農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革的法律規(guī)導(dǎo)

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)下以土地和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主要存在形式的經(jīng)營性資產(chǎn)在當(dāng)前日益呈現(xiàn)出體制僵化和缺乏經(jīng)營活力的現(xiàn)象。以股份化改革盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的發(fā)展活力是我國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革的重要出路。然而，農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)的股份化改革必須被納入法制軌道，用法律來對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，并通過建立完善的相關(guān)立法體系，明確股權(quán)主體，理順歸屬關(guān)系，建立監(jiān)督體系。只有這樣，才能建立起科學(xué)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成健全有力的內(nèi)部治理機(jī)制。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的內(nèi)涵、范圍與股份化改革優(yōu)勢

集體經(jīng)濟(jì)是我國公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，也是鞏固和發(fā)展社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)還是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主要組成部分。在探討農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)時(shí)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的股份化流轉(zhuǎn)是最重要的問題。要在股份化改革視角下探討集體經(jīng)營性資產(chǎn)問題，需要更為科學(xué)精確的理解集體經(jīng)營資產(chǎn)的內(nèi)涵和范圍，同時(shí)還要對(duì)股份化改革在集體經(jīng)營性資產(chǎn)運(yùn)作中的優(yōu)勢有所了解。

（一）集體經(jīng)營性資產(chǎn)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)營農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中積累的資產(chǎn)都屬于集體經(jīng)營性資產(chǎn)。我國《憲法》對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的解釋是，集體財(cái)產(chǎn)是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國《物權(quán)法》第58條規(guī)定，集體所有的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)都屬于集體資產(chǎn)。集體經(jīng)濟(jì)范疇中集體所有制所確立的所有權(quán)所對(duì)應(yīng)的客體便是集體資產(chǎn)。原《民法通則》 第七十四條第一款規(guī)定，勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括法律規(guī)定為集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)，集體所有的建筑物、水庫、農(nóng)田水利設(shè)施和教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等設(shè)施以及集體所有的其他財(cái)產(chǎn)。[1]（P7）綜上，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在直接經(jīng)營或出租、轉(zhuǎn)讓等間接經(jīng)營中實(shí)現(xiàn)集體財(cái)產(chǎn)增值，為村民集體提供服務(wù)，且在公平分配中實(shí)現(xiàn)集體成員利益的所有財(cái)產(chǎn)。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的類型

目前，依據(jù)農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營性特點(diǎn)，可將農(nóng)村集體資產(chǎn)分為三種類型，即資源資產(chǎn)、經(jīng)營資產(chǎn)和非經(jīng)營資產(chǎn)。第一類是農(nóng)村土地資源以及依附于土地之上的其他自然資源，包括耕地、林地、草地和灘涂等，是農(nóng)村集體組織的資源財(cái)產(chǎn)。第二類是出租或出讓集體所有的房屋、建筑物和興辦集體企業(yè)的直接經(jīng)營中積累的財(cái)產(chǎn)以及集體經(jīng)濟(jì)組織在其他經(jīng)濟(jì)組織中持有的份額財(cái)產(chǎn)、無形資產(chǎn)等非直接經(jīng)營方式所有的財(cái)產(chǎn)。第三類是集體經(jīng)濟(jì)組織在教育、科技和衛(wèi)生等方面提供的公共服務(wù)財(cái)產(chǎn)。因而，集體經(jīng)營性資產(chǎn)并非等同于集體財(cái)產(chǎn)，集體所有之土地以及其他自然資源并不屬于本文討論的范疇，本文所謂集體經(jīng)營性資產(chǎn)主要是指第二類，即集體企業(yè)以及其他具有集體經(jīng)營特點(diǎn)的經(jīng)營形式和經(jīng)濟(jì)成分。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革的效能

目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，在經(jīng)營性資產(chǎn)改革中面對(duì)的主要問題跟國有企業(yè)一樣，主要是體制僵化造成的運(yùn)轉(zhuǎn)效率低、經(jīng)濟(jì)效益差、資產(chǎn)監(jiān)督管理體制落后以及集體財(cái)產(chǎn)流失等問題。與國有企業(yè)改制一樣，以股份化改革盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的增值和發(fā)展?jié)摿κ乔袑?shí)有效的途徑，且我國已就此開展試點(diǎn)多年。那么，股份化改革在農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革中有哪些優(yōu)勢呢？股份化改革即股份改制，也叫股份制改造，主要是指企業(yè)依照《公司法》和《證券法》等法律規(guī)定，將過去具有公有制屬性的企業(yè)改造為股份制有限公司。股份化改革的目的是要在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)營性資產(chǎn)如集體企業(yè)中通過股份化改造建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。[2]（P75）通俗地將，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份化改革就是要將集體企業(yè)以及其他具有集體經(jīng)營性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)成分納入現(xiàn)代企業(yè)制度框架內(nèi)，以賦予其現(xiàn)代企業(yè)的發(fā)展活力。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革中法律規(guī)導(dǎo)方面存在的問題

