集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)問題研究*

唐 浩

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410128）

集體成員權(quán)是農(nóng)民獲得耕地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)的前提。只有集體成員權(quán)界定清楚，耕地承包權(quán)才會(huì)真正穩(wěn)定，宅基地使用權(quán)方可真正落實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)才會(huì)無爭(zhēng)議。但目前集體成員權(quán)并不清晰，需要進(jìn)一步界定。自實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制起（分田到戶），由于出生、婚嫁、就業(yè)、遷徙、死亡等原因，近四十年集體成員變化巨大。集體成員、集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)不明確，個(gè)人、集體和政府競(jìng)相博弈，滋生諸多矛盾糾紛，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)，由于土地增值收益不斷上升，矛盾日益集中和突出。以“土地”和“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”為關(guān)鍵詞搜索中國裁判文書網(wǎng)（2018年6月5日），共102 251個(gè)判決案例。

一、集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)之爭(zhēng)

學(xué)術(shù)界關(guān)于集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議較大?？煞譃閮深?，一是單一標(biāo)準(zhǔn)或以單一標(biāo)準(zhǔn)為主，二是復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)或綜合性標(biāo)準(zhǔn)。第一類：一是以戶籍或以戶籍為主的標(biāo)準(zhǔn)，王利明等（2012）認(rèn)為考慮戶籍主要是有章可循、有據(jù)可查，可操作性強(qiáng)。但部分學(xué)者認(rèn)為戶籍不足以認(rèn)定集體成員權(quán)，如空掛戶、外嫁女等問題，因此應(yīng)淡化戶口作用（楊攀，2011；吳興國，2006）；二是以土地承包合同為標(biāo)準(zhǔn)，楊一介（2008）指出以土地承包合同為標(biāo)準(zhǔn)界定集體成員權(quán)，將集體成員權(quán)建立在法律行為基礎(chǔ)上，當(dāng)集體成員權(quán)利受侵害時(shí)，其請(qǐng)求權(quán)具有法律基礎(chǔ)。但在“生不增地、死不減地”原則下，多數(shù)新增集體成員無土地，以此為標(biāo)準(zhǔn)易產(chǎn)生矛盾；三是以土地作為基本生存保障為標(biāo)準(zhǔn)（楊攀，2011；韓松，2005），但基本生存保障較難衡量。四是以履行村民義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)（王利明等，2012；魏文斌等，2006），但具體至村莊，村民義務(wù)較繁雜，界定難度大、爭(zhēng)議多。第二類：一是以戶籍與自治為標(biāo)準(zhǔn)，兩者沖突時(shí)，遵循“約定大于法定”原則（徐志強(qiáng)，2014）；二是以戶籍與長(zhǎng)期居住為標(biāo)準(zhǔn)，以戶籍登記為原則，以在村莊長(zhǎng)期居住事實(shí)狀態(tài)確定集體成員權(quán)（吳興國，2006）；三是以綜合標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，如魏文斌等（2006）提出以村莊內(nèi)部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基本生存保障，履行相應(yīng)村民義務(wù)，具有村莊戶籍，在村莊具有合法和固定住所四條標(biāo)準(zhǔn)確定集體成員權(quán)。

二、事實(shí)：國家和村莊集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)

（一）國家集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)

