農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置、量化與管理模式選擇影響因素分析
——以5個試點縣（市、區(qū)）為例

鐘桂荔 夏 英

股權(quán)設(shè)置與管理是農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵步驟，直接關(guān)系到成員權(quán)的實現(xiàn)。本文運用訪談法，通過對北京大興區(qū)、廣東南海區(qū)、貴州湄潭縣、河北雙灤區(qū)、云南大理市等5個試點縣（市、區(qū)）集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點情況的考察，總結(jié)其在集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理模式方面的經(jīng)驗及規(guī)律，并提出對策建議。

一、集體股：設(shè)置與否及其管理

在理論上集體股設(shè)置與否存在爭論，在實踐中試點縣的做法也有所不同。在5個樣本中，南海區(qū)、湄潭縣不設(shè)集體股，以設(shè)置公積公益金代替集體股發(fā)揮集體經(jīng)濟組織擔(dān)負(fù)的社區(qū)公共事業(yè)發(fā)展功能；大興區(qū)大部分設(shè)置集體股，比例有30%和35%兩種，用于處置遺留問題、補繳費用和社會保障支出等，在西紅門鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)、亦莊鎮(zhèn)3個鎮(zhèn)，無歷史遺留問題，村（組）不保留集體股；雙灤區(qū)設(shè)置了集體股；大理市有些村設(shè)置了集體股，有些村沒有設(shè)置集體股。在理論上不設(shè)集體股是比較理想的，提取公積公益金也能保障公益事業(yè)的支出。為何在實踐中并非所有村都撤消集體股，還有大部分村設(shè)置了集體股？撤銷集體股的阻力，主要緣于村干部對集體股的認(rèn)識不到位，包括集體股的持有者和管理者、受益者和使用集體股分紅等。

（一）集體股持有者、管理者和受益者。在訪談中，有些村干部認(rèn)為，集體股所獲得的分紅屬于村級財政收入，理應(yīng)由村委會支配，集體股分紅的使用不必再經(jīng)過股東代表大會的同意，不必受到組織成員的約束。若不設(shè)集體股，設(shè)立公積公益金制度，公積公益金的使用則需要組織成員投票并取得一致意見，但投票具有不確定性，村里的公共財政得不到保障，影響到村級公共福利的供給，從而影響了村干部的執(zhí)政基礎(chǔ)，影響村干部的政績、權(quán)威乃至仕途。但從法律上看，在我國2007年頒布的《物權(quán)法》第59條中，規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，即集體所有不是集體經(jīng)濟組織所有，而是本集體成員集體所有，集體經(jīng)濟組織只是代表成員管理運營集體資產(chǎn)。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，在沒有建立集體經(jīng)濟組織的情況下，村民委員會代理行使管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產(chǎn)的職能，集體資產(chǎn)由村民委員會代管。由此看來，改革后，集體股的持有者是本集體經(jīng)濟組織成員，集體股獲得的分紅由集體經(jīng)濟組織進行管理。假如村干部已經(jīng)認(rèn)請集體股的持有者，也還可能阻礙撤銷集體股。這是因為，改革后，大部分村實行村委與集體經(jīng)濟組織理事會成員交叉任職，實質(zhì)上等于村委會有權(quán)支配集體股的分紅。因此，有些村干部極力贊成集體股的設(shè)置，認(rèn)為集體股用于農(nóng)村集體公益事業(yè)的建設(shè)，受益者是全體村民。

（二）集體股收益分配和使用程序。對于集體股收益分配和使用程序，一般來說，需要經(jīng)過以下兩大步驟，以甲項公益項目為例：一是村民代表大會決定是否建設(shè)甲項公益事業(yè)和所需投入的資金規(guī)模。二是資金使用方案提交到集體經(jīng)濟組織成員代表大會審議并修訂，通過后，進行撥款。該公益項目的建設(shè)由村監(jiān)會和監(jiān)事會共同監(jiān)督。當(dāng)村民和集體經(jīng)濟組織成員具有同一性，這兩大程序可以合二為一。在實踐中，集體股的收益分配和使用一般不行使以上程序，并能直接由村委支配，這是一些村干部阻礙撤銷集體股的重要原因。

