加強事業(yè)單位全面預算績效管理的思考

張海鵬

關鍵字：事業(yè)單位；全面預算；績效管理

伴隨內部控制改革的不斷深入，預算績效管理逐漸成為事業(yè)單位實施內控的有效途徑之一。2018年印發(fā)的《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）對全面實施預算績效管理進行了統籌謀劃和頂層設計，事業(yè)單位長期以來現行的預算管理模式和運行機制面臨著新的挑戰(zhàn)。事業(yè)單位必須轉變管理理念，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應等各方面統籌考慮資產和業(yè)務活動，不斷提高單位整體績效水平和資金使用效率。同時，主管部門在后期實踐應用中，還需不斷完善整合預算體制，制定行之有效的預算績效管理辦法，保證事業(yè)單位將預算績效管理工作落實到位。

一、全面實施預算績效管理勢在必行

（一）是順應財政體制改革的必然舉措

建立健全規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，使績效管理貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，可以幫助財政部門實時了解、監(jiān)控財政資金使用情況，符合現代公共財政的發(fā)展趨勢，有助于建立廉潔、高效、公正的國家財政管理體系。

（二）是充分發(fā)揮財政資金使用效率的必然要求

當前我國經濟結構和發(fā)展方式發(fā)生了巨大轉變，經濟已由單一高速增長轉向高質量發(fā)展。國家統計局數據分析顯示，未來財政收入增速將進一步放緩，公共預算支出仍將保持中高位增長，財政收支矛盾進一步加劇。因此，建立健全全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，強化效益產出的績效目標考核和績效評價，有利于事業(yè)單位將本單位職能和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃與財政支出緊密結合。通過追蹤問責機制的引入，迫使事業(yè)單位主動壓縮發(fā)展前景弱、預期績效較差的支出項目，從而有效提高財政資源有效配置和使用效益。

（三）是實現預算科學化精細化的有效措施

2015年，新實施的《預算法》提出預算遵循績效原則，隨后國家相關部委先后印發(fā)了《關于落實<中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（財預〔2018〕167號）、《農業(yè)農村部預算績效管理實施辦法》（農辦計財〔2019〕32號）等具體實施意見和辦法，要求行政事業(yè)單位全面實施預算績效管理，這直接影響到單位下一階段的預算分配?；鶎邮聵I(yè)單位只有遵循新預算法要求，加強預算績效管理，緊密聯系預算管理各個環(huán)節(jié)，完善管理流程，實行量化考核，才能逐步提升單位整體工作效率和預算執(zhí)行進度。

二、全面實施績效管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）預算績效管理執(zhí)行有待深入

中央部門預算自2016年起實行中期財政規(guī)劃，明確規(guī)定績效目標作為部門預算安排的重要依據之一，要求所有財政項目均需編制中長期和年度績效目標，未設定績效目標的項目支出，均不得納入項目庫管理，也不得申請部門預算資金。但在實際執(zhí)行中，很多單位對績效管理認識有限，無法將預算管理與績效管理有效結合起來，“重投入輕管理，重支出輕績效”等思想尚未轉變，使得預算績效管理成為一種形式大于內容的管理。編制部門預算時仍敷衍了事，存在年度績效目標高于中期規(guī)劃目標、績效目標與相關的支出內容及效果不匹配、績效指標表述不清等現象。不僅如此，由于事業(yè)單位缺少預算績效管理經驗，預算編制中個別項目存在“拍腦袋決策”現象。事前績效評估未進行充分論證，只是在往年預算基礎上進行增減，因預算編制不夠科學合理，導致預算執(zhí)行率難以按計劃完成。

（二）預算績效管理質量水平有待提高

事業(yè)單位的績效管理運行不夠順暢，流于形式，認為預算績效管理單純是財務部門的工作。財務、業(yè)務部門各管一段，形成“九龍治水”局面，未能形成預算績效管理合力。預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對實際情況掌握不夠深入，對預算執(zhí)行績效缺乏有效的監(jiān)控手段。另外，事業(yè)單位在編報預算時可參考借鑒的績效指標體系選擇空間有限，預算指標不夠細化和量化，目前還沒有一套指導不同行業(yè)、不同領域、不同項目的指標體系。單位在績效自評環(huán)節(jié)工作質量不高，總結經驗時談成效多，少談或不談存在的問題，自評與外部評價結果存在較大差距。