國家界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)主要包括法律、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和司法規(guī)范性文件①為論述方便，將地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及司法規(guī)范性文件關(guān)于集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)稱為國家標(biāo)準(zhǔn)。在農(nóng)民心目中，上述集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)即國家標(biāo)準(zhǔn)。。法律界定集體成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)較抽象，主要集中于《農(nóng)村土地承包法》《婚姻法》《婦女權(quán)益保護(hù)法》和《村民委員會(huì)組織法》等。如《婚姻法》第九條規(guī)定：“登記結(jié)婚后，根據(jù)男女雙方約定，女方可以成為男方家庭的成員，男方可以成為女方家庭的成員”?！秼D女權(quán)益保護(hù)法》第三十三條規(guī)定：“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。因結(jié)婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益”。在地方性法規(guī)中，現(xiàn)有20個(gè)省或自治區(qū)（陜西、河北、湖北、浙江、青海、內(nèi)蒙古、四川、江西、重慶、云南、海南、福建、新疆、安徽、遼寧、吉林、江蘇、山西、山東、湖南）通過頒布實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法或《農(nóng)村土地承包條例》等提出集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)，其中11個(gè)省或自治區(qū)（青海、內(nèi)蒙古、江西、重慶、陜西、福建、安徽、山東、江蘇、河北、湖北）提出的標(biāo)準(zhǔn)較詳細(xì)。此外，廣東省頒布地方政府規(guī)章《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》、6個(gè)省高級(jí)人民法院（安徽、陜西、貴州、重慶、天津、海南）頒布司法規(guī)范性文件提出集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)，上述標(biāo)準(zhǔn)包括一般標(biāo)準(zhǔn)和列舉式的具體標(biāo)準(zhǔn)。界定集體成員權(quán)的一般標(biāo)準(zhǔn)主要由司法規(guī)范性文件提出，一是村莊戶籍，二是在村莊或集體經(jīng)濟(jì)組織形成較固定的生產(chǎn)、生活，三是以集體土地為基本生活保障。但上述標(biāo)準(zhǔn)在不同省份司法規(guī)范性文件中著重點(diǎn)不同。如《安徽省高級(jí)人民法院關(guān)于處理農(nóng)村土地糾紛案件的指導(dǎo)意見》規(guī)定，集體成員權(quán)的確認(rèn)，一般應(yīng)以取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地戶籍為基本原則，同時(shí)兼顧在該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的生產(chǎn)、生活。但《海南省高級(jí)人民法院關(guān)于審理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件若干問題的意見（試行）》規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體成員權(quán)的認(rèn)定，以是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地為基本生活保障作為基本依據(jù)，兼顧是否具有本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍及是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織形成較固定的生產(chǎn)、生活作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。列舉式具體標(biāo)準(zhǔn)由各省頒布實(shí)施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》辦法或《農(nóng)村土地承包條例》等地方性法規(guī)提出，在大部分地方性法規(guī)中，戶籍在本村的以下三類人員為集體成員，一是出生于本村且戶口未遷出，二是因婚姻或收養(yǎng)關(guān)系，戶口遷入本村，三是政府組織移民遷入戶口。此外，地方性法規(guī)一般規(guī)定大中專院校學(xué)生、義務(wù)兵和服刑人員享有集體成員權(quán)。對(duì)于外嫁女，地方性法規(guī)一般沿襲《土地承包法》規(guī)定，即婦女于承包期內(nèi)結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地，依然享有原村莊集體成員權(quán)。但司法規(guī)范性文件對(duì)于外嫁女集體成員權(quán)問題有不同規(guī)定，安徽、重慶、天津和海南四省高級(jí)人民法院司法規(guī)范性文件均規(guī)定，“農(nóng)嫁女”戶口雖未遷出，但已進(jìn)入男方所在集體經(jīng)濟(jì)組織生產(chǎn)、生活，應(yīng)認(rèn)定其為嫁入地的集體成員權(quán)；“城嫁女”未取得非農(nóng)戶籍，則應(yīng)認(rèn)定其為原集體成員權(quán)。上述國家標(biāo)準(zhǔn)未提及兩點(diǎn)，一是基本未將履行村莊義務(wù)作為界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)②僅廣東省頒布政府規(guī)章《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》提及履行村莊義務(wù)，第十五條規(guī)定：“原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的成員，戶口保留在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地，履行法律法規(guī)和組織章程規(guī)定義務(wù)的，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員”。；二是集體成員權(quán)界定與享受集體成員權(quán)益未分離，實(shí)踐中存在某些界定為集體成員的村民僅享有部分集體成員權(quán)權(quán)益。

（二）村莊集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)