因此，重要的是使村干部認(rèn)識到集體股是由集體經(jīng)濟組織成員持有，集體股可用于村級公共事務(wù)支出，并由集體經(jīng)濟組織進行管理，但支出需得到組織成員的同意和批準(zhǔn)，集體股分紅的使用需要行使正當(dāng)?shù)某绦颍⒁邮艽灞O(jiān)會和監(jiān)事會的雙重監(jiān)督。這樣，集體股與集體公積公益金的功能趨同，使用程序相同，村干部可能會支持撤銷集體股。

二、成員股股權(quán)設(shè)置方法

集體股的設(shè)置主要涉及的是村干部的利益，成員股的設(shè)置則是關(guān)系到對集體資產(chǎn)形成有貢獻(xiàn)的成員或非成員的利益，也是矛盾沖突爆發(fā)的關(guān)鍵點。成員股的設(shè)置，要由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。一般來說，每村成員股的設(shè)置方法均有自己的特點，但也遵循了一些基本規(guī)律。具體來說，在本文調(diào)研樣本中股權(quán)設(shè)置的方法主要有兩種：股權(quán)平均法和股權(quán)差異法。

（一）股權(quán)平均法。股權(quán)平均法主要有兩種：平均到人和戶內(nèi)平均。

平均到人。平均到人是集體經(jīng)濟組織成員平均分享量化的集體資產(chǎn)總額。有的村是1人1股，有的則是1人10股。這種方法方便快捷。以湄潭縣為典型，湄潭縣在《農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社指導(dǎo)意見》中指出股權(quán)實行無償配置，只設(shè)置成員股，一員一股，以戶為單位核算股權(quán)數(shù)，以戶為單位持股。即股份平均到人，股權(quán)證發(fā)放到戶。雙灤區(qū)也有部分村采用了該方法，主要在僅量化資金的村進行運用，如酒店村、東園子村和后宮村等。大理市少數(shù)村運用了該方法，下關(guān)鎮(zhèn)荷花村以分有承包地為重要的股權(quán)分配依據(jù)，認(rèn)定1983年包產(chǎn)到戶分得土地，按1人1股配股；1983年后出生、遷入人員的，沒有土地的人不分配股份。

戶內(nèi)平均。戶內(nèi)平均是以戶為單位進行股權(quán)登記和股份分紅，每戶的股權(quán)由戶內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員共同享有，頒證到戶。一般來說，采用這種方法，集體經(jīng)濟組織的總股數(shù)長久不變，無論人口增減，戶內(nèi)股數(shù)長久不變。在這五個樣本中，以南海區(qū)為典型。南海區(qū)以“股權(quán)戶”為單位進行股權(quán)登記和股份分紅，以“股權(quán)戶”的戶代表作為股權(quán)登記主體，只對戶進行分紅，不對戶內(nèi)集體經(jīng)濟組織成員個人進行分紅，積極倡導(dǎo)戶內(nèi)股權(quán)均等化。南海區(qū)的制度與其發(fā)展的歷史相結(jié)合，走出了一條特色的產(chǎn)改路子。南海在20世紀(jì)90年代實行以土地為中心的股份合作制，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，以股權(quán)收益體現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)的收益，這與土地“承包到戶”相呼應(yīng)，與當(dāng)時南海農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。隨著集體經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)村社區(qū)人口性質(zhì)日益多元，該區(qū)產(chǎn)生了一大批與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有某種特殊關(guān)聯(lián)性的人員，他們紛紛要求分享股權(quán)和分配征地款，成為農(nóng)村不穩(wěn)定因素的主要源頭。南海區(qū)采用“確權(quán)到戶”，成功地將矛盾化解到戶，實行“戶內(nèi)共享”，也很好地解決了戶內(nèi)可能發(fā)生的矛盾，也符合“不患寡而患不均”的治理之道。

