審思與展望：十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)述略

王雷 吳延溢

[摘要]黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨的制度建設(shè)的重要組成部分。十八大以來，黨中央對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的力度空前。以法規(guī)位階、法規(guī)層面、法規(guī)體系、法規(guī)運行等諸個角度來看，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總體現(xiàn)狀清晰呈現(xiàn)、整體框架初步形成，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得顯著進展和明顯成效。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為一項系統(tǒng)工程，是不可能一蹴而就的。展望未來，在黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍、黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)范的制定、黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)、正確認識和處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系等方面仍有許多新課題需要我們?nèi)ヌ骄浚瑸槲磥睃h內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供智力支持。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī);黨內(nèi)法規(guī)建設(shè);總體現(xiàn)狀;整體框架;發(fā)展空間

[中圖分類號]D262.6? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2019）06—0072—06

[作者簡介]王雷，男，南通大學(xué)馬克思主義學(xué)院2017級碩士研究生，研究方向：馬克思主義政黨理論與黨的建設(shè);吳延溢，男，法學(xué)博士，南通大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長，教授，研究方向：中國特色社會主義法治。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為黨的制度建設(shè)的重要組成部分，其作用和影響力日益彰顯。“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度。”[1]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)尤為重視，全方位、立體式、系統(tǒng)性推進黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，取得了重大進展。我們從法規(guī)位階、法規(guī)層面、法規(guī)體系、法規(guī)運行等不同的角度審視十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程，對于全面把握黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的總體推進狀況、構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的整體框架、增強未來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的科學(xué)性與預(yù)見性具有重要意義和參考價值。

一、法規(guī)位階的角度：各位階黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有序推進

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2019）（以下簡稱《黨規(guī)制定條例》）規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的名稱有7種，依次是黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則。由此，我們可以清晰地看出黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，其中：黨章位列宏觀層級，準則、條例處在中觀層級，規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則居于微觀層級[2]。十八大以來，黨中央堅持以黨章為根本，有序推進各位階黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

（一）適時修改和完善黨章

黨章是黨的根本大法，是全黨必須共同遵守的具有最高效力等級的黨內(nèi)法規(guī)，是制定和實施其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。修改黨章，是黨的全國代表大會的一項基本職權(quán)，也是每次大會的一個重要任務(wù)。自1982年9月黨的十二大召開以來，適應(yīng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實踐發(fā)展與理論創(chuàng)新，黨的歷次全國代表大會都對黨章作了部分修改和完善。黨的十九大修改黨章最大亮點和最突出的歷史貢獻是將“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”寫入黨章，確立為全黨的行動指南。另外一個亮點是，黨的十九大審議通過的《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》有機銜接了十九大報告確立的重大理論觀點和重大戰(zhàn)略思想，如關(guān)于我國社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化的新論斷、“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局等，并將它們一同寫入了黨章，上升為全黨共同意志。以上對黨章的修改和充實，“既有利于貫徹十九大、開啟新征程，又為黨章注入新時代血脈，實現(xiàn)了黨章的與時俱進”[3]。

（二）科學(xué)有序制定準則條例

就效力位階而言，準則、條例效力僅次于黨章。準則、條例是黨內(nèi)法規(guī)的主干，黨中央一直將準則、條例的制定作為構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的主體工程。十八大以來，黨中央注重加強頂層設(shè)計、堅持科學(xué)立規(guī)，隨著《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（以下簡稱“一五規(guī)劃”）《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱“二五規(guī)劃”）的先后發(fā)布，黨內(nèi)立規(guī)駛?cè)搿翱燔嚨馈?。?jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年9月25日，十八大之后，黨中央先后頒行了2部準則和28部條例。2部準則即《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（2016）和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（2016）;28部條例中以《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》（2017）《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018）《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019）《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019）《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019）等為代表。這些準則、條例的相繼出臺為進一步規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為提供了基本依據(jù)和重要遵循。

（三）及時跟進出臺配套性法規(guī)

配套性黨內(nèi)法規(guī)以規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則的形式呈現(xiàn)。十八大以來，黨中央堅持上下貫通、一體推進，及時跟進出臺相應(yīng)配套法規(guī)。以配套性中央黨內(nèi)法規(guī)為例：十八大之后，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2019）《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》（2019）《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規(guī)定（試行）》（2019）《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》（2017）《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》（2019）《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》（2019）《脫貧攻堅責(zé)任制實施辦法》（2016年）《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（2015年）《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2019）《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》（2017年）《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細則）（2014年）等一批配套性法規(guī)陸續(xù)頒布施行。這些配套性黨內(nèi)法規(guī)有力地保障了基礎(chǔ)主干性黨內(nèi)法規(guī)的落地落實，增強了黨內(nèi)法規(guī)形式的多樣性和內(nèi)容的完備性，進一步提升了黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性。

