為發(fā)展集體經濟拓路子為加強鄉(xiāng)村治理夯基礎
——關于云南、四川農村集體產權制度改革情況的督查報告

根據中央全面深化改革委員會的要求以及經濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組的安排部署，全國農村集體產權制度改革第二督查組于2018年10月14—19日先后赴云南、四川開展督查。督查組實地調研了云南省曲靖市麒麟區(qū)、昆明市宜良縣和四川省廣漢市、德陽市郫都區(qū)等4個縣市區(qū)內的1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個村，通過實地走訪、查閱材料和交流座談等方式，督查兩省農村集體產權制度改革進展情況。總的看，兩省黨委、政府高度重視農村集體產權制度改革工作，組織領導到位、工作措施落實、試點進展順利、改革成效顯現(xiàn)。下一步還需進一步壓實責任、落實舉措、加快進度，確保如期完成改革任務。

一、兩省農村集體產權制度改革工作值得肯定

（一）組織領導到位。一是黨政領導高度重視。兩省省委書記和省長均對農村集體產權制度改革作出重要指示、批示和要求。云南省委、省政府提出要五級書記抓改革，四川省委書記在省委農村工作會議、全省鄉(xiāng)村振興大會上均對農村集體產權制度改革提出明確要求，并將其列入2018年度省委書記親自抓的五項重點改革工作。二是領導體制建立健全。云南省成立了省委副書記任組長、副省長任副組長、15個部門負責人為成員的領導小組，各市縣鄉(xiāng)也都成立了黨政主要領導任組長的“雙組長”領導小組。四川省成立省委常委、副省長為召集人、16個省直有關部門為成員的改革聯(lián)席會議制度。兩省基本形成了“省級全面負責、市級政策指導、縣級組織實施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭落實、村級具體操作”的工作機制。

（二）工作措施落實。一是及時出臺相關文件。兩省均以省委、省政府名義出臺改革實施意見，云南省13個市州、四川省10個地市也均以黨委、政府名義出臺了實施意見或方案，明確了改革的時間表、路線圖，并對改革工作經費保障、股份合作制改革、集體經濟發(fā)展壯大等提出更有針對性、更加具體的支持舉措。四川省制定《四川省農村集體資產股份合作制改革試點方案》《關于全面開展四川省農村集體資產清產核資的意見》，指導地方規(guī)范開展工作。二是宣傳發(fā)動到位。兩省均召開了改革動員部署會或現(xiàn)場會，省級分管領導親自講解政策、明確要求，全面啟動改革。云南省共組織開展培訓1602期、培訓3.84萬人次，四川省培訓人數達到23萬人，實現(xiàn)省市縣三級層層培訓全覆蓋，培養(yǎng)出了一批改革輔導員和實際操盤手。各地還積極利用廣播、電視、微信、標語等公眾平臺向農民群眾宣傳講解改革政策，充分調動群眾參與改革的積極性、主動性。三是加強督導考核。云南省建立每月通報制度，及時掌握各地改革進展動態(tài)，督促各地加快改革步伐。宜良縣成立了由縣委常委、縣人大主任、縣政協(xié)主席任組長，19名縣級領導干部任副組長，50個縣直部門主要領導為成員的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革指導組，負責聯(lián)鄉(xiāng)包片指導督促改革。曲靖市等試點地區(qū)通過簽訂目標責任書，進一步壓實領導責任和工作職責。瀘縣、宜賓市等印發(fā)農村集體產權制度改革考核辦法，通過層層簽訂責任書、級級落實責任，確保改革順利完成。四是強化經費保障。云南省落實本級財政預算1.19億元、市縣兩級財政配套近2260萬元，為全省改革試點及清產核資工作順利推進提供了保障。曲靖市麒麟區(qū)除了財政資金支持，鎮(zhèn)、村、組還分別投入80萬元、100萬元、203萬元，進一步強化資金保障。四川省正在積極爭取省級經費5152萬元，用于清產核資工作和《農村集體經濟組織登記證》印制補助。內江市市中區(qū)安排5500萬元用于扶持農村集體經濟發(fā)展，安排300萬元工作經費，保障改革順利推進。