相比而言，湄潭縣、雙灤區(qū)部分村、大理市荷花村與南海區(qū)均采用股權(quán)平均法，但平均的范圍有所不同，關(guān)鍵點在于“確權(quán)到戶”還是“確權(quán)到人”。前三個試點縣（市、區(qū)）采用“確權(quán)到人”，固化到戶，每個組織成員平均一股，這是集體經(jīng)濟組織所有成員范圍上的平均，認(rèn)為集體資產(chǎn)的形成中每個人的貢獻(xiàn)大小和貢獻(xiàn)機會均等。與南海區(qū)的“戶內(nèi)共享”的平均范圍有著顯著區(qū)別，南海區(qū)是戶內(nèi)的平均，但戶與戶之間并不是均等化。南海區(qū)的做法結(jié)合我國“以家為基本的社會單元”的傳統(tǒng)和我國土地“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的制度淵源，把因股權(quán)的“收益分配”“繼承”等而產(chǎn)生的糾紛化解到戶內(nèi)，有效維持了村級社會穩(wěn)定，同時也提高了集體資產(chǎn)的分配效率。

“確權(quán)到人”的做法比較普遍，“確權(quán)到戶”的做法較少，但并不能說“確權(quán)到戶”方式不流行，便是不好的，該方式有適應(yīng)的土壤?！按_權(quán)到戶、戶內(nèi)共享”方式主要適用于以集體承包土地為基礎(chǔ)而形成的集體資產(chǎn)，如農(nóng)業(yè)村建立的土地股份合作社，如城郊村、城中村因征地補償而形成的集體資產(chǎn)。采取該方式的優(yōu)點有：一方面，降低交易成本，提高改革效率。以“戶”為單位作為談判主體，減少了大量談判主體的個數(shù)，自然降低了交易成本。在面臨農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更時，農(nóng)戶家庭而非農(nóng)民個體往往成為利益衡量的主體單位，此外，新婚人口、新生兒、外嫁女等具有不同身份特征的集體經(jīng)濟組織成員也較為均衡地分布在不同的農(nóng)戶家庭中。特殊成員的認(rèn)定和股份的配置，往往是最難談判的?！按_權(quán)到戶”方式的運用，把特殊人員的認(rèn)定和股權(quán)配給內(nèi)置到家庭中，糾紛化解到戶內(nèi)，大量減少了糾紛，減少了談判的次數(shù)，降低了交易成本。另一方面，減少征地款分配的糾紛。農(nóng)業(yè)村、城郊村、城中村的集體資產(chǎn)作股，與農(nóng)戶承包地有關(guān)，但承包地經(jīng)過三十多年的人口自然變化，家庭承包土地實際上具有以農(nóng)戶為基本單位的按份共有的特征，集體資產(chǎn)作股以家庭為單位，土地價值的分配和集體組織成員股實現(xiàn)對接，協(xié)調(diào)統(tǒng)一集體成員權(quán)和土地承包收益權(quán)，從而減少征地款分配等糾紛。

（二）股權(quán)差異設(shè)置法。股權(quán)差異法是依據(jù)每個成員對集體資產(chǎn)形成的貢獻(xiàn)大小和內(nèi)容，設(shè)置不同的股種，配給不同的股份系數(shù)，該方法應(yīng)用比較廣泛。集體經(jīng)濟組織成員對集體資產(chǎn)的貢獻(xiàn)大小和內(nèi)容差異性大，股種設(shè)置也較為復(fù)雜，不僅在縣際之間，而且在縣域內(nèi)，股權(quán)設(shè)置也有所不同。這五個樣本中，設(shè)置的主要股種有人口股、勞齡股、老齡股，也有一些集體經(jīng)濟組織設(shè)置了崗位股、貢獻(xiàn)股、現(xiàn)金股、募集股、風(fēng)險股等，其中，人口股的普遍性最強。同一股種名稱，在各地表達(dá)的內(nèi)容可能不一樣。表達(dá)的內(nèi)容一樣，但各地的股種名稱卻不一樣。因此，有必要進行區(qū)分和歸類。

1.人口股，也稱基本股。一般來說，人口股以成員的農(nóng)業(yè)戶籍性質(zhì)和承包地數(shù)量為依據(jù)。所有村均設(shè)置了人口股，但設(shè)置比例有所不同。這是最基礎(chǔ)的，也是最根本的。

2.勞齡股。一般來說，勞齡股是依據(jù)成員工作年限折合的股權(quán)數(shù)，但工作年限的計算依據(jù)也有所不同。雙灤區(qū)西地鄉(xiāng)西地村，勞齡股的設(shè)置方法是18周歲（含）以上，每人增加0.2股。有些村則從成立人民公社算起，到成立股份合作社為止計算工作年限。大興區(qū)對自本集體經(jīng)濟組織成員成立以來農(nóng)民個人作為集體成員參加集體生產(chǎn)勞動年限（貢獻(xiàn)）折算成股份，勞齡股的確認(rèn)不僅包括現(xiàn)成員，還包括原成員。

