河南省深度貧困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)成效、模式、問題及對(duì)策*

梅星星，高亞文，胡華鋒

（河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，鄭州 450011）

一、引 言

改革開放后國(guó)家針對(duì)大規(guī)模脫貧開發(fā)工作，根據(jù)不同時(shí)空地域特征制定不同政策，取得顯著成就（劉永富，2016）。嵩縣位于豫西伏牛山區(qū)，全縣轄16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、310個(gè)行政村、12個(gè)社區(qū)，總面積3 009平方千米，山區(qū)面積占95%，丘陵占4.5%，河流占0.5%；自然條件差、公共服務(wù)水平偏低、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，2015年被確定為國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。嵩縣總?cè)丝?3.7萬人，重點(diǎn)貧困村95個(gè)，年人均純收入2 800元以下貧困人口1.56萬戶，5.12萬人。本文以嵩縣基層脫貧攻堅(jiān)為例，闡釋其脫貧成效及模式，為未脫貧地區(qū)提供參考。

二、文獻(xiàn)綜述

梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)，扶貧問題研究主要集中于四方面。一是深度貧困識(shí)別與成因研究。郭利華等（2017）、周立（2018）、李小云（2018），基于深度貧困基本特征，認(rèn)為無力擺脫貧窮處境，或即使暫時(shí)脫離貧困狀態(tài)也易返貧，同時(shí)由于生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值觀念體系等“亞文化”影響，呈明顯代際傳遞，加劇形成“內(nèi)生動(dòng)力不足”下的“貧困陷阱”，致使深度貧困長(zhǎng)期存在。賈玉嬌（2018）、牛勝?gòu)?qiáng)（2018）提出，不論區(qū)域性深度貧困還是分散性個(gè)體貧困，均與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化資源稟賦契合度不夠以及對(duì)資源稟賦中優(yōu)勢(shì)資源發(fā)現(xiàn)不足有關(guān)；同時(shí)，生存環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)缺口大、個(gè)體能力和機(jī)會(huì)缺失，加之具有長(zhǎng)遠(yuǎn)脫貧效應(yīng)的減貧舉措投入不足，造成深度貧困長(zhǎng)期存在?？傊?，各界對(duì)貧困認(rèn)知已突破靜態(tài)截面研究思路，以動(dòng)態(tài)思路和方法區(qū)分暫時(shí)貧困和長(zhǎng)期貧困，從能力貧困、環(huán)境限制、權(quán)利剝奪、文化差異等多維度關(guān)注貧困人口在不同時(shí)期貧困狀態(tài)變化過程，進(jìn)而精準(zhǔn)識(shí)別深度貧困及其成因。二是脫貧攻堅(jiān)中的協(xié)作機(jī)制研究。李民等（2016）、李素玲（2017）實(shí)證研究脫貧攻堅(jiān)地區(qū)協(xié)作機(jī)制；林萬龍等（2008）研究貧困群體間相互協(xié)作機(jī)制；蘇曉云（2012）、劉宇翔（2015）、李博等（2017），從政府與企業(yè)等社會(huì)組織間、NGO（非政府組織）和農(nóng)民合作社、農(nóng)村互助基金合作社、第三方“購(gòu)買服務(wù)式”等角度論證政府與社會(huì)組織間協(xié)作機(jī)制。已有文獻(xiàn)證實(shí)扶貧協(xié)作機(jī)制多樣性，表明我國(guó)未來攻克深度貧困應(yīng)突破扶貧協(xié)作機(jī)制單一性思維，聯(lián)合社會(huì)組織共同發(fā)力。三是深度貧困的反貧困治理路徑研究。鄧小海等（2015）、王曙光（2018）認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)扶貧是我國(guó)扶貧攻堅(jiān)核心，由于各地貧困狀態(tài)各異，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不同，應(yīng)從核心扶貧企業(yè)培育、貧困人口自身健康與價(jià)值提升、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、微型金融發(fā)展、生態(tài)功能發(fā)揮等方面探討深度貧困地區(qū)反貧困治理路徑，為深度貧困地區(qū)依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫離貧困提供有價(jià)值借鑒。四是市場(chǎng)化機(jī)制與反貧困成效研究。張新偉（1999）、張全紅（2010）、葉興慶（2016）認(rèn)為扶貧投資力度不足、投資瞄準(zhǔn)機(jī)制出現(xiàn)偏差以及扶貧投資漏出率高是扶貧政策低效的主要原因，市場(chǎng)化反貧困道路是貧困地區(qū)脫貧根本，政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化扶貧模式更符合“精準(zhǔn)脫貧”要求，上述觀點(diǎn)被越來越多學(xué)者接受。

上述研究成果為本研究提供理論支撐，但針對(duì)深度貧困縣具體扶貧、脫貧過程中存在問題及脫貧典型模式的總結(jié)仍需深入及系統(tǒng)地研究。

三、嵩縣脫貧攻堅(jiān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)來源

嵩縣下轄大坪、庫(kù)區(qū)、何村、黃莊、木植街5鄉(xiāng)，城關(guān)、田湖、車村、舊縣、閆莊、德亭、大章、白河、紙房、飯坡、九皋11鎮(zhèn)?？紤]鄉(xiāng)、鎮(zhèn)劃分造成農(nóng)業(yè)人口占比差異，此次調(diào)查采用分層抽樣與隨機(jī)抽樣結(jié)合方法，將5鄉(xiāng)11鎮(zhèn)劃分為兩個(gè)層面，然后隨機(jī)抽選2鄉(xiāng)1鎮(zhèn)，最終選取大坪鄉(xiāng)、黃莊鄉(xiāng)、大章鎮(zhèn)，2018年7月至8月入戶走訪調(diào)查，調(diào)查對(duì)象為三個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困戶、脫貧戶家庭中具有一定文化水平和辨別能力的家庭成員。

大坪鄉(xiāng)、大章鎮(zhèn)貧困人口數(shù)分別占本鄉(xiāng)總?cè)丝跀?shù)約三分之一，黃莊鄉(xiāng)達(dá)46%。