二、法規(guī)層面的角度：各層面黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)協(xié)同推進

《黨規(guī)制定條例》第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度。”這一規(guī)定明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。按照制定主體的不同，黨內(nèi)法規(guī)可以分為三個層面：中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、地方黨內(nèi)法規(guī)。十八大以來，黨中央堅持上下銜接、協(xié)同推進各層面黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

（一）中央黨內(nèi)法規(guī)以上率下、把準方向

中央黨內(nèi)法規(guī)，即黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)。中央黨內(nèi)法規(guī)“主要規(guī)定宏觀的具有原則性、方向性與基本性的事項”[4]，可以黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則七種名稱命名，其中黨章、準則、條例是其專屬名稱。十八大以來，隨著全面從嚴治黨實踐的發(fā)展，黨中央適時修改和完善黨章，科學(xué)有序制定準則條例，及時跟進出臺配套性法規(guī)，一大批中央黨內(nèi)法規(guī)相繼頒布施行。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019年9月25日，十八大之后，黨中央陸續(xù)出臺了2部準則、28部條例及一批配套性中央黨內(nèi)法規(guī)。中央黨內(nèi)法規(guī)進一步健全，以上率下引領(lǐng)著中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)的前進方向。

（二）中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)承上啟下、專司一域

中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)，是由中央紀委以及黨中央工作機關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定的黨內(nèi)法規(guī)。中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)主要是“對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規(guī)定”[5]，以規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則四種名稱命名。十八大以來，按照黨中央決策部署，中央紀委以及黨中央工作機關(guān)有序開展本系統(tǒng)、本部門黨內(nèi)法規(guī)制定與修訂工作。例如，中央組織部印發(fā)了《關(guān)于在干部教育培訓(xùn)中進一步加強學(xué)員管理的規(guī)定》（2013），中央紀委、中央組織部等聯(lián)合印發(fā)了《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細則》（2014）、中組部會同人社部印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員獎勵規(guī)定》（2018）。中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)“專司一域、量身定制，面向全黨、普遍適用”[6]，在黨內(nèi)法規(guī)體系中發(fā)揮著承上啟下的紐帶作用。

（三）地方黨內(nèi)法規(guī)上下貫通、落地落實

地方黨內(nèi)法規(guī)，是省、自治區(qū)、直轄市黨委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定的黨內(nèi)法規(guī)。地方黨內(nèi)法規(guī)主要是“對黨的某一方面重要工作或者本轄區(qū)內(nèi)具體事項作出規(guī)定”[7]，命名方式同中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)相同，也是使用規(guī)定、辦法、規(guī)則和細則四種名稱。十八大以來，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各省、自治區(qū)、直轄市黨委因地制宜、積極推進本轄區(qū)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，及時細化上位黨內(nèi)法規(guī)，研究制定了一大批有針對性和可操作性的地方黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)統(tǒng)計，“現(xiàn)行有效地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部，約占法規(guī)總量的90%”[8]，它們有力保障了黨內(nèi)法規(guī)體系的上下貫通和中央黨內(nèi)法規(guī)、中央紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)在地方的貫徹落實。

三、法規(guī)體系的角度：各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)整體推進

2017年，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出，要“完善以‘1+4為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度4大板塊?！盵9]2018年，中共中央印發(fā)的“二五規(guī)劃”，從完善黨的組織法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)等方面又進一步對黨內(nèi)法規(guī)制定工作提出了具體要求?！敖ㄔO(shè)意見”和“二五規(guī)劃”的先后出臺，掀開了整體推進各領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的新篇章。

（一）黨的組織法規(guī)不斷健全

黨的組織法規(guī)著重規(guī)范黨的各級各類組織的產(chǎn)生、組成、職權(quán)和職責(zé)等，“是黨章第三、四、五章的延伸”“黨章的這幾個部分主要規(guī)定了黨的中央組織、地方組織和基層組織職權(quán)?！盵10]十八大以來，黨中央不斷健全黨的各級各類組織法規(guī)，先后研究制定了《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（2015）《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)條例（試行）》（2017）《中國共產(chǎn)黨黨支部工作條例（試行）》（2018），修訂完善了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》（2015）《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2018），進一步夯實管黨治黨、執(zhí)政治國的組織制度基礎(chǔ)。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)不斷完善