3.老齡股。老齡股，主要是為了解決老年人的社會保障而設(shè)置的，但各村設(shè)置老人的年齡下限有所不同。在同一區(qū)設(shè)置的年齡上有所不同，如在雙灤區(qū)，雙塔山鎮(zhèn)下店子村是70周歲（含）以上的老人享有老齡股，雙灤區(qū)西地鄉(xiāng)西地村，是80周歲（含）以上，每人增加0.2股。

4.募集股。是由成員或其他人員以現(xiàn)金或技術(shù)等出資購得。募集股的設(shè)置有著嚴(yán)格的限制，一般設(shè)有上限。比如，雙灤區(qū)西地鄉(xiāng)肖店村對募集的數(shù)量和金額進行限定，每個股民最多只限募集5股基本股，總共400股，每股650元，募夠即止。雙灤區(qū)下店子村每股200元，全村募集不超過1000股，即不超過20萬元，期限5天，如到期未集滿，其他成員可追加，但每人不超過5股。

5.貢獻(xiàn)股。貢獻(xiàn)股的內(nèi)容廣泛多樣，在縣際乃至縣域內(nèi)也有所不同。貢獻(xiàn)股，顧名思義，是指對村級作出特殊貢獻(xiàn)的成員所享有的股份。

6.以土地承包權(quán)入股成立土地股份合作社的，也有一些村根據(jù)土地資產(chǎn)的良莠折合不同的股權(quán)系數(shù)。不同質(zhì)量等級的土地，折股的量也不同。雙灤區(qū)陳柵子鄉(xiāng)二興營村土地股份合作社設(shè)立農(nóng)戶土地普通股，暫不設(shè)其他股種，總股權(quán)數(shù)以實際入股數(shù)為準(zhǔn)。土地入股以戶為單位，土地不折價，以承包地等級、面積折算股權(quán)，自留地、退耕還林地暫不入股。具體做法：一等地1畝折1股，二等地1.3畝折1股，三等地1.5畝折1股，股權(quán)份額以該戶入股的土地等級、面積來確定。

三、股權(quán)管理模式選擇的影響因素

改革試點中，地方在股權(quán)管理的模式選擇上，與中央倡導(dǎo)的管理模式不盡一致。中央提倡靜態(tài)管理，地方在產(chǎn)改中，由成員民主確定股權(quán)管理模式，并非都選擇了靜態(tài)管理，有的選擇了動態(tài)管理或定期調(diào)整的動靜結(jié)合的管理模式。在本文樣本中，大興區(qū)、南海區(qū)、湄潭縣實行靜態(tài)管理，其他兩試點區(qū)縣以動靜結(jié)合管理模式為主。從各村的改革實踐來看，各村改革受到的內(nèi)外壓力影響的大小不同，影響了各村的股權(quán)管理模式的選擇。

（一）來自外來人口的壓力。目前，大部分的城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達(dá)村，外來人口大量涌入，村民身份不再與集體經(jīng)濟組織成員的身份同一，甚至出現(xiàn)外來人口比本地人口多的“倒掛”現(xiàn)象，且有逐漸增強的趨勢。大興區(qū)、南海區(qū)城鎮(zhèn)化進程速度快，“倒掛”現(xiàn)象突出，且外來人口與本地人口產(chǎn)生某種聯(lián)系，“姻親”關(guān)系不少，外來人口參與分配集體資產(chǎn)的意愿不斷增強，造成糾紛不斷。這兩個區(qū)就采用“靜態(tài)管理”的辦法，即“股權(quán)不隨人口的變化而調(diào)整”，來“定紛止?fàn)帯保乐辜w資產(chǎn)的稀釋，保障集體經(jīng)濟組織成員的利益。正在推行村改居的，產(chǎn)改是一個很好的機遇，為了防止外來人口稀釋集體資產(chǎn)，也傾向于選擇“靜態(tài)管理”。以大理市荷花村為例，該村正實行“村改居”計劃，以此為契機選擇了“靜態(tài)管理”的股權(quán)管理模式。

