宅基地制度改革試點回顧與未來走向

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，農(nóng)村宅基地制度又是土地制度改革的關(guān)鍵和核心。經(jīng)過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，但也面臨一系列問題和挑戰(zhàn)。按照黨中央國務(wù)院決策部署，有關(guān)部門在“三塊地”改革框架下組織開展了宅基地制度改革試點工作。四年來，試點地區(qū)進行了多元探索，取得了一定成效。

改革試點的基本情況

黨的十八屆三中全會提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。農(nóng)村宅基地是建設(shè)用地的重要組成部分，也是改革中牽扯利益最為復(fù)雜的領(lǐng)域?；仡^來看，盡管時間不長，但我國宅基地制度改革還是經(jīng)歷了“單項批復(fù)—范圍拓展—期限延長”等過程。這既是對改革方法論不斷深化認(rèn)識的過程，也是改革任務(wù)不斷突破的過程。比如，2015年2月，我國33個縣(市、區(qū))被依法授權(quán)開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革三項試點，其中宅基地制度改革試點有15個。2017年11月，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區(qū)）。同時，為提高“三塊地”改革試點工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，試點期限延長至2018年12月31日。

根據(jù)中央統(tǒng)一部署，宅基地制度改革主要圍繞宅基地權(quán)益保障和取得、有償使用、有償退出、改革宅基地審批制度四個方面展開，改革的目標(biāo)是健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的農(nóng)村宅基地制度。截至目前，33個試點縣（市、區(qū)）已騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元。

主要進展情況

按照2015年中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，各試點地區(qū)開展了積極探索，形成許多值得推廣的經(jīng)驗，也暴露出一些問題和不足。

在完善宅基地取得方式方面，試點地區(qū)堅持因地制宜、分類施策，采取多種方式，確保農(nóng)戶“住有所居”。對宅基地資源比較豐富的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)繼續(xù)實行“一戶一宅”制度；對人均耕地少、二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的“城中村”“城郊村”地區(qū)，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，實行相對“統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建”“集中統(tǒng)建”“多戶聯(lián)建”等方式；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，探索集中建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)。從試點地區(qū)看，無論是占用新增建設(shè)用地還是利用存量建設(shè)用地，宅基地?zé)o償取得的分配方式都難以為繼，都開始探索有償取得方式。但一些試點地區(qū)按成本有償取得農(nóng)戶所繳納的費用，實際上是土地整理費、開墾費；而擇位競價費僅限于交通條件良好、地理位置優(yōu)越的地段，并沒有收取資源使用費，說明宅基地有償取得方式還沒有破題。

在宅基地有償使用方面，試點地區(qū)針對超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、一戶多宅以及非集體經(jīng)濟組織成員通過繼承等方式實際占有和使用宅基地等情形，探索建立有償使用制度。例如，如湖北宜城依據(jù)宅基地使用對象的身份及宅基地利用現(xiàn)狀，對超占部分按照時段、面積、區(qū)域等標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費；浙江義烏則將違法侵占使用宅基地的問題，區(qū)分嚴(yán)重違法和輕微違法等不同情形，嚴(yán)重違法的結(jié)合“三改一拆”專項行動予以拆除，輕微違法的則納入有償使用范圍，收取一定費用。在目前宅基地各項改革中，針對違法違規(guī)占地收取有償使用費，是改革的突破點和切入口，實踐中有理有據(jù)也易于操作。但這也容易造成一系列問題。比如，長期以來大量違法占地的既成事實，是否可以通過繳納罰款而合法化？如果沒有合法化，那么罰款的征收就不容易得到農(nóng)民群眾的認(rèn)可。對于這些做法，如果后續(xù)再推行相關(guān)改革予以糾正，反而會面臨更大的阻力。

在宅基地“三權(quán)分置”方面，試點地區(qū)開展農(nóng)戶宅基地有償退出和流轉(zhuǎn)機制方面的探索比較活躍，改革方式也比較靈活。2018年中央1號文件也作出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署。山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點地區(qū)結(jié)合實際，因地制宜探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。比如，浙江義烏對已完成鄉(xiāng)村建設(shè)及更新改造的村莊，允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓，并對轉(zhuǎn)讓后的宅基地頒證。但是，從實踐中看，我國宅基地確權(quán)登記頒證進展較慢，且理論界對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識還不一致，這項改革亟待繼續(xù)深入探索。

