建機(jī)制凝合力 改革取得積極進(jìn)展
——關(guān)于遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的督查

根據(jù)中央全面深化改革委員會的要求以及經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項小組的安排部署，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第五督查組于2018年10月18—20日在遼寧省開展改革督查。18日，督查組在沈陽聽取了遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況報告，了解省里改革的總體進(jìn)展、工作舉措、存在問題以及意見建議。19日、20日，先后到鐵嶺調(diào)兵山市、錦州北鎮(zhèn)市以及所轄相關(guān)縣市、村組開展了實地督查，了解各試點單位在清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、股份量化、成立組織等方面的做法。通過調(diào)研訪談，督查組認(rèn)為，遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作取得了一定進(jìn)展和成效，但在改革工作條件保障、具體任務(wù)落實等方面面臨一些困難和問題，深化改革、完成既定任務(wù)還需要付出更加堅實的努力。

一、改革工作扎實有效

（一）組織機(jī)制健全。2017年，遼寧省啟動了全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作。省、市、縣三級基本都成立了以黨委或政府負(fù)責(zé)同志任組長的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，丹東等部分地市由市委書記和市長擔(dān)任雙組長。督查組所到的調(diào)兵山市在市、鎮(zhèn)、村都成立了由黨政一把手為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建了一把手負(fù)總責(zé)、市鎮(zhèn)村縱向貫通、相關(guān)單位橫向聯(lián)動的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作組織體系；北鎮(zhèn)市實行市四個班子領(lǐng)導(dǎo)同志、市直部門包鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員以上干部包村制度，加強(qiáng)工作落實。

（二）工作措施得當(dāng)。改革中，遼寧省各級工作方法表現(xiàn)出督促和支持相結(jié)合的特點。一是建立了有關(guān)部門參加的聯(lián)席會議制度、改革調(diào)度交流機(jī)制、改革督查機(jī)制等，壓實了各部門、各地區(qū)的改革責(zé)任。二是通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、經(jīng)費(fèi)支持、人員保障等措施，在自身財力出現(xiàn)問題的情況下，給予基層必要的支持，加強(qiáng)了基層改革能力建設(shè)。北鎮(zhèn)市籌集了300余萬元搭建了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革綜合管理平臺，目前已經(jīng)上線運(yùn)行。三是省級及部分地區(qū)加大對改革政策的宣傳，比如調(diào)兵山市、北鎮(zhèn)市通過明白紙、宣傳欄、橫幅標(biāo)語、微信群、報紙等途徑發(fā)布農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策、進(jìn)度、經(jīng)驗等，搭建了較為系統(tǒng)的宣傳平臺，既讓中央改革政策深入人心，增強(qiáng)了改革的信心，也促使群眾支持改革、參與改革，凝聚了改革合力。

（三）試點工作有序。在工作中，遼寧省堅持試點先行、由點及面的做法。2015年、2017年和2018年，先后有2個市、6個區(qū)縣納入中央試點范圍。這種安排有一定的梯次性，有利于成功經(jīng)驗的推廣應(yīng)用，減少了后續(xù)試點的難度。同時，遼寧省還自行組織了省級試點，2017年在全省14個市確定了374個試點村。中央試點與省級試點能夠相互對照，取長補(bǔ)短，互促共進(jìn)，有利于營造比學(xué)趕超的改革氛圍。

（四）改革成效初顯。試點地區(qū)改革通過理清權(quán)屬關(guān)系，激發(fā)了群眾關(guān)心集體資產(chǎn)運(yùn)營的熱情，促使其更加支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一些試點村如調(diào)兵山市兀術(shù)街街道施荒地村反映，清產(chǎn)核資這項工作，看似“折騰”，但卻查清了一些老舊賬、死賬壞賬等歷史遺留問題，還了現(xiàn)任村干部一個清白。總體上看，改革取得了一定經(jīng)濟(jì)和社會效益。

二、改革任務(wù)落實取得積極進(jìn)展

（一）改革進(jìn)展基本符合預(yù)期。從督查情況看，啟動改革以來，遼寧省按照中央的要求，由省委、省政府出臺了專門的改革政策文件，明確了改革的時間表、路線圖，省農(nóng)委、各地市也制定了相應(yīng)的實施意見、實施方案，并按照既定方案穩(wěn)步推進(jìn)改革。從面上看，全省清產(chǎn)核資工作已經(jīng)部署全面鋪開；成員確認(rèn)工作有序開展，已確認(rèn)成員78.9萬人；資產(chǎn)量化等工作穩(wěn)步推進(jìn)，量化資產(chǎn)7.63億元。從點上看，試點單位進(jìn)度明顯快于非試點單位。調(diào)兵山、北鎮(zhèn)已基本完成清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、股份量化、成立組織等工作。省級試點計劃于今年10月底完成清產(chǎn)核資工作。其他非試點地區(qū)部分也在推進(jìn)相關(guān)工作。

