢復(fù)工作。

[1] 麻錫亮.采礦項(xiàng)目使用林地中存在的問(wèn)題和對(duì)策分析[J].華東森林經(jīng)理,2012,26(4):22-23+38.

2018-11-20

馮偉（1982-），男，副站長(zhǎng)，高級(jí)工程師，主要從事木材運(yùn)輸管理、林地征占用和森林資源監(jiān)測(cè)等工作；郵箱：ahlyfw@163.com。

何少偉（1972-），男，科長(zhǎng)，主要從事林地管理工作；郵箱：119199768@qq.com。

F307.2

B

1004-7743（2019）01-0043-03