在完善宅基地管理制度方面，試點地區(qū)正開展通過嘗試簡化審批流程、優(yōu)化審批程序，下放宅基地審批權(quán)。比如，對使用存量建設(shè)用地的，審批權(quán)由縣級政府下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批；對使用新增建設(shè)用地的，由縣級政府審批。有些試點地區(qū)還探索鄉(xiāng)村治理重心下沉，組織農(nóng)民成立自治負(fù)責(zé)，協(xié)助開展宅基地管理工作。如江西余江探索在村民小組建立村民事務(wù)理事會，在宅基地管理和改革中發(fā)揮自治作用，自主由村民理事會確定分配標(biāo)準(zhǔn)與分配辦法，在宅基地管理和改革中發(fā)揮重要作用。對于這項改革，社會各界觀點看法不一致?？傮w上看，大量宅基地隱性流轉(zhuǎn)的事實，正是宅基地管理制度、農(nóng)民需求與法律三者之間嚴(yán)重沖突的體現(xiàn)，更是政府對宅基地使用及分配管理缺位的反映。因此，面對農(nóng)戶宅基地?zé)o序擴張的局面，審批權(quán)限下放并不是痛點，強化鄉(xiāng)村規(guī)劃和用途管制才是正題。

關(guān)于進一步改革的思考

進入新時代，農(nóng)村改革已經(jīng)進入縱深推進的新階段，改革的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來，一些重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革加緊部署、不斷深入。宅基地是農(nóng)村“三塊地”改革的核心，與農(nóng)民關(guān)切度最高、利益關(guān)系也更為復(fù)雜。因此，下一步，宅基地制度改革應(yīng)堅持市場化、漸進式改革的總方向，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，逐步擴大試點范圍，推進農(nóng)村土地三項試點深度融合，統(tǒng)籌銜接關(guān)聯(lián)改革，為全國范圍內(nèi)整體推開相關(guān)改革積累經(jīng)驗、創(chuàng)造條件。具體要注意把握以下四個方面：

一是切實保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)是宅基地制度改革的目標(biāo)和底線。深化宅基地制度改革，就要按照宅基地用益物權(quán)的原則，在鞏固集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步明確和強化農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。同時，加快推進房地一體的農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照一般用益物權(quán)原則，完善宅基地用益物權(quán)，在現(xiàn)有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時，加快建立健全集體建設(shè)用地資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，逐步實現(xiàn)各類市場主體按照市場規(guī)則和市場價格依法平等使用土地等自然資源。

二是有效盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房。閑置宅基地和閑置農(nóng)房是農(nóng)村最大的“隱性資產(chǎn)”，也是啟動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展“加速度”的關(guān)鍵。隨著農(nóng)村大量人口進城落戶，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象越來越突出，這對于鄉(xiāng)村振興是機遇與挑戰(zhàn)并存。深化農(nóng)村宅基地制度改革，就要在法律法規(guī)框架下，有意識地放寬市場化用地主體的限制，擴大村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營自主權(quán)。特別是允許農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。同時，要注意利用開發(fā)不是違規(guī)買賣，不能違反土地用途管制原則，更不能讓工商資本侵占村集體利益，建設(shè)私人會館或開發(fā)別墅。

三是做到與其他改革協(xié)同部署。要堅持“房子是用來住的，不是用來炒的”定位，縮小政府征地權(quán)使用范圍，支持引導(dǎo)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，集約開發(fā)出租屋建設(shè)。特別是注意將宅基地制度改革試點與利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點一體部署、協(xié)同推進，助力租購并舉的住房體系。穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，促進集體土地優(yōu)化配置，探索多元化市場化實現(xiàn)形式。

四是建立與改革配套的政策體系。比如，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，在村集體作為宅基地所有權(quán)主體和農(nóng)戶自愿的前提下，探索宅基地有償退出機制，促進宅基地市場多樣化發(fā)展。又如，鼓勵中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性銀行開發(fā)金融產(chǎn)品，為村集體經(jīng)濟組織提供中長期貸款，用于閑置宅基地收儲、土地整治、配套設(shè)施建設(shè)等支出。