通過深入分析95個(gè)村莊集體關(guān)于界定集體成員權(quán)的文本和120個(gè)界定集體成員權(quán)的司法訴訟案例③95個(gè)界定集體成員權(quán)的文本主要是通過多種方式收集的村規(guī)民約和村民委員會(huì)章程，筆者曾利用該資料研究農(nóng)地制度，具體請(qǐng)參見《村規(guī)民約視角下的農(nóng)地制度：文本解讀》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2011年第四期。120個(gè)司法訴訟案例主要通過北大法寶搜集。，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)龐雜，難以梳理出具體標(biāo)準(zhǔn)，極端情況下，各村集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)均不同。如外嫁女集體成員權(quán)界定問題既涉及本人，還涉及其子女及丈夫。外嫁女認(rèn)定存在法律登記、農(nóng)村習(xí)俗和事實(shí)婚姻的區(qū)別。許多村莊集體認(rèn)為無論外嫁女戶口是否轉(zhuǎn)出均無集體成員權(quán)，部分村根據(jù)戶籍和履行村民義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，確定外嫁女具有集體成員權(quán)④廣東肇慶市端州區(qū)睦崗鎮(zhèn)沙街村、廣東湛江市赤坎區(qū)南橋街道南橋村、四川成都龍泉驛區(qū)山泉鎮(zhèn)大佛村、安徽云安市裕安區(qū)羅集鄉(xiāng)松崗村。，部分村外嫁女具有部分集體成員權(quán)，即享受村莊集體部分權(quán)益⑤海南瓊海市博鰲鎮(zhèn)樂城村。。對(duì)于外村遷入戶，部分村認(rèn)定其集體成員權(quán)，部分村根據(jù)其遷入村莊年限賦予其部分集體成員權(quán)益⑥湖南常德市鼎城區(qū)灌溪鎮(zhèn)五里崗村。，還有部分村不認(rèn)定，遷入戶不享有集體成員權(quán)益⑦海南澄邁縣金江鎮(zhèn)京嶺村。。

村莊集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)雖龐雜，但根據(jù)文本解讀和司法訴訟案例分析，可概括和抽象出村莊集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)的一般特征。一是保護(hù)村莊利益原則。由于村莊資源有限，在制定集體成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)過程中，必須突出保護(hù)在村人群利益，以保障其生存與發(fā)展。如大多數(shù)村莊對(duì)外嫁女及其子女不再賦予本村集體成員權(quán)，對(duì)外村遷入戶按遷入年限給予部分集體成員權(quán)，均為保護(hù)村莊利益的表現(xiàn)；二是突出履行義務(wù)原則。村莊集體界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)與地方性法規(guī)、規(guī)章及司法解釋的最大區(qū)別在于突出義務(wù)原則，將是否履行村莊義務(wù)及履行義務(wù)時(shí)間和貢獻(xiàn)作為重要標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律義務(wù)等。政治義務(wù)如參與村莊選舉、村莊治理會(huì)議及民主監(jiān)督等；經(jīng)濟(jì)義務(wù)如義務(wù)工和積累工、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留、一事一議、參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等；法律義務(wù)如計(jì)劃生育等⑧如浙江紹興縣新華村村規(guī)民約規(guī)定：“凡居住在本村的年滿18至55周歲的男性村民和年滿18至50周歲的女性村民，除在校學(xué)生及喪失勞動(dòng)能力的人員外，都要擔(dān)負(fù)義務(wù)工。凡符合出工條件的村民，每個(gè)人每年都要負(fù)擔(dān)義務(wù)工和勞動(dòng)積累工，用于公益事業(yè)的“兩工”，由村委會(huì)統(tǒng)一安排，對(duì)投工情況及時(shí)登記、公布，接受村民監(jiān)督”。。三是維護(hù)村莊秩序原則。村莊集體將集體成員是否享有成員收益作為村莊治理手段，以維護(hù)村莊秩序，對(duì)于資源型村莊更是如此。如許多村莊對(duì)于違反計(jì)劃生育、違反治安條例、不贍養(yǎng)老人的村民剝奪其部分甚至全部集體成員收益⑨如河南鄭州上街區(qū)聶寨村村規(guī)民約規(guī)定：“對(duì)不贍養(yǎng)老人的，經(jīng)批評(píng)教育仍不悔改的，將按照多數(shù)村民意見，直接從子女的生活保障金中扣除費(fèi)用交給老人，并全村通報(bào)批評(píng)。對(duì)于土葬的一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，停發(fā)死者當(dāng)年的保障金、生活補(bǔ)助費(fèi)等一切費(fèi)用，再罰死者家屬1 000元，情節(jié)嚴(yán)重的加倍處罰。浙江蓮都區(qū)蘇埠村村規(guī)民約規(guī)定：嚴(yán)禁計(jì)劃外生育，違者一律按“計(jì)劃生育條例”的有關(guān)規(guī)定處罰。計(jì)劃外生育的小孩，不享受本村組一切待遇”。；四是考慮生計(jì)道義與人情原則；如大學(xué)生仍享受集體成員權(quán)益，服兵役和服刑人員保留集體成員權(quán)，給予貢獻(xiàn)大的人員集體成員權(quán)主要是考慮人情原則⑩參見張明慧等《社會(huì)界面視角下農(nóng)村成員權(quán)認(rèn)定的實(shí)踐邏輯——基于湖南S村集體林權(quán)改革的實(shí)踐》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2014年第1期。，如湖南S村集體林權(quán)改革中，給予戶口已遷出且不在村中居住的村民以集體成員權(quán)，主要考慮其父親對(duì)村莊的貢獻(xiàn)。