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)著重規(guī)范黨對各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，是調(diào)整黨與國家政權(quán)、民主黨派、群眾團體之間關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)[11]。十八大以來，隨著《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（2015）《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019）《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》（2019）《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（2019）等黨內(nèi)法規(guī)的先后頒布，各方面黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)逐步建立并不斷完善，有力保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)活動在制度軌道上穩(wěn)步推進，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供了越來越有力的法規(guī)制度支撐。

（三）黨的自身建設(shè)法規(guī)不斷加強

黨的自身建設(shè)法規(guī)著重規(guī)范“黨的長期執(zhí)政能力建設(shè)、先進性和純潔性建設(shè)以及黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀律建設(shè)等”[12]自身建設(shè)活動。我們黨歷來高度重視自身建設(shè)，特別是十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央力行制度治黨、依規(guī)治黨，把包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)各方面和全過程。黨中央先后出臺了《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》（2013）《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（2016）《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（2016）《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（2019）《中國共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》（2019）等加強黨的自身建設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)，進一步推動黨的自身建設(shè)活動的制度化、規(guī)范化和程序化，黨的建設(shè)質(zhì)量全面提高，黨的自身建設(shè)活動的科學(xué)性與有效性不斷增強。

（四）黨的監(jiān)督保障法規(guī)不斷推進

黨的監(jiān)督保障法規(guī)著重規(guī)范對黨組織工作、活動和黨員行為的監(jiān)督、考核、獎懲、保障等，大體可以區(qū)分為黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)、黨內(nèi)考核評價法規(guī)、黨內(nèi)獎勵法規(guī)、黨內(nèi)約束處分法規(guī)和黨內(nèi)保障法規(guī)等五個方面。十八大以來，黨中央適應(yīng)黨的建設(shè)實踐的發(fā)展變化，及時研究制定和修訂了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015）《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2018）《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》（2019）《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》（2019）《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019）等一系列黨內(nèi)“鐵規(guī)”，黨的監(jiān)督保障法規(guī)全面發(fā)力，扎牢扎緊法規(guī)制度的籠子，確保行使好黨和人民賦予的權(quán)力。

四、法規(guī)運行的角度：各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)統(tǒng)籌推進

十八大以來，黨中央統(tǒng)籌推進各環(huán)節(jié)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，已經(jīng)形成集立規(guī)、知規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)、守規(guī)于一體的完整鏈條，黨內(nèi)法規(guī)從制定到實施的整體運行機制和結(jié)構(gòu)基本形成。

（一）立規(guī)環(huán)節(jié)：立規(guī)的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性不斷提高

立規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)運行的起點。十八大以來，黨中央更加重視對立規(guī)環(huán)節(jié)的頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，不斷提高立規(guī)的科學(xué)性和協(xié)調(diào)性。一是注重提高立規(guī)的科學(xué)性。黨中央先后研究制定“一五規(guī)劃”和“二五規(guī)劃”進行前瞻謀劃、明確目標要求和重點項目等;出臺并修訂《黨規(guī)制定條例》以規(guī)范立規(guī)主體、立規(guī)權(quán)限及立規(guī)程序等;在有關(guān)文件中明確要求：“制定黨內(nèi)法規(guī)制度必須牢牢抓住質(zhì)量這個關(guān)鍵，方向要正確、內(nèi)容要科學(xué)、程序要規(guī)范，保證每項黨內(nèi)法規(guī)制度都立得住、行得通、管得了?！盵13]二是注重提高立規(guī)的協(xié)調(diào)性?！饵h規(guī)制定條例》第三十七條規(guī)定：“制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織開展黨內(nèi)法規(guī)清理工作，及時開展集中清理，根據(jù)需要開展特定內(nèi)容或者特定范圍的專項清理，在制定工作中同步開展即時清理。根據(jù)清理情況，作出修改、廢止、宣布失效等決定?！贬槍h內(nèi)法規(guī)中存在的不協(xié)調(diào)、不銜接等問題，中央陸續(xù)開展了對黨內(nèi)法規(guī)的集中清理和專項清理工作。2012年至2014年的集中清理工作“共廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%;繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改”[14]。2018年《中共中央關(guān)于涉黨和國家機構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件專項清理的決定》發(fā)布，中央決定“廢止3件、修改35件中央黨內(nèi)法規(guī)和相關(guān)文件”[15]。經(jīng)過集中清理和專項清理，對黨內(nèi)法規(guī)進行了“瘦身”，黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性進一步增強。

