產(chǎn)業(yè)鏈下鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)市場(chǎng)化供給與政府激勵(lì)性規(guī)制*

一、鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)內(nèi)涵及特征

鄉(xiāng)村旅游是以鄉(xiāng)村特色自然風(fēng)光、生產(chǎn)生活形態(tài)為依托，以鄉(xiāng)村社區(qū)為主要活動(dòng)場(chǎng)所的一種旅游業(yè)態(tài)，包含了政府、經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)民、游客等諸多組織和個(gè)體，關(guān)系復(fù)雜且緊密，為其提供助力支撐的公共服務(wù)體系是鄉(xiāng)村旅游正常和有序運(yùn)營(yíng)的重要保障。鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)實(shí)際上是一個(gè)“大服務(wù)”理念，它不僅包括旅行過程中的服務(wù)，也包含旅游前后所涉及的公共服務(wù)，進(jìn)而形成一個(gè)“大服務(wù)”的閉環(huán)，完成整個(gè)出行流程和體驗(yàn)。與鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)相比，更加強(qiáng)大的公共服務(wù)體系能給游客更好的出行體驗(yàn)，它不僅包括快捷便利的交通、舒適的住宿、方便整潔的如廁，更涵蓋了個(gè)性化和高品質(zhì)的服務(wù)，例如對(duì)老年人、殘疾人、兒童、孕婦等群體的特殊關(guān)愛，以及現(xiàn)代化的智慧旅游功能等等?？傊瑑?yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系建設(shè)，本質(zhì)上就是讓游客能更加方便、快捷、高效、及時(shí)地獲得公共服務(wù)，從而減少在出行過程中遇到的各種問題。

鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)是基于鄉(xiāng)村旅游需求應(yīng)運(yùn)而生的，受到鄉(xiāng)村旅游自身特點(diǎn)影響，它除了具有一般旅游公共服務(wù)共享性、公益性、服務(wù)性等特點(diǎn)外，還具有自己的特征。首先，服務(wù)的多樣性與復(fù)雜性。目前，旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從傳統(tǒng)的資源競(jìng)爭(zhēng)逐漸轉(zhuǎn)變成綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)，這也意味著傳統(tǒng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施、景點(diǎn)開發(fā)、農(nóng)家樂等基礎(chǔ)旅游要素已不能滿足游客的需求，只有在餐飲住宿、交通、娛樂、咨詢、商業(yè)等多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、品質(zhì)化、智能化的服務(wù)，才能給游客優(yōu)質(zhì)的體驗(yàn)。其次，游客對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)的服務(wù)性要求更高。與居民需求相比，游客對(duì)鄉(xiāng)村旅游信息查詢、交通標(biāo)識(shí)、旅游安全監(jiān)管、智能化服務(wù)等軟性服務(wù)需求會(huì)更加強(qiáng)烈，所以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、高效便利的公共服務(wù)成為鄉(xiāng)村社區(qū)旅游的必然選擇。再次，鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)供給的盈利性與非盈利性。目前鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)一般都是由政府出資建設(shè)，為了提高區(qū)域旅游吸引力，這部分多屬于非營(yíng)利性純公共服務(wù)產(chǎn)品。同時(shí)，也有一部分公共服務(wù)適當(dāng)收費(fèi)，介于純公共產(chǎn)品和個(gè)體經(jīng)營(yíng)服務(wù)之間，但并意味著它不具備公益性，雖然帶有盈利性質(zhì)，也是基于公共利益和社會(huì)效果而構(gòu)建，其盈利性也是相對(duì)的。

二、鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)供給存在的問題

（一）旅游公共服務(wù)供給主體單一。當(dāng)前，地方政府仍是鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)資源配置的主體，甚至有時(shí)候是唯一的出資和供給者，而在缺乏監(jiān)督約束和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的情形下，這種把政府作為鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)單一供給主體的模式，必然會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)有效供給不足、效率低下、供需錯(cuò)位等問題。政府單一供給模式一方面會(huì)導(dǎo)致相關(guān)部門存在“政績(jī)導(dǎo)向”傾向，對(duì)市場(chǎng)需求及變化感知不夠或不給予充分重視，而將大量資源投入到見效快的旅游公共服務(wù)設(shè)施等硬件系統(tǒng)建設(shè)中，對(duì)于旅游公共信息服務(wù)等軟件系統(tǒng)投入不夠，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)存在重復(fù)建設(shè)和資源閑置等現(xiàn)象，鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)質(zhì)量和受益程度也會(huì)大大降低。