三、規(guī)范：集體成員權(quán)應(yīng)界定給誰

綜上，集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)可分為國家基本標(biāo)準(zhǔn)和村莊集體具體標(biāo)準(zhǔn)。各村莊集體具體標(biāo)準(zhǔn)存在差異，因此主要分析國家基本標(biāo)準(zhǔn)○11集體成員權(quán)界定須由國家和村莊集體共同完成，國家制定集體成員權(quán)界定基本標(biāo)準(zhǔn)，村莊集體制定具體標(biāo)準(zhǔn)。如何確定國家和村莊集體界定集體成員權(quán)的邊界需另文專門探討。。誰應(yīng)享有集體成員權(quán)，或集體成員權(quán)作為資源應(yīng)配置給誰，不僅是效率問題，更是公平問題。

從效率視角看，集體成員權(quán)分配應(yīng)達(dá)帕累托最優(yōu)，即何種改變均同時(shí)使至少一人受益而其余人不受損，因此實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)等公共資源分配的帕累托最優(yōu)面臨三個(gè)難題。一是在缺乏市場(chǎng)情況下，獲取行為主體個(gè)人偏好信息困難；二是公共資源分配的行為主體間利益沖突；三是公共資源分配涉及政治可行性（阿馬蒂亞·森，2014）。因此，從效率角度分配集體成員權(quán)缺乏可操作性。