市場經(jīng)濟(jì)具有法制性，股份化改革本質(zhì)也是個(gè)法律問題。因而，探討以股份化改革盤活農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)的增值活力就必須充分發(fā)揮法律機(jī)制的規(guī)導(dǎo)作用，在將農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)股份化改革納入法制監(jiān)管規(guī)導(dǎo)的同時(shí)，通過有序的競爭和規(guī)范的制度為其提供法律保障和機(jī)制激勵(lì)。為此，本文應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)股份化改革中面對(duì)的法律規(guī)導(dǎo)難題進(jìn)行充分認(rèn)識(shí)。具體來說，我國當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)在股份化改革中，在法律規(guī)導(dǎo)方面還存在諸多問題，這主要存在以下幾個(gè)方面：

（一）法律規(guī)范不健全，股權(quán)主體資格不明

事實(shí)上，我國在公有制經(jīng)濟(jì)股份化改革中的實(shí)踐早在改革開放之初便已展開，且積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，并在立法規(guī)制上建立起了較為成熟的法律體系，然其主要是在國企改革實(shí)踐當(dāng)中，而在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)尤其是集體企業(yè)股份化改革中雖進(jìn)行了一些試點(diǎn)，然在立法規(guī)范上依然相當(dāng)薄弱，至今沒有對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)范的專業(yè)法規(guī)，而受制于集體經(jīng)濟(jì)的作為公有制經(jīng)濟(jì)重要組成部分的特殊特點(diǎn)，現(xiàn)行《公司法》和《證券法》在集體企業(yè)股份化改革中直接運(yùn)用尚面對(duì)一定政策限制。在此情形下，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)在股份化改革中出現(xiàn)的最重要問題之一便是股權(quán)主體資格難以明確界定。顯然，集體成員應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)的所有權(quán)主體。然而，我國法律對(duì)于集體成員資格認(rèn)定尚無明確規(guī)定，且其因上學(xué)、就業(yè)、婚姻以及其他戶籍變動(dòng)處于不斷變化之中，故學(xué)界對(duì)集體成員資格認(rèn)定尚存在爭議。[3]（P145）此種情形導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)若完全以戶籍歸屬進(jìn)行限定也存在諸多問題，如學(xué)生考取大學(xué)并將戶籍暫時(shí)遷出是否仍然屬于集體成員并享受集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份權(quán)益便是一個(gè)難以解決的問題。

（二）股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，量化分配方式不科學(xué)

股權(quán)結(jié)構(gòu)如何配置也是我國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革面對(duì)的重要問題，股份化改革的重要目的是為集體企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，通過明確產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以形成清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系。在實(shí)踐中，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份化改革在產(chǎn)權(quán)設(shè)置中爭議的焦點(diǎn)主要是是否設(shè)置集體股，且有學(xué)者建議在設(shè)置個(gè)人股的同時(shí)還要設(shè)置貢獻(xiàn)股。集體股設(shè)置的目的是為保障集體企業(yè)的正常經(jīng)營以及農(nóng)村各種公共事務(wù)和事業(yè)的開支，個(gè)人股則是依據(jù)農(nóng)民集體成員資格進(jìn)行股權(quán)收益分配的基本形式，其目的是保證農(nóng)民的股份化基本收益，而貢獻(xiàn)股則是考慮在集體企業(yè)經(jīng)營中有些人貢獻(xiàn)大應(yīng)當(dāng)適當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)分配。實(shí)際上，以上三種股權(quán)的設(shè)置都有其合理性，然各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，且因缺乏明確的法律規(guī)定，故在實(shí)踐中面對(duì)諸多爭議，比如有些地區(qū)農(nóng)民便對(duì)設(shè)置集體股難以接收。股權(quán)結(jié)構(gòu)確立后，如何依據(jù)股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行收益量化配置也是一個(gè)重要問題。如果設(shè)置集體股、個(gè)人股和貢獻(xiàn)股，三種股權(quán)的比例如何配置也缺乏明確法律規(guī)定，若比例規(guī)定不合理可能會(huì)引發(fā)利益糾紛。[4]（P46-48）