（三）自選動作有創(chuàng)新。在改革試點中，兩省狠抓關鍵環(huán)節(jié)，積極探索經驗，蹚出一條符合本省實際、具有當地特色的改革之路。清產核資環(huán)節(jié)，宜良縣創(chuàng)立“四不放過”標準，即資產清查不徹底不放過、問題解決不到位不放過、臺賬不規(guī)范不放過、群眾不認可不放過，并就產權歸屬等14個問題出臺有關處理意見。成員身份確認環(huán)節(jié)，四川省統(tǒng)一成員確認的基本原則和政策界限，68個縣市細化成員確認的具體條件和程序，指導集體經濟組織民主確認成員，通過民主協(xié)商形成了“一縣一策、一村一標”。股權設置和管理環(huán)節(jié)，曲靖市、廣漢市因村施策，多種股權靈活設置，成員股、資源股、資產股等多元設置，契合民意；股權管理動靜結合，“生不增、死不減”或“增減掛鉤、動態(tài)平衡”。改革驗收和評價環(huán)節(jié)，宜良縣按照“兩下兩上、開好四個會議”下要求，逐村進行定量評分和定性評價，對評估驗收中發(fā)現(xiàn)的問題下發(fā)整改交辦單逐一整改（“兩下兩上”即驗收組組長下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開動員部署會、再分小組到村居評估驗收打分，各村評估驗收結果向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中反饋，驗收結果匯總后向領導小組組長匯報?！八膫€會議”即全縣動員培訓會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)動員部署會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中反饋會、雙組長聽取各驗收組組長匯報會）。特別是在改革中，部分試點地區(qū)將歷史遺留問題，如產權權屬糾紛、不規(guī)范經濟合同等進行了清理，不回避矛盾、不擱置問題，通過發(fā)揮各部門協(xié)調作用，定止紛爭，鞏固和擴大了改革成果。

（四）改革成效初顯。一是試點工作基本完成。兩省堅持試點先行、示范引導，第二批全國農村集體產權制度改革試點單位工作扎實規(guī)范，均已基本完成清產核資、成員身份確認、資產量化、股權設置、股權管理、成立股份經濟合作社等改革任務。第三批全國試點單位正在緊鑼密鼓、有條不紊地開展工作，現(xiàn)已基本完成了清產核資工作。四川省還主動作為，確定了60個縣（市、區(qū)）作為省級試點單位。隨著試點推進，兩省實現(xiàn)多點布局、點面開花，改革燎原之勢已經形成。二是清產核資工作有序推進。截至9月，云南省5509個單位（其中村級547個，占全省村數的5%）已完成清產核資，核實賬面資產總額782億元，清查集體土地面積3932.5萬畝。四川省11.6萬個單位（其中村級13601個，占全省村數的28%）已完成清產核資，核實賬面資產總額277.2億元，清查集體土地面積11872.3萬畝。通過清產核資，實現(xiàn)資產清、賬目清、權屬清，為產權制度改革打牢了堅實基礎。三是集體經濟發(fā)展路徑持續(xù)擴展。兩省試點縣市立足自身優(yōu)勢，與產業(yè)振興、脫貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村治理等相結合，積極探索集體經濟有效實現(xiàn)形式。麒麟區(qū)文化街道新興一組利用交通優(yōu)勢將農戶住宅底層商鋪、集體建設用地統(tǒng)一出租建成閩南建材廠，實現(xiàn)年經營收入410萬元；大龍村通過土地入股、村民資金入股等方式成立旅游股份有限公司，帶動農戶發(fā)展特色農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民俗文化等產業(yè)。成都市形成了土地統(tǒng)一經營型、資源開發(fā)利用型、集體物業(yè)租賃型等八種發(fā)展壯大集體經濟模式。廣漢市友誼村通過產權交易平臺電子競價的方式，盤活了村里閑置的286畝水面資源，不僅實現(xiàn)了資源溢價，也成功撬動了2億社會資本用于村內景區(qū)開發(fā)，2017年集體經營收入76萬元，實現(xiàn)村民人均分紅30元。四是鄉(xiāng)村治理體系進一步健全。在農村集體產權制度改革中，兩省注重建立健全基層黨組織領導的自治法治德治相結合的治理體系，實現(xiàn)了村黨組織領導、村民委員會自治、股份經濟合作社經營的新型農村治理模式，強化了村級組織的經濟運營職能。同時，在改革過程中注重發(fā)動農民、組織農民，增強了民主自治能力，鞏固了黨在農村的執(zhí)政基礎。