從公平視角看，集體成員權(quán)應(yīng)分配給其應(yīng)得的成員，涉及公平正義觀。從功利主義者角度看，集體成員權(quán)分配實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福，即為公平。功利主義注重后果，集體成員權(quán)配置產(chǎn)生良好效果則為公平。但良好效果如何界定？將集體成員權(quán)配置給最愿意留在村莊的農(nóng)民，還是配置給只能留在村莊的農(nóng)民，或是配置給最有利于村莊發(fā)展的農(nóng)民是良好的效果，涉及村莊定位及國家集體成員權(quán)界定目標(biāo)。功利主義根據(jù)個(gè)人效用總和排序評(píng)價(jià)事物狀態(tài)（阿馬蒂亞·森，2014），實(shí)現(xiàn)總效用最大化就是好的資源配置。由于個(gè)人邊際效用遞減，將資源從擁有資源多的個(gè)人轉(zhuǎn)移至資源少的個(gè)人，社會(huì)總效用增加。因此，將集體成員權(quán)配置給擁有資源少的個(gè)人增加社會(huì)總效用。第一，平等自由主義，即羅爾斯公平正義觀。羅爾斯從“原初立場(chǎng)”和“無知之幕”推理出正義兩原則，一是平等自由原則，二是差別原則。在面對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不平等時(shí)，羅爾斯認(rèn)為應(yīng)使社會(huì)狀況最差的人福利最大化，即最大最小準(zhǔn)則（戴維·米勒，2008）。根據(jù)羅爾斯理論，集體成員權(quán)配置應(yīng)有利于社會(huì)狀況最差的農(nóng)民。第二，平等主義，平等主義具有兩種不同的有價(jià)值的平等，一是分配性平等，即某種利益應(yīng)平等分配；二是社會(huì)平等，即人們被平等對(duì)待（戴維·米勒，2008）。根據(jù)平等主義觀點(diǎn)，各潛在集體成員權(quán)分配主體應(yīng)被平等對(duì)待，集體成員權(quán)益應(yīng)平等分配給具有集體成員權(quán)的村民。第三，目的論或本性論，資源應(yīng)配置給最會(huì)使用或發(fā)揮作用最大的人（邁克爾·桑德爾，2012），即集體成員權(quán)應(yīng)配置給最有利于村莊集體發(fā)展或?qū)Υ迩f集體發(fā)展貢獻(xiàn)最大的人。第四，自由至上主義，代表人物諾奇克反對(duì)公正的分配包含某種特定模式，認(rèn)為只要程序合法即為公正，不應(yīng)根據(jù)結(jié)果判斷公正與否，哈耶克認(rèn)為“社會(huì)正義”是一種“幻象”（鄧正來，2004），認(rèn)為正義是以正當(dāng)行為規(guī)則為基礎(chǔ)。按自由至上主義觀點(diǎn)，國家不應(yīng)界定集體成員權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)，只要村莊集體以合法程序分配集體成員權(quán)即可。不同正義觀下，集體成員權(quán)分配標(biāo)準(zhǔn)不同甚至矛盾。從能動(dòng)的實(shí)用主義角度看，集體成員權(quán)分配取決于國家界定集體成員權(quán)的目的。

四、目標(biāo)：國家界定集體成員權(quán)的目的

目的對(duì)所有人類行為具有核心重要性，探索目的對(duì)現(xiàn)象具有揭示意義（丹尼爾·W.布羅姆利，2008）。通過梳理十九大報(bào)告、歷年中央一號(hào)文件、“十三五規(guī)劃”、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020）和《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等相關(guān)文件，《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會(huì)組織法》和《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》等相關(guān)法規(guī)，發(fā)現(xiàn)國家界定集體成員權(quán)的主要目標(biāo)是解決紛爭(zhēng)、規(guī)范管理、保護(hù)權(quán)益和促進(jìn)發(fā)展。解決糾紛和規(guī)范管理是國家界定集體成員權(quán)的近期目標(biāo)，目前集體成員權(quán)界定缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)威性，導(dǎo)致集體成員權(quán)糾紛和訴訟案件頻發(fā)，為集體經(jīng)濟(jì)組織管理帶來挑戰(zhàn)，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與此類糾紛和訴訟案件發(fā)生情況正相關(guān)，即經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)地區(qū)，集體成員權(quán)糾紛和訴訟案件越多，主要原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集體成員權(quán)經(jīng)濟(jì)收益越大；保護(hù)權(quán)益和促進(jìn)發(fā)展是國家界定集體成員權(quán)的遠(yuǎn)期目標(biāo)。保護(hù)權(quán)益既指保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)益，也指保護(hù)具有成員資格的集體成員權(quán)益。清晰明確、保護(hù)有力的集體成員權(quán)可給集體組織和個(gè)人穩(wěn)定的預(yù)期，促進(jìn)發(fā)展。不同地區(qū)通過界定集體成員權(quán)促進(jìn)發(fā)展的內(nèi)涵不同。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市郊區(qū)，通過界定集體成員權(quán)以明晰產(chǎn)權(quán)和完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，通過土地和其他集體資產(chǎn)規(guī)模利用追求土地增值收益，以實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或純農(nóng)區(qū)，通過界定集體成員權(quán)有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)，有利于集體成員權(quán)退出和實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。國家界定集體成員權(quán)的主要目標(biāo)是解決紛爭(zhēng)、規(guī)范管理、保護(hù)權(quán)益和促進(jìn)發(fā)展，但目標(biāo)具有一般性。兩個(gè)具體目標(biāo)，一是讓已轉(zhuǎn)移或愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口真正實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)退出，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。十八屆三中全會(huì)中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》明確提出：“到2020年，使大約一億具備條件、也有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶各類城市和城鎮(zhèn)；通過加快中西部地區(qū)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)就近的城鎮(zhèn)化”。二是讓愿意留在農(nóng)村和只能留在農(nóng)村的農(nóng)村人口發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是保障糧食安全、農(nóng)民增收和實(shí)施鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要載體仍是以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)戶或適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的家庭農(nóng)場(chǎng)主，讓愿意留在農(nóng)村的農(nóng)村人口發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)成為國家界定集體成員權(quán)具體目標(biāo)之一。2016年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅41.2%，按每年增加1個(gè)百分點(diǎn)的速度，十年后仍有接近一半的戶籍人口在農(nóng)村。實(shí)施鄉(xiāng)村振興既是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，也是在村農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求。

