盤活閑置農(nóng)房是鄉(xiāng)村振興無法繞開的問題

何安華

農(nóng)村閑置房屋是一項(xiàng)巨大的沉睡資產(chǎn)。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村“空心化”、農(nóng)房“空戶化”現(xiàn)象更加突出。農(nóng)民建房“建新不拆舊”現(xiàn)象仍未從根本上杜絕，大量農(nóng)房處于閑置或半閑置狀態(tài)。如何盤活閑置農(nóng)房已成為農(nóng)村資源能否有效利用、農(nóng)民資產(chǎn)能否有效變現(xiàn)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)能否真正興旺的重要一環(huán)，是振興鄉(xiāng)村必須要解決的重要問題。

一、鄉(xiāng)村農(nóng)房閑置問題日益突顯

農(nóng)村居民一戶多宅的比重在上升。據(jù)第二次和第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，2006—2016年，全國擁有1處住宅的農(nóng)戶占比從92.5%下降到87.0%，擁有2處住宅的農(nóng)戶占比從6.4%上升到11.6%，擁有3處以上住宅的農(nóng)戶占比從0.4%上升到0.9%，即一戶多宅農(nóng)戶的比重從2006年末的6.8%提高到2016年末的12.5%，10年間提高了5.7個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)村居民一戶多宅現(xiàn)象越來越多，這在一定程度上助長了農(nóng)房閑置的勢頭。

農(nóng)村房屋和宅基地閑置數(shù)量龐大。《中國農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》指出，新世紀(jì)第一個(gè)10年，農(nóng)村人口減少了1.33億人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米。公開或引用的數(shù)據(jù)顯示，全國至少有7000萬套農(nóng)房和3000萬畝宅基地處于閑置狀態(tài)，一些地區(qū)的農(nóng)房空置率超過了35%。隨著農(nóng)民市民化的推進(jìn)，農(nóng)房閑置率可能會(huì)進(jìn)一步提升。農(nóng)房和宅基地大量閑置造成了土地資源的巨大浪費(fèi)。

部分地區(qū)已開展閑置農(nóng)房摸底工作。2016 年底，湖北省武漢市1902個(gè)行政村共有農(nóng)房約73萬套，其中長期閑置農(nóng)房約11.6萬套，閑置率約為15.8%。2017年安徽省旌德縣的農(nóng)房閑置率為6.27%，銅陵市義安區(qū)51個(gè)美麗鄉(xiāng)村中心村的農(nóng)房閑置率為6.17%，蚌埠市懷遠(yuǎn)、固鎮(zhèn)、五河三縣80個(gè)美麗鄉(xiāng)村中心村的農(nóng)房閑置率約為6.2%。浙江省閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）占農(nóng)村宅基地面積的4.36%，其中紹興市全市集體房屋常年閑置80萬平方米，個(gè)人農(nóng)房常年閑置396萬平方米，部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)房閑置率甚至高達(dá)80%。目前北京郊區(qū)有閑置農(nóng)宅的村莊高達(dá)81.3%，閑置宅基地面積占宅基地總面積的5.3%。如果算上季節(jié)性閑置、部分閑置，則閑置農(nóng)房所占比重將會(huì)更高。

實(shí)際上，農(nóng)房閑置并非是局部地區(qū)的特殊現(xiàn)象，而是廣大農(nóng)村地區(qū)的普遍性問題，亟需引起應(yīng)有的重視。

二、盤活閑置農(nóng)房已有政策基調(diào)

要想農(nóng)房不閑置，除了要有完善的農(nóng)房交易市場外，還要消除農(nóng)民對(duì)農(nóng)房交易可能帶來的房屋滅失或失去將來收回房屋自住權(quán)利的顧慮。其實(shí)，2017年中央一號(hào)文件就提出，要探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。2018年中央一號(hào)文件和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》都進(jìn)一步提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

放活使用權(quán)有助于培育農(nóng)房交易市場，而保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是為了讓農(nóng)戶放心交易農(nóng)房，甚至是交易宅基地使用權(quán)。農(nóng)民將閑置宅基地、閑置農(nóng)房交給村集體統(tǒng)一配置，即使將來他想回村“鄉(xiāng)居”，他仍然可以享有“一戶一宅”的宅基地資格權(quán)。保障農(nóng)民的房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是保障農(nóng)民農(nóng)房的市場交易公平性，防止農(nóng)民“房財(cái)兩失”的發(fā)生，這是給了農(nóng)民放心交易閑置農(nóng)房一顆定心丸?？梢哉f，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的制度改革是綜合考慮了交易市場培育、農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等系統(tǒng)問題，為閑置農(nóng)房如何有效服務(wù)鄉(xiāng)村振興大業(yè)奠定了政策基調(diào)，也為社會(huì)各方協(xié)力利用閑置農(nóng)房分享政策紅利提供了制度保障。

三、盤活閑置農(nóng)房依舊困難重重

各地對(duì)如何盤活閑置農(nóng)房早已先行先試，探索出了各具特色的模式，例如山東淄博的“股份合作”模式、江蘇溧陽的“能人帶戶”模式、浙江桐廬的“政府引導(dǎo)+農(nóng)戶”模式、安徽巢湖的“招商引資+農(nóng)戶”模式、上海浦東的“農(nóng)戶+村集體或合作社+社會(huì)資本”模式等，發(fā)展出共享民宿、共享農(nóng)房，甚至共享村落等旨在實(shí)現(xiàn)閑置農(nóng)房價(jià)值創(chuàng)新的典型做法，對(duì)增加農(nóng)民收入、壯大村集體經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)都具有重要時(shí)代意義。但在具體實(shí)踐中，有效開發(fā)利用閑置農(nóng)房仍然面臨很多突出的困難：