二、一些問題值得關注

（一）還需加快工作進度。從督查情況看，兩省試點工作到位、亮點可圈可點，但面上工作開展還需加快步伐。云南省5%的村、四川省28%的村完成了清產核資工作，其他村還處于起步階段或最后攻堅中。下一步，還需各級黨委、政府層層傳導壓力，為改革再添一把火、再加一把勁兒，以確保明年完成余下的改革任務。

（二）還需及時總結推廣改革經驗。兩省試點地區(qū)已積累了不少好做法好經驗，對這些做法和經驗還需及時總結推廣，通過不同形式把經驗宣傳出去，讓農民認識到改革的好處，調動農民參與改革的積極性，以推動兩省農村集體產權制度改革工作。

（三）還需進一步統(tǒng)一思想認識。督查發(fā)現(xiàn)，在股權設置上，調研村普遍設置了集體股，且集體股占比較高，有的占到30%；在股權管理上，較多村選擇了3年或5年一調整的動態(tài)管理模式；在股份配置中，極個別村沒有準確理解中央關于土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的政策精神，把農戶承包地收歸集體統(tǒng)一經營，以人人均等的方式配股分紅，對承包土地進行了“重新分配”“平均分配”。究其原因，主要是基層領導干部在推動工作中，對發(fā)展集體經濟的目的和意義認識理解還不到位，還是按照發(fā)展傳統(tǒng)集體經濟的思路，村干部做事要掌握集體資源、村集體發(fā)展公益事業(yè)和公共服務要留集體股的傳統(tǒng)意識還沒有轉過來。

此外，兩省普遍反映，希望中央加快集體經濟組織立法進程，進一步明確農村集體經濟組織的法人地位、相關權益等內容；在國家層面出臺專門文件，加強基層經營管理隊伍建設，以建立一支與工作職責相匹配的隊伍。

三、工作和政策建議

（一）加快改革步伐。進一步壓實領導主體責任，發(fā)揮政治優(yōu)勢，積極對表中央改革要求，壓實責任，認真研究、倒排工期，層層傳導壓力，加快全省面上工作的推進步伐，確保2019年基本完成農村集體資產清產核資工作，2021年基本完成農村集體經營性資產股份合作制改革。強化部門之間的協(xié)調配合，繼續(xù)發(fā)揮各級領導小組的作用，發(fā)改、財政、國土、稅務等成員單位要更積極更直接更深入地參與其中，相互配合、相互支持，在土地利用、稅收優(yōu)惠、金融支持、財政保障等方面給予大力支持，齊心協(xié)力共同完成改革任務。

（二）把握好改革的邊界和底線。注重改革的協(xié)同性、系統(tǒng)性，在農村集體產權制度改革推進中既要按期保質完成改革任務，也要注意與扶貧、農村產業(yè)發(fā)展、農村土地管理、穩(wěn)定農村基本經營制度等政策做好銜接，在工作布局中緊緊扭住既定的政策方向和目標，統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進。發(fā)揮好農民的主體作用，在政策解讀和宣傳中，要讓農民認識到改革的好處和實惠，使其真正參與改革、支持改革；通過優(yōu)化支持政策，采取后補助、以獎代補等方法進一步調動農民主動性，使其成為改革的推動者、受益者。在成員身份確認、股權設置與管理、發(fā)展壯大集體經濟等關鍵環(huán)節(jié)處理好公平與效率、利民與強村的關系，不斷放權、賦權于民。

（三）深化改革成果。及時總結推廣改革經驗，加強對試點單位好經驗好做法的總結，盡快提煉升華為指導面上工作的政策，推動兩省農村集體產權制度改革工作。積極探索集體經濟發(fā)展多元模式，改革永遠在路上，已完成改革規(guī)定動作的集體經濟組織，要進一步完善制度建設，深化改革內容，探索集體資產股份權能多種實現(xiàn)形式。正在改革過程中的集體經濟組織要在資源開發(fā)型、農業(yè)生產型、物業(yè)租賃型、鄉(xiāng)村旅游型等多種模式中找到與自身實際相符合的發(fā)展路徑。同時，盡快搭建農村產權交易平臺，促進城鄉(xiāng)要素自由流動，激活農村集體閑置資產，提高農村產權利用效率。