五、集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)的厘定

現(xiàn)實(shí)中，發(fā)生集體成員權(quán)糾紛主要在于“人員流動(dòng)性”，即流入和流出的集體成員。對(duì)于未流動(dòng)，一直世居于集體內(nèi)部的集體成員權(quán)界定問題幾乎無爭(zhēng)議。界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)須引入時(shí)間變量，即自實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起（分田到戶），戶口未遷出，原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)成員及其子女為集體成員。而對(duì)于因婚姻、務(wù)工經(jīng)商、入學(xué)參軍、政策性或自愿遷入遷出等因素導(dǎo)致的“流動(dòng)性”集體成員，國家需制定集體成員權(quán)基本界定標(biāo)準(zhǔn)。集體成員權(quán)通常涉及五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是戶籍，二是以土地為基本生活保障，三是在村莊有較固定的生產(chǎn)和生活，四是履行村莊義務(wù)，五是簽訂土地承包合同。戶籍是界定集體成員權(quán)的形式要件和必要條件，作為公民身份證明，記載和留存人口基本信息，因此用戶籍作為界定集體成員權(quán)的形式要件簡(jiǎn)單明了、管理方便，具有普遍性。一般而言，戶籍遷出意味著集體成員權(quán)消失，戶籍是界定集體成員權(quán)的必要條件；土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是附著于集體成員權(quán)的核心收益分配權(quán)，集體成員權(quán)糾紛的實(shí)質(zhì)是土地財(cái)產(chǎn)收益分配資格問題。以土地為基本生活保障應(yīng)作為界定集體成員權(quán)的核心和實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。以土地為基本生活保障需從長(zhǎng)期和實(shí)質(zhì)意義衡量，從短期看，外出務(wù)工集體成員生活來源主要依靠工資性收入，但收益具有不穩(wěn)定性和短期性。從目前看，土地仍扮演農(nóng)民基本社會(huì)保障的角色，以土地為基本生活保障既是農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要，也是基本正義觀的體現(xiàn)。中國低成本現(xiàn)代化進(jìn)程、穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)、上億農(nóng)民工的有序流動(dòng)、城市無貧民窟等均得益于農(nóng)村土地提供的基本生活保障作用。在國家無法完全承擔(dān)幾億農(nóng)民社會(huì)保障的實(shí)際情況下，通過獲取集體成員權(quán)，以土地作為基本生活保障具有兜底作用，體現(xiàn)底線正義和羅爾斯平等自由主義正義觀，讓農(nóng)村居民生活有保障；在村莊有較固定的生產(chǎn)生活作為界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)主要目的在于維護(hù)村莊共同體，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興。若具有集體成員權(quán)的居民長(zhǎng)期不在村莊集體生產(chǎn)生活，僅憑借集體成員權(quán)分享集體財(cái)產(chǎn)收益，此類集體成員即成為食利者階層，長(zhǎng)此以往村莊共同體必然瓦解。在村莊有較固定的生產(chǎn)生活作為集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)，讓愿意生活在農(nóng)村的人獲得集體成員權(quán)。對(duì)于在外務(wù)工的農(nóng)村人口集體成員權(quán)問題，若符合兩個(gè)基本條件，即戶口在村莊集體，以土地為基本生活保障，應(yīng)該界定其為集體成員；履行村莊義務(wù)作為集體成員權(quán)界定標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮權(quán)利與義務(wù)對(duì)等。2004年國家宣布免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以前，村提留、義務(wù)工和積累工等作為村莊集體成員義務(wù)必須履行，否則集體成員權(quán)益將受影響。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免除后，作為政府正式制度安排的集體成員義務(wù)幾乎消失，在以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)發(fā)展戰(zhàn)略下，集體成員不但無需履行義務(wù)，還有很多補(bǔ)貼和保障。具體至村莊內(nèi)部仍存在集體成員需履行的義務(wù)，如村莊“一事一議”的籌款（很難實(shí)行）、環(huán)境衛(wèi)生等。履行村莊義務(wù)不宜作為國家界定集體成員權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)；簽訂土地承包合同作為界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)較苛刻，自《農(nóng)村土地承包法》頒布施行以來，倡導(dǎo)“生不增死不減”的穩(wěn)定土地承包權(quán)原則，大部分新出生和新遷入的集體成員未分得承包地，未與集體簽訂土地承包合同，但不妨礙其作為集體成員分配集體財(cái)產(chǎn)收益，土地社會(huì)保障功能以戶為單位獲得，簽訂土地承包合同不能作為國家界定集體成員權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)。因此，國家界定集體成員權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)是，對(duì)于未流動(dòng)、一直世居于集體內(nèi)部的居民集體成員，即自實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制時(shí)起，戶口未遷出，原人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)成員及其子女；對(duì)于“流動(dòng)性”集體成員界定的基本標(biāo)準(zhǔn)，一是戶籍，二是以土地為基本生活保障，三是在村莊有較固定的生產(chǎn)和生活。