（二）公共服務(wù)體系建設(shè)不完善。伴隨著我國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，游客對(duì)旅游公共服務(wù)多樣化、品質(zhì)化需求正逐步增長(zhǎng)。目前，限于我國(guó)行政管理組織結(jié)構(gòu)和資金支持力度的制約，客觀上導(dǎo)致了地方主管部門在軟硬件公共服務(wù)上的不均衡投入和扶持力度，在鄉(xiāng)村旅游目的地開發(fā)過程中，忽略了為游客提供及時(shí)、有效的信息更新渠道，對(duì)游客出行指導(dǎo)作用大大降低，造成硬件設(shè)施多，軟件服務(wù)少，重視旅游公共服務(wù)基本需求建設(shè)，而輕視供給質(zhì)量的局面，使得鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)不完善、質(zhì)量低、效率低，并且這些短板仍長(zhǎng)期存在。

（三）旅游公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不暢。從旅游視角來看，鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)應(yīng)突出其主客共享性、公共性，即在滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枨蟮那闆r下，同時(shí)強(qiáng)調(diào)游客休閑、體驗(yàn)的特性，實(shí)現(xiàn)居民和游客共享社會(huì)公共服務(wù)的目的。但作為旅游目的地，旅游消費(fèi)成為鄉(xiāng)村的主要經(jīng)濟(jì)來源，并且伴隨鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)被定位為“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)”，這也導(dǎo)致所有與旅游相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施，如交通、住宿、如廁、信息咨詢等成為有償消費(fèi)的一部分，使得當(dāng)?shù)鼐用袷褂靡庠附档汀⒂慰统鲂畜w驗(yàn)差等問題凸顯，形成了不同利益訴求，多部門管理現(xiàn)象嚴(yán)重。導(dǎo)致旅游公共服務(wù)供給與旅游綜合產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不適應(yīng)，供給效率低下，既造成資源的大量浪費(fèi)，又無法滿足游客的服務(wù)需求。

（四）旅游公共服務(wù)意識(shí)有待指導(dǎo)和提升。當(dāng)前，鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)重建設(shè)、輕管理，重硬件、輕軟件，運(yùn)營(yíng)效能低下等問題依然存在，專業(yè)化、精細(xì)化、品質(zhì)化建設(shè)不足，公共服務(wù)供給質(zhì)量與市場(chǎng)需求、游客期望、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍存在一定差距。隨著互聯(lián)網(wǎng)與鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)的融合發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈不斷延伸，“小政府、大市場(chǎng)”的公共服務(wù)體系供給是必然趨勢(shì)，但就目前服務(wù)供給情況而言，有關(guān)部門仍缺乏公共服務(wù)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)會(huì)經(jīng)歷一個(gè)緩慢艱難的過程。

三、鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)市場(chǎng)化供給及政府激勵(lì)性規(guī)制

完善鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)既是新時(shí)期大眾旅游的必然要求，也是加速鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效的必然選擇。全面構(gòu)建結(jié)構(gòu)完善、高效便利、集約共享的旅游公共服務(wù)體系，必須依靠政府、市場(chǎng)以及社會(huì)多方力量的合作，通過創(chuàng)新機(jī)制和健全法規(guī)，才能切實(shí)保障鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)高水平、可持續(xù)發(fā)展。

（一）鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式

在自駕游、自助游等旅游消費(fèi)方式興起的當(dāng)下，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈條不斷擴(kuò)大，關(guān)聯(lián)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)眾多，全面構(gòu)建與大眾旅游需求相匹配的鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)體系是一個(gè)復(fù)雜且困難的系統(tǒng)工程。除了景點(diǎn)、餐飲住宿等服務(wù)外，區(qū)域生態(tài)環(huán)境、娛樂、商業(yè)等各方面都需要根據(jù)市場(chǎng)需求規(guī)劃，使其全程服務(wù)于游客的“吃住行游購(gòu)?qiáng)省薄；诋a(chǎn)業(yè)鏈的公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式，不僅能夠使旅游產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)企業(yè)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)建立起滿足市場(chǎng)需求的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部?jī)r(jià)值增值，同時(shí)還能推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈上其他企業(yè)的發(fā)展，這也正是產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)提供鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。

鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)供給主要分為景區(qū)公共資源類，如衛(wèi)生設(shè)施、咨詢服務(wù)中心、景觀綠地、休閑設(shè)施等，主要包括社區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境建設(shè)與改造；收費(fèi)公共產(chǎn)品類，如通信、金融、保險(xiǎn)、交通出行等，主要包含旅行過程中的基本保障性服務(wù)；純公共產(chǎn)品類，如旅游標(biāo)識(shí)、目的地營(yíng)銷、旅游救助、鄉(xiāng)村社區(qū)資源環(huán)境保護(hù)等。以上旅游公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給大部分都可由旅游產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)提供。在需求多樣化和個(gè)性化的大眾旅游時(shí)代，以“主客共享”為核心構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)體系，就必須建立企業(yè)參與和市場(chǎng)運(yùn)作的發(fā)展模式。從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展實(shí)踐可以看出，以公共資源和收費(fèi)產(chǎn)品類為主的基礎(chǔ)性旅游公共服務(wù)是游客需要的最基本、最直接的服務(wù)，產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)可以從游客需求出發(fā)，兼顧景區(qū)地域特色，在把握公共服務(wù)需求變化的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整旅游公共服務(wù)體系的供給內(nèi)容和方式。

（二）政府激勵(lì)性規(guī)制

鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)一味強(qiáng)調(diào)政府行政調(diào)控及資源配置是不可取的，要構(gòu)建高效、高質(zhì)的旅游公共服務(wù)體系，必須在放松行政管制的同時(shí)，采取激勵(lì)性規(guī)制。激勵(lì)性規(guī)制就是要解決政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間、企業(yè)私利與公共利益之間的融合發(fā)展問題，其核心是改變傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)行政審批“限制進(jìn)入”模式，以公共利益最大化為基礎(chǔ)制定鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)企業(yè)的競(jìng)標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，保證符合資質(zhì)的企業(yè)均有機(jī)會(huì)參與公共服務(wù)建設(shè)，同時(shí)對(duì)于那些符合政策導(dǎo)向、經(jīng)營(yíng)效率高、質(zhì)量有保證、價(jià)格適中的產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)給予更多投資激勵(lì)和參與機(jī)會(huì)，適當(dāng)對(duì)公共服務(wù)建設(shè)放權(quán)，對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行間接調(diào)控。

首先，對(duì)于鄉(xiāng)村景觀、旅游用地、基礎(chǔ)設(shè)施、節(jié)慶活動(dòng)、游客服務(wù)中心等公共資源類服務(wù)給予資金補(bǔ)貼、財(cái)政稅收優(yōu)惠等激勵(lì)性規(guī)制，轉(zhuǎn)變政府壟斷和單一旅游公共服務(wù)供給模式。通過財(cái)政補(bǔ)貼、收益分享、產(chǎn)權(quán)契約、價(jià)格調(diào)控等一系列規(guī)制措施，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)企業(yè)將服務(wù)供給行為轉(zhuǎn)向追求社會(huì)利益最大化。

其次，鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)供給在政府行政調(diào)控基礎(chǔ)上向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來，由于政府與被規(guī)制旅游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)存在管理權(quán)集中、信息不對(duì)稱問題，以前的限制性規(guī)制方式往往會(huì)引發(fā)企業(yè)不規(guī)范市場(chǎng)行為的發(fā)生，造成旅游公共服務(wù)供給偏差和低效率。因此，在鄉(xiāng)村社區(qū)旅游公共服務(wù)供給體系中，政府應(yīng)主要發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)行與協(xié)調(diào)整合的作用，將具體的公共服務(wù)執(zhí)行交給產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)來完成，通過設(shè)定不同的激勵(lì)性指標(biāo)，保證企業(yè)緊跟市場(chǎng)方向，根據(jù)游客需求不斷更新公共服務(wù)供給體系，從而在社會(huì)利益最大化前提下滿足旅游公共服務(wù)需求，保證公共服務(wù)有效供給。

再次，加快政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變規(guī)制結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，我國(guó)公益性旅游公共服務(wù)收費(fèi)往往都是按照偏離正常市場(chǎng)價(jià)格一定程度的標(biāo)準(zhǔn)來提供，被規(guī)制企業(yè)則可通過財(cái)政補(bǔ)貼方式來彌補(bǔ)業(yè)務(wù)虧損，一些提供旅游公共服務(wù)的企業(yè)往往會(huì)利用公益性服務(wù)的壟斷性“搭便車”，從而造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂，導(dǎo)致旅游公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量和整體水平下滑。因此，政府在實(shí)施激勵(lì)性規(guī)制和放權(quán)管理過程中，要及時(shí)對(duì)不能夠促進(jìn)旅游公共服務(wù)提升的規(guī)制措施給予取消或是修改。同時(shí)，對(duì)于構(gòu)建高效公共服務(wù)體系過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時(shí)規(guī)制，形成激勵(lì)規(guī)制、放松管制和強(qiáng)化規(guī)制相互促進(jìn)的規(guī)制結(jié)構(gòu)。