一是閑置農(nóng)房地理分散。村內(nèi)農(nóng)房連片閑置的現(xiàn)象有之，但并非主流，閑置下來的農(nóng)房要么位置偏僻，交通不便；要么位于村莊內(nèi)部，被別的農(nóng)房“圍困”；要么年久失修，功能跟不上現(xiàn)代生活需要。農(nóng)房插花閑置既加大了重新利用的難度，也降低了對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

二是缺少有力產(chǎn)業(yè)支撐。真正有效的盤活方式并非單純將農(nóng)房租賃或出售給城里人，而是利用農(nóng)房發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)房與鄉(xiāng)村的旅游業(yè)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等相配合。但現(xiàn)實(shí)情況卻是很多村莊仍是農(nóng)業(yè)村，并未發(fā)展出一個(gè)需要大量閑置農(nóng)房支撐的產(chǎn)業(yè)。

三是缺少外部社會(huì)資本。除部分富裕村外，多數(shù)村莊的集體經(jīng)濟(jì)收入非常有限，村組內(nèi)精英能人利用自有資金開發(fā)閑置農(nóng)房的實(shí)力也不足，依靠村莊的內(nèi)部資本往往難以充分和高效利用閑置農(nóng)房，而吸引外部資本又面臨一些體制機(jī)制瓶頸尚未突破。

四是缺少專業(yè)人才支撐。鄉(xiāng)村人才外流問題本就非常突出，留守鄉(xiāng)村的人才又多以參與種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)為主的新型經(jīng)營主體居多，善于盤活閑置農(nóng)房發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的本土人才亟待加快培養(yǎng)。如何引進(jìn)外部專業(yè)人才，怎樣才能為外來人才提供有吸引力的待遇和發(fā)展平臺(tái)，“引不來，留不住”成為外引人才必須直面的難題。

四、盤活閑置農(nóng)房需創(chuàng)新體制機(jī)制

盤活閑置農(nóng)房是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是鄉(xiāng)村振興的重要亮點(diǎn)，需要在堅(jiān)守改革底線的前提下積極探索和創(chuàng)新，形成新的體制機(jī)制，既要增強(qiáng)自身發(fā)展動(dòng)力，又要借助外力，吸引城鎮(zhèn)要素注入鄉(xiāng)村。盤活閑置農(nóng)房要有分類推進(jìn)的思維，應(yīng)優(yōu)先盤活“真”閑置和長期閑置的農(nóng)房。

一是加快推進(jìn)閑置農(nóng)房摸底調(diào)查工作。各村應(yīng)抓緊統(tǒng)計(jì)長期閑置農(nóng)房和短期閑置農(nóng)房的數(shù)量及閑置宅基地面積，按閑置原因進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，建立臺(tái)賬，從村級(jí)層面摸清農(nóng)房的閑置現(xiàn)狀和閑置原因。在此基礎(chǔ)上，研判閑置農(nóng)房中哪些有修繕保存價(jià)值、哪些經(jīng)拆除后復(fù)墾為耕地、哪些在拆除后轉(zhuǎn)用作村級(jí)公共設(shè)施用地、哪些可以就地重建新宅等，初步探析閑置農(nóng)房的盤活潛力。

二是加快完善農(nóng)房使用權(quán)交易制度。在農(nóng)戶內(nèi)部、農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民及工商資本等個(gè)人和企業(yè)之間，探索通過有限年期的租賃、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等多種交易方式實(shí)現(xiàn)閑置農(nóng)房在供需雙方的有效對(duì)接。同時(shí)加緊農(nóng)房閑置背后的宅基地分配、退出、繼承、使用權(quán)入市等制度頂層設(shè)計(jì)研究。

三是加強(qiáng)政策聯(lián)動(dòng)培育鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)。將盤活閑置農(nóng)房和農(nóng)村土地制度改革任務(wù)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體培育試點(diǎn)等相結(jié)合，發(fā)揮政策合力，鼓勵(lì)社會(huì)資本立足地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特色，利用閑置農(nóng)房發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、民宿經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)旅、康養(yǎng)、文創(chuàng)、電商等鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

四是抓緊構(gòu)建緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。農(nóng)房可以是商品，也可以是要素，要綜合應(yīng)用商品合作方式和要素合作方式，引導(dǎo)農(nóng)戶、合作社、投資企業(yè)、村集體等各方利益主體通過多元化的經(jīng)營組織形式，從固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等不同利益聯(lián)結(jié)方式中選擇適宜的方式構(gòu)建利益共同體。

五是強(qiáng)化政府服務(wù)和制定配套政策。盤活閑置農(nóng)房離不開政府支持，政府既要做好完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、營造鄉(xiāng)村宜居環(huán)境的硬件服務(wù)，還要從建立公平競爭的市場機(jī)制、健全城鄉(xiāng)要素流動(dòng)機(jī)制、構(gòu)建鄉(xiāng)村“雙創(chuàng)”人才機(jī)制、創(chuàng)新農(nóng)房使用權(quán)抵押貸款機(jī)制等方面強(qiáng)化軟件服務(wù)。

在鄉(xiāng)村振興的背景下，盤活閑置農(nóng)房，讓“沉睡”資產(chǎn)變?yōu)椤盎钴S”資產(chǎn)，不僅要在制度層面加快探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革，還應(yīng)從鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)興旺去謀求出路，畢竟只有興旺的產(chǎn)業(yè)才能帶得動(dòng)閑置的資源。但毫無疑問，盤活閑置資源的各類探索都要堅(jiān)守政策底線、制度底線。