根據(jù)上述國家界定集體成員權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)，具體分析“流動(dòng)性”集體成員權(quán)界定問題。一是因婚姻流動(dòng)的集體成員權(quán)界定。女方嫁入男方，戶口遷入男方所在村莊集體，女方獲得男方所在村莊集體成員權(quán)；外嫁女分為農(nóng)嫁女和城嫁女。對(duì)于農(nóng)嫁女，若戶口已遷出原村莊集體，集體成員權(quán)喪失；若戶口未遷出，女方以戶的形式獲得男方土地作為基本生活保障，但不在原村莊集體生產(chǎn)生活，其原集體成員權(quán)喪失。對(duì)于城嫁女，無論戶口是否遷出，若未參加城市養(yǎng)老保險(xiǎn)，應(yīng)保留其原集體成員權(quán)；上門女婿若戶口已遷入，以戶為單位以女方土地為基本生活保障，在村莊有較固定的生產(chǎn)生活，可界定為該集體成員。但分享集體成員權(quán)益時(shí)需根據(jù)村莊集體界定集體成員權(quán)具體標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于離婚婦女，若戶口未遷出，仍以村莊集體土地為基本生活保障，應(yīng)繼續(xù)享受集體成員權(quán)。若戶口已主動(dòng)遷出，集體成員權(quán)喪失。二是因務(wù)工經(jīng)商而流動(dòng)的集體成員權(quán)界定。因務(wù)工經(jīng)商離開村莊集體，不在村莊集體生活，若戶口未遷出，仍以集體土地為基本生活保障，應(yīng)保留集體成員權(quán)。三是因入學(xué)參軍而流動(dòng)的集體成員權(quán)界定。對(duì)于入學(xué)的集體成員，在讀期間，無論其戶口是否遷出，均應(yīng)保留集體成員權(quán)。畢業(yè)后，若戶口未遷回村莊集體或從村莊集體遷出，其集體成員權(quán)喪失，有利于國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施。對(duì)于參軍的集體成員，入伍期間戶口雖已注銷，但保留集體成員權(quán)。退伍后，若未在村莊集體重新落戶，且未在村莊集體生產(chǎn)生活，其集體成員權(quán)喪失。四是因政策性或自愿遷徙而流動(dòng)的集體成員權(quán)界定。因政策性移民或自愿遷徙而來的人口，若符合前三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即戶籍在本村莊集體、以集體土地為基本生活保障、在村莊有較固定的生產(chǎn)生活，應(yīng)界定為集體成員。具體分享集體成員權(quán)益需依據(jù)村莊集體界定集體成員權(quán)具體標(biāo)準(zhǔn)。五是因其他原因而流動(dòng)的集體成員權(quán)界定。如服刑人員，服刑期間應(yīng)保留集體成員權(quán)；對(duì)于空掛戶，即僅戶口在本村莊集體，既不以集體土地為基本生活保障，也不在村莊集體生產(chǎn)生活，不應(yīng)界定為集體成員權(quán)；對(duì)于退休回原籍農(nóng)村落戶的城鎮(zhèn)職工，因不以集體土地為基本生活保障，不具有集體成員權(quán)。