（三）組織管理機(jī)制不健全，股權(quán)權(quán)能不明確

村集體是農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革的基本載體，然如何在此基礎(chǔ)上進(jìn)行資產(chǎn)性經(jīng)營，理順村集體組織行政權(quán)和集體企業(yè)經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，卻是集體資產(chǎn)改革中面對(duì)的重要問題。目前，我國集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革一般采用股份公司形式設(shè)置了股東大會(huì)、董事會(huì)等體現(xiàn)股東管理權(quán)的機(jī)制，然大多流于形式。在股份化改革后的集體企業(yè)中，村領(lǐng)導(dǎo)或者少數(shù)人說了算的情形普遍存在，不僅嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民股東的參與熱情，侵犯了其作為股東的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而且容易造成個(gè)人專斷，甚至貪污腐化。股份化公司的治理結(jié)構(gòu)無權(quán)虛設(shè)、集體企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度不健全且受到村級(jí)行政權(quán)干擾和監(jiān)督管理機(jī)制缺失無力使農(nóng)村集體經(jīng)營資產(chǎn)股份化改革流于形式，凸顯出其組織管理機(jī)制建設(shè)中存在重大弊端。另外，依據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，所有權(quán)人對(duì)動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分權(quán)。在各地農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革中并未依據(jù)量化股份賦予農(nóng)民相應(yīng)的占有、收益、退出、抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)，導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)的量化股權(quán)與公司股東存在本質(zhì)區(qū)別，也是農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革面對(duì)的重要問題。[5]（P9）

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革法律規(guī)導(dǎo)機(jī)制的構(gòu)建路徑

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中也提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將“三農(nóng)”問題視為黨的工作的“重中之重”。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，基礎(chǔ)在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興，途徑是要不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不斷健全農(nóng)村市場機(jī)制，前提是要理順農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。在農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)因體制、機(jī)制和政策限制而處于僵化發(fā)展的形勢下，通過股份化改革盤活農(nóng)村集體經(jīng)營新資產(chǎn)來帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民收入具有顯著優(yōu)越性。然而，要充分發(fā)揮股份化改革的現(xiàn)代企業(yè)制度優(yōu)勢，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份化改革依然面對(duì)諸多法律規(guī)制難題。我國應(yīng)在既有農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)股份化改革所取得的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，分析其中存在的法律規(guī)制問題，并提出針對(duì)性的解決措施。針對(duì)我國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革中存在的問題，本文提出如下建議：

（一）推進(jìn)相關(guān)立法工作，建立完善的法律規(guī)導(dǎo)體系

目前，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革之所以在實(shí)踐中存在諸多問題，主要與法律體系建設(shè)不健全有關(guān)，其中存在的股權(quán)主體不明確、股權(quán)結(jié)構(gòu)配置爭議、股權(quán)量化分歧、組織管理機(jī)制問題以及股權(quán)權(quán)能保障不力等問題，實(shí)際都與法律體系不健全和規(guī)導(dǎo)機(jī)制乏力有關(guān)。對(duì)此，我國在立法規(guī)劃上立足學(xué)界討論和實(shí)踐總結(jié)已經(jīng)做出了一定立法籌劃，如國務(wù)院頒布的《關(guān)于印發(fā)全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016-2020年）的通知》中便明確提出，今后要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的確權(quán)到戶和股份化改革，讓農(nóng)民依股權(quán)享有集體財(cái)產(chǎn)的占有、收益、有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承等六項(xiàng)權(quán)利，力爭到2020年形成健全有效的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)股份化改革機(jī)制。同時(shí)，學(xué)界還廣泛呼吁出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利和義務(wù)、內(nèi)容和職責(zé)。也有學(xué)者建議在《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中仿照公司法對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)的股份化改革進(jìn)行規(guī)制。對(duì)于如上立法規(guī)劃和學(xué)界討論，我國應(yīng)積極推動(dòng)立法實(shí)現(xiàn)，依構(gòu)建起完整的農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革法律規(guī)范體系。[6]（P29）

（二）明確股權(quán)主體認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建合理的股權(quán)配置結(jié)構(gòu)