相比而言，雙灤區(qū)的外來人口較少，且村級嚴(yán)格控制外來人口落戶，集體經(jīng)濟組織成員與村民身份保持相對同一。從訪談中了解到該區(qū)的集體經(jīng)濟組織成員身份界定阻力較小，很少出現(xiàn)糾紛。由于外來人口少，外部壓力較小，因此該區(qū)大部分村選擇“定期調(diào)整”動靜結(jié)合的管理模式?？梢姡w經(jīng)濟組織成員和村民身份相對同一的情況下，偏好定期調(diào)整的動靜結(jié)合管理模式或者動態(tài)管理模式，反之，則偏好靜態(tài)管理。

（二）來自村內(nèi)部人口預(yù)期的壓力。對于村級的內(nèi)部壓力來說，人口的增減比重的預(yù)期會影響到股權(quán)管理方式的選擇。訪談中了解到，雙灤區(qū)很多村民不能接受靜態(tài)管理方法，無法接受新生兒和新娶的兒媳婦沒有股份、不是成員的事實。群眾認(rèn)為村級每年減少的人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于新增的人口，“動態(tài)管理”或“定期調(diào)整”的動靜結(jié)合管理模式才能保障這些新增人員的權(quán)益?？梢?，新增人口的權(quán)益保障，是村民考慮的主要因素。簡而言之，當(dāng)外部壓力處于主導(dǎo)優(yōu)勢時，集體經(jīng)濟組織傾向于選擇靜態(tài)管理模式。當(dāng)外部壓力很小，內(nèi)部壓力處于主導(dǎo)地位時，集體經(jīng)濟組織傾向于選擇動態(tài)管理或者定期調(diào)整的動態(tài)管理模式。因為，人們選擇時會基于利益的考量，在整體利益與成員利益、現(xiàn)實和未來之間，綜合評判哪種管理模式下產(chǎn)生的利益較高，從而擇優(yōu)主動選擇適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)管理模式。

四、股權(quán)管理模式的選擇與股份權(quán)能實現(xiàn)

股份權(quán)能的行使權(quán)限與股權(quán)管理模式的選擇息息相關(guān)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目的在于實現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)性權(quán)利，賦予農(nóng)民股份權(quán)能。賦予農(nóng)民股份權(quán)能不僅包括賦予占有和收益權(quán)，而且還包括賦予繼承、退出、抵押、擔(dān)保等權(quán)能，才能實現(xiàn)完整意義上的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

從5個試點縣（市、區(qū)）來看，實行靜態(tài)管理的村對股份權(quán)能的流轉(zhuǎn)限制較少，相比而言，易于實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整；實行動態(tài)管理或者“動靜結(jié)合”管理的村一般對股權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)限有所限制，使得產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不能順利實現(xiàn)，有可能造成產(chǎn)權(quán)“虛置”。例如，雙灤區(qū)實行“每隔幾年一調(diào)整”的“動靜結(jié)合”股權(quán)管理模式，期滿后，按相關(guān)界定標(biāo)準(zhǔn)仍需重新核定股權(quán)。成員股權(quán)在非調(diào)整年限內(nèi)直系親屬間可以依法繼承、贈與，但所有股權(quán)不得抵押、質(zhì)押、轉(zhuǎn)讓、退股提現(xiàn)等，產(chǎn)權(quán)權(quán)能的行使很難完整。在一個相對短的時間內(nèi)要進行調(diào)整，相對應(yīng)的股權(quán)價值有所變化，這種不確定性和短期利益對金融機構(gòu)不具有吸引力，抵押、擔(dān)保權(quán)能難以實現(xiàn)。因此，亟需進行精心地設(shè)計制度，創(chuàng)造產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的條件。對定期調(diào)整的調(diào)整內(nèi)容進行限定，是對新增成員的調(diào)整，集體對新增人員的股權(quán)進行配給，對在冊的老成員擁有的股權(quán)數(shù)不能改變。即除了死亡或遷出的“老成員”的股份集體收回之外，其他在冊的“老成員”的股份保持不變，相對來說，這些在冊的“老成員”的股份某種程度上也屬于“靜態(tài)管理”，可以較好地行使股權(quán)權(quán)能。