六、結(jié) 論

本文根據(jù)事實(shí)、規(guī)范和目標(biāo)三維分析框架，即國家和村莊集體界定集體成員權(quán)的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、集體成員權(quán)應(yīng)該界定給誰、國家界定集體成員權(quán)的目標(biāo)，對(duì)集體成員權(quán)的界定標(biāo)準(zhǔn)展開深入研究。國家界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)主要包括法律、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和司法規(guī)范性文件。目前無專門法律界定集體成員權(quán)，集體成員權(quán)的界定較零散并分布于不同部門法中，且部門法間存在矛盾。地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章對(duì)集體成員權(quán)的界定相對(duì)明確具體，但仍未定紛止?fàn)帲缍?biāo)準(zhǔn)較抽象。地方性司法文件對(duì)集體成員權(quán)的界定較詳細(xì)，但制定地方性司法文件的司法機(jī)關(guān)較少。村莊集體界定集體成員權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)通常詳細(xì)具體、可操作性較強(qiáng)，但標(biāo)準(zhǔn)龐雜，部分標(biāo)準(zhǔn)違背國家法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定。集體成員權(quán)界定不僅是效率問題，更是公平問題。但不同公平正義觀得出界定集體成員權(quán)標(biāo)準(zhǔn)不同甚至存在矛盾。如根據(jù)平等自由主義觀點(diǎn)，集體成員權(quán)應(yīng)配置給社會(huì)狀況最差的農(nóng)民，而根據(jù)目的論或本性論，應(yīng)配置給最有利于村莊集體發(fā)展或?qū)Υ迩f集體發(fā)展貢獻(xiàn)最大的人，但按自由至上主義觀點(diǎn)，國家不應(yīng)制定集體成員權(quán)界定基本標(biāo)準(zhǔn)，村莊集體以合法程序分配集體成員權(quán)即可。國家界定集體成員權(quán)的主要目標(biāo)為解決紛爭(zhēng)、規(guī)范管理、保護(hù)權(quán)益和促進(jìn)發(fā)展。具體目標(biāo)，一是讓已轉(zhuǎn)移或愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口真正實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)退出，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，二是讓愿意留在農(nóng)村和只能留在農(nóng)村的農(nóng)村人口發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興。國家應(yīng)制定集體成員權(quán)界定的基本標(biāo)準(zhǔn)，村莊集體在國家基本標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上制定具體標(biāo)準(zhǔn)。國家界定集體成員權(quán)的基本標(biāo)準(zhǔn)，一是戶籍，二是以土地為基本生活保障，三是在村莊有較固定的生產(chǎn)和生活。