在將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)量化為股份并分配到集體成員的過程中，如何確定股權(quán)主體是關(guān)鍵問題。在既有實(shí)踐中，各地在確定股權(quán)主體時(shí)多帶有鄉(xiāng)土色彩。我國《物權(quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)村集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利。因而，確定農(nóng)村集體成員身份便是成為集體財(cái)產(chǎn)股份化改革股權(quán)資格認(rèn)定的關(guān)鍵。因集體財(cái)產(chǎn)及其所屬的集體經(jīng)濟(jì)組織具有不同于一般企業(yè)的特點(diǎn)，故采用戶籍一刀切并不現(xiàn)實(shí)。在集體成員人格認(rèn)定中，我國要以戶籍為基本依據(jù)，同時(shí)兼顧農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的社會(huì)保障功能，并充分考慮外嫁者、嫁入者、外出參軍和學(xué)習(xí)人員等戶籍發(fā)生變動(dòng)者的實(shí)際利益，在兼顧如上因素的基礎(chǔ)上確定集體成員資格。在股權(quán)配置中，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份化改革要合理配置股權(quán)結(jié)構(gòu)。對(duì)于集體股，雖然其具有保證公共事務(wù)運(yùn)行作用，然若保留不僅制約了股份化改革的的徹底性，且隨著資產(chǎn)增值會(huì)造成二次改革的必要，也容易造成農(nóng)民的誤解，故建議取消。對(duì)于個(gè)人股的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“一人一股”前提下，兼顧個(gè)人貢獻(xiàn)和要素投入數(shù)量，設(shè)置勞齡股、增資股和資源股等。

（三）科學(xué)確立股權(quán)量化比例，健全內(nèi)部治理機(jī)制

確定股權(quán)配置結(jié)構(gòu)后，各種股份種類在股權(quán)量化中的比例關(guān)系到利潤的分成占比，因而至關(guān)重要。如果股權(quán)量化比例不合理，不僅會(huì)違背集體經(jīng)營性資產(chǎn)公平分配的原則，而且會(huì)因造成內(nèi)部利益沖突而降低股份化改革的激勵(lì)效果。如上所屬，集體股在股份配置中不宜保留，而在確立基本個(gè)人股后，為保證集體成員基本權(quán)益，應(yīng)當(dāng)合理配置基本個(gè)人股與其他勞齡股、資源股和增資股等之間的比例關(guān)系。對(duì)于基本個(gè)人股的占比，我國應(yīng)當(dāng)在立法中給予基本指導(dǎo)原則或具體比例，而對(duì)于其他股份種類的占比，各地可依據(jù)各自實(shí)際情況由股東大會(huì)商議確定。[7]（P22）另外，我國還要進(jìn)一步立法明確農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革后所形成的經(jīng)營組織的獨(dú)立性，明確股東大會(huì)、董事會(huì)、職業(yè)經(jīng)理人以及監(jiān)事會(huì)等公司機(jī)構(gòu)的具體職能，理順村委會(huì)組織領(lǐng)導(dǎo)與集體企業(yè)股東和經(jīng)理人之間的關(guān)系，避免行政干預(yù)對(duì)集體企業(yè)經(jīng)營管理造成影響，將股份化改革后的集體經(jīng)濟(jì)納入現(xiàn)代企業(yè)制度之下。

（四）依法保障股權(quán)權(quán)能，提升社會(huì)保障托底職能

農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)屬于農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)，而股份化改革的目的便是將集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)權(quán)量化后賦予集體成員，股權(quán)作為集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的應(yīng)當(dāng)在股份化改革后的經(jīng)濟(jì)實(shí)體中依法得到體現(xiàn)和保障。依照股權(quán)結(jié)構(gòu)及其量化比例，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革中要在股東權(quán)能上做到相應(yīng)體現(xiàn)，如股權(quán)所有權(quán)依據(jù)持股比例參加股東大會(huì)、董事會(huì)、聽取職業(yè)經(jīng)理人述職、參與擬定集體財(cái)產(chǎn)實(shí)體經(jīng)營章程、對(duì)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀的知情權(quán)以及其他股東應(yīng)當(dāng)依法享有的權(quán)能應(yīng)當(dāng)依法得到保障。[8]（P67）同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)的股份化改革因取消了集體股，故其社會(huì)保障職能相應(yīng)降低，且股份化改革后的實(shí)體經(jīng)營收益也會(huì)因經(jīng)營狀況有所變化，故也許會(huì)在股份化改革后暫時(shí)出現(xiàn)一些村集體成員生活困難的現(xiàn)象。對(duì)此，我國在農(nóng)村集體經(jīng)營財(cái)產(chǎn)股份化改革過程中應(yīng)當(dāng)相應(yīng)健全農(nóng)村的社會(huì)保障制度，為改革提供有效的托底保障作用。