農(nóng)民成為集體經(jīng)濟(jì)股份合作社新股東

（二）試點地區(qū)改革的做法符合地方實際。從督查情況看，各地做法存在較大差異，但比較符合地方實際，成效初顯。在清產(chǎn)核資方面，絕大多數(shù)村基本是采取鎮(zhèn)級指導(dǎo)、村班子成員組織實施的辦法，開展清產(chǎn)核資，少數(shù)區(qū)縣聘請了第三方機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作。一些資產(chǎn)量較大的村，在村民的要求下進(jìn)行了資產(chǎn)評估，多數(shù)村資產(chǎn)量較小，沒有進(jìn)行資產(chǎn)評估。在成員確認(rèn)方面，雖然因村施策，但基本原則一致，那就是尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、宜寬不宜嚴(yán)的原則，加強(qiáng)民主協(xié)商，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)特殊人群成員界定問題，避免了多數(shù)人剝奪少數(shù)人利益。在股份量化方面，多數(shù)村只設(shè)置個人股，少數(shù)村設(shè)置了集體股，兼顧了不同村莊發(fā)展階段不同的現(xiàn)實。調(diào)兵山市將個人股細(xì)分為基本股、貢獻(xiàn)股、獎勵股等，北鎮(zhèn)市一些村細(xì)分出人口股、土地股等，同時根據(jù)成員的類別，給予了不同的股權(quán)。在組織建設(shè)方面，調(diào)兵山市和北鎮(zhèn)市一些村已經(jīng)成立了集體經(jīng)濟(jì)組織，并通過民主程序選舉產(chǎn)生了理事會、監(jiān)事會等。改革后，各地通過賬務(wù)分設(shè)、政經(jīng)分離等舉措，理順了黨支部、村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織間的職能定位，夯實了后續(xù)改革發(fā)展的組織基礎(chǔ)。

三、深入推進(jìn)改革還需繼續(xù)努力

整體上看，遼寧省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨一些困難和問題。主要體現(xiàn)在兩個方面：在工作組織方面，有關(guān)部門對改革的關(guān)注度還不高，認(rèn)為是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的任務(wù)，各部門分工協(xié)作的工作機(jī)制有待進(jìn)一步強(qiáng)化，還沒有形成改革合力；部分地區(qū)對于改革工作的經(jīng)費(fèi)支持、人員保障等機(jī)制尚未建立或明確，改革工作推進(jìn)的基本條件還有待夯實。在任務(wù)落實方面，各地改革進(jìn)度不平衡現(xiàn)象較為突出，改革經(jīng)驗總結(jié)的力度和深度還不夠，試點的帶動效應(yīng)還沒有充分發(fā)揮，部分地區(qū)在處理集體資產(chǎn)權(quán)屬等問題上存有怕錯畏難情緒。

下一步，深入推進(jìn)這項改革還需在四個方面下功夫。一是進(jìn)一步加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，由黨委政府出面抓協(xié)調(diào)、抓統(tǒng)籌。二是進(jìn)一步加快改革進(jìn)程，目前，遼寧已經(jīng)有1722村完成了清產(chǎn)核資工作，占全省村總數(shù)的14.1%，比例并不高，一些完成清產(chǎn)核資的村，還需要做好數(shù)據(jù)核查校驗、上傳填報等細(xì)致工作，下一階段的任務(wù)較重，需要抓緊抓實。三是進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)驗總結(jié)。通過督查，督察組發(fā)現(xiàn)，基層一些探索很有新意，也有一定的價值。比如，將戶籍在村的已就業(yè)大學(xué)生（非公職人員）、戶口遷出但為本村發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)的人員以及長期在村生活的外來人口等，確認(rèn)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有利于化解村內(nèi)矛盾。類似的經(jīng)驗需要加強(qiáng)總結(jié)研究。較為成熟的經(jīng)驗做法，可經(jīng)提煉盡快轉(zhuǎn)化為面上政策，以推動全省改革更上一層樓，也為推動全國類似地區(qū)推進(jìn)改革提供參考和借鑒。還有一些經(jīng)驗，如集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行中按人投票、按戶投票等做法，需要繼續(xù)予以關(guān)注，加強(qiáng)研究分析。四是進(jìn)一步強(qiáng)化支撐保障，要花力氣解決好基層改革能力和人員不足的問題，省、市加大對清產(chǎn)核資等具體任務(wù)落實過程中的經(jīng)費(fèi)支持力度，穩(wěn)定改革隊伍，做好政策解讀，指導(dǎo)基層處理好資產(chǎn)權(quán)屬糾紛、債權(quán)債務(wù)核銷處置、特殊人員利益訴求等問題。