（二）知規(guī)環(huán)節(jié)：黨規(guī)的宣傳教育力度持續(xù)加大

“知者行之始，行者知之成。”[16]引導(dǎo)各級黨組織及廣大黨員知曉黨規(guī)、認同黨規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)運行的前提和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)工程。十八大以來，黨中央十分重視并不斷加大黨內(nèi)法規(guī)的宣傳教育力度。2016年開始在全體黨員中開展“學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員”學(xué)習(xí)教育，并推進“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化;在《中央宣傳部、司法部關(guān)于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規(guī)劃（2016—2020年）》中明確將“深入學(xué)習(xí)宣傳黨內(nèi)法規(guī)”列為主要任務(wù);《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》要求“加大黨內(nèi)法規(guī)宣講解讀力度，將黨內(nèi)法規(guī)制度作為各級黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)重要內(nèi)容，納入黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院必修課程?！盵17]通過知規(guī)環(huán)節(jié)的建設(shè)，提高了全黨全民對黨內(nèi)法規(guī)的知曉度，各級黨組織和廣大黨員的黨章黨規(guī)意識明顯增強。

（三）執(zhí)規(guī)環(huán)節(jié)：有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴的良好局面初步形成

清末法學(xué)家沈家本有句名言：“法立而不行，與無法等”[18]。其實，從某種意義上講，“有法不依”比“無法可依”更糟糕，因為在“無法可依”的情況下，人們尚存對法的渴望和敬畏，而“有法不依”則會造成人們對法的信心和信賴喪失殆盡。所以，執(zhí)規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，是黨內(nèi)法規(guī)的生命力所在?！柏瀼貓?zhí)行法規(guī)制度關(guān)鍵在真抓，靠的是嚴管?！盵19]以習(xí)近平同志為核心的黨中央以強烈的憂患意識和使命擔(dān)當(dāng)，直面黨內(nèi)長期存在的突出問題，以上率下、帶頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。中央八項規(guī)定的成功實施就是一個范例。十八大以來，黨中央以制定、執(zhí)行八項規(guī)定為突破口，帶動全面從嚴治黨過程中一系列黨內(nèi)法規(guī)的有力貫徹和嚴格執(zhí)行，推動黨風(fēng)政風(fēng)民風(fēng)為之一新。各級黨組織及其負責(zé)人以執(zhí)規(guī)為抓手，認真履行黨要管黨、全面從嚴治黨主體責(zé)任，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力不斷提高，有規(guī)必執(zhí)、執(zhí)規(guī)必嚴的良好局面初步形成。

（四）督規(guī)環(huán)節(jié)：黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合，監(jiān)督合力不斷增強

督規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本保障，黨內(nèi)法規(guī)要達到預(yù)設(shè)效力，離不開對其執(zhí)行情況的有效監(jiān)督。列寧曾經(jīng)對法令出臺后監(jiān)督檢查不到位的情況表示過深深的憂慮，他感嘆道：“我們的法令太多了，而且像馬雅可夫斯基所描寫的那樣，都是匆匆忙忙趕出來的，但對于法令的實際執(zhí)行情況卻沒有加以檢查?！盵20]習(xí)近平總書記也強調(diào)，“要加強監(jiān)督檢查，落實監(jiān)督制度，用監(jiān)督傳遞壓力，用壓力推動落實?！盵21]十八大以來，黨中央高度重視對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，在強化黨內(nèi)監(jiān)督的同時，推動黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督相結(jié)合，不斷增強監(jiān)督合力。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016年）將“確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行”列為黨內(nèi)監(jiān)督的第一項任務(wù)，將“遵守黨章黨規(guī)”作為黨內(nèi)監(jiān)督主要內(nèi)容的第一條;《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》（2015年）將“巡視對象執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨章程》和其他黨內(nèi)法規(guī)”情況納入巡視內(nèi)容。黨中央還要求“對重要黨內(nèi)法規(guī)制度實施情況開展定期督查、專項督查?！盵22]黨的十九大報告進一步提出：“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！盵23]通過黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督結(jié)合、定期督查與專項督查并用，提高了督規(guī)環(huán)節(jié)的針對性和實效性，依規(guī)治黨過程中存在的“寬松軟”狀況得到了堅決糾正。