（三）預算績效管理機制有待健全

當前預算績效管理基礎工作仍較薄弱，指標體系、信息手段、人員隊伍、專業(yè)績效評價機構相對滯后?？冃ЫY果應用環(huán)節(jié)缺乏剛性約束，不少項目一評了之，隨后束之高閣，績效運行監(jiān)控、績效評估和激勵約束機制不健全，績效評價結果僅與預算資金安排掛鉤，預算績效管理的支撐保障作用不強。

三、落實全面預算績效管理的思考

（一）轉變觀念，提高預算績效管理的重視和認識

加大政策宣傳，樹立“花錢必問效，無效必問責”的理念，硬化預算績效責任約束，節(jié)約活動成本，盤活存量資金，優(yōu)化配置資源。事業(yè)單位作為財政資金支出的執(zhí)行者，單位負責人和承擔項目支出管理的相關人員，應及時轉變觀念，樹立全新的、對效益負責的績效意識，具備為財政資金效益承擔責任的擔當。單位內部基于預算績效管理視角，適時組織財務部門和業(yè)務部門相關人員參加預算績效管理知識學習和管理技能培訓。在預算編制階段，要以績效管理為主線，合理安排資金支出計劃，細化績效指標，將績效管理深入融合到預算收支管理中。

（二）不斷完善預算編制決策評價機制

事業(yè)單位預算指標的精細化和量化，對預算績效管理有著很大影響。事業(yè)單位預算編制中，要不斷強化決策評價機制，明確單位整體發(fā)展目標和規(guī)劃，以績效評價為指導，全面分析項目立項依據、實施方案可行性，確保項目預算評估結果的可行性、全面性和系統性，提升預算編制的科學性、規(guī)范性，從而減輕績效管理工作的壓力。

（三）建立監(jiān)督問責制，實現評價結果有效運用

首先，預算評審部門適時組織開展事前績效評估，加大重大政策和項目預算審核，將政策研究、方案論證、行政決策等過程作為申請預算項目入庫的重要環(huán)節(jié)。強化立項的嚴肅性和科學性，從預算管理源頭，實現預算申請與績效管理有機相容。其次，開展事中預算執(zhí)行績效監(jiān)控。在預算執(zhí)行過程中，通過采取項目跟蹤、數據核查和實地調研等方式，對績效目標的實現程度、預算執(zhí)行進行“雙監(jiān)控”，當發(fā)現績效目標有偏離時，要分析原因，采取有針對性的措施予以糾正。再次，加強事后績效評價，尤其對重大政策、項目績效出現的嚴重問題，及時督促落實整改，降低財政資金運行成本。逐步推進績效信息公開，接受社會各界監(jiān)督。

（四）科學設置績效指標和參考標準

事業(yè)單位在實施預算績效管理工作中，要圍繞本單位中心工作任務，明確實施周期及階段性績效目標，提出符合實際情況的項目預期產出、成本和效果。依托以前年度支出數據分析，合理制定規(guī)范完整的績效指標，定量指標并盡可能量化，定性指標也應當具有可衡量性。作為管理部門，當務之急應盡快完善績效管理制度，建立更專業(yè)的績效評價人才隊伍。及時收集各類績效評價及管理數據，逐步建立和完善本部門不同行業(yè)不同領域的績效評價指標參考體系。

綜上所述，全面實施預算績效管理是我國財政管理工作中的一項重要內容，也是單位內部控制有效途徑之一。事業(yè)單位在開展預算績效管理活動中，應從實際出發(fā)，結合自身業(yè)務特點，制定與之相適宜的對策與方法，實現對預算績效的高效管理。