（五）守規(guī)環(huán)節(jié)：各級黨組織和廣大黨員自覺守規(guī)意識大大提升

守規(guī)的主體是各級黨組織和全體黨員。守規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的基本要求。習(xí)近平總書記強調(diào)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要“做守法的模范，帶頭遵紀守法、捍衛(wèi)法治;做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事”[24]。這里“守法”“用法”的范圍當(dāng)然也包括黨內(nèi)法規(guī)?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》（2016年）明確要求：“高級干部特別是中央領(lǐng)導(dǎo)層組成人員必須以身作則，模范遵守黨章黨規(guī)”。十八大以來，黨中央為進一步增強各級黨組織和廣大黨員遵規(guī)守紀意識，在黨內(nèi)先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育活動、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育等一系列學(xué)習(xí)教育活動。通過廣泛、深入、持續(xù)地開展學(xué)習(xí)教育活動，以柔性的方式將黨內(nèi)法規(guī)的具體要求內(nèi)化于心、外化于行，引導(dǎo)全體黨員牢固樹立法規(guī)意識和紀律意識，黨員干部帶頭守規(guī)的風(fēng)尚逐漸形成、廣大黨員自覺守規(guī)的意識不斷提升，各級黨組織依規(guī)辦事的自覺日益養(yǎng)成。

五、發(fā)展空間：關(guān)于新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考與展望

進入新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視制度治黨、依規(guī)治黨，推動黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進入新階段，開啟了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)新局面，取得顯著成效。這一點是有目共睹的。但是，我們也要清醒地認識到，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)有其自身的特殊性、復(fù)雜性和艱巨性，我們在看到成績的同時，更要善于發(fā)現(xiàn)在建設(shè)過程中已經(jīng)或?qū)霈F(xiàn)的問題與不足，明確今后的努力方向，有效拓展黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的制度空間，從而不斷提升建設(shè)質(zhì)量。

（一）科學(xué)理清黨內(nèi)法規(guī)的效力范圍

黨內(nèi)法規(guī)的效力及其效力范圍問題，是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中一個不容忽視的基礎(chǔ)性問題。然而，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的研究成果對此尚未充分展開。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)逐漸成為一個新的研究熱點，學(xué)者們在進行黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究時對其效力問題已有所述及，但對黨內(nèi)法規(guī)效力包含的具體方面還缺乏精細化研究，如：黨內(nèi)法規(guī)的時間效力范圍、空間效力范圍和對象效力范圍，黨內(nèi)法規(guī)效力沖突及其解決等問題。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨和領(lǐng)導(dǎo)黨，黨內(nèi)法規(guī)作為其管黨治黨的重要依據(jù)與制度利器，勢必會對非黨組織和非黨員的行為選擇產(chǎn)生一定影響。有學(xué)者們將之稱為黨內(nèi)法規(guī)的“效力溢出”或“溢出效力”，也有學(xué)者據(jù)此將黨規(guī)分為“黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)”兩類。這些問題仍有待學(xué)界深入探討，以一批優(yōu)秀理論成果為下一步黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供學(xué)理支撐。

（二）注重黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)范的制定工作

現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中實體性規(guī)范較多，程序性規(guī)范則偏少，存在“重實體、輕程序”的問題。作為黨內(nèi)法規(guī)體系的必要組成部分，程序性規(guī)范是實體性規(guī)范順利實施的有力保障。今后在黨內(nèi)法規(guī)制定時，應(yīng)當(dāng)加強黨內(nèi)法規(guī)程序性規(guī)范建設(shè)，堅持程序性規(guī)范與實體性規(guī)范并重，努力實現(xiàn)兩者的協(xié)調(diào)和平衡。

（三）加強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于執(zhí)行。然而，執(zhí)行力建設(shè)既非一日之功，也非一勞永逸，具有長期性和復(fù)雜性，需要綜合施策，“常”抓、抓“長”。今后加強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力建設(shè)，可以從提高黨內(nèi)法規(guī)本身的可操作性、知曉率，提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行者的執(zhí)行能力，加大對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度、完善責(zé)任追究機制等多個方向進行整體推進，不斷增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力。

（四）正確認識和處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律二者同屬中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，兩種規(guī)范體系的并行存在是當(dāng)下中國法治建設(shè)中一個鮮明特色。這就需要我們正確認識和處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系。目前，對此問題的研究，雖然在黨建學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等諸多學(xué)科均有所展開，但呈現(xiàn)出某種不平衡局面，成果多集中于法學(xué)界。法學(xué)學(xué)者們在黨規(guī)與國法之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)方面進行了較為深入地研究，有法治體系視野中的探析，有類型化的建構(gòu)，也有規(guī)則理性語境下的比較，對黨規(guī)與國法的關(guān)系作了有益而富有價值的嘗試。今后可以探索在黨建學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科之間建立交流互動的平臺和機制，打破學(xué)科壁壘，實現(xiàn)學(xué)科交叉融合，為推動形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律良性互動的法治格局提供多樣化的智識資源。

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責(zé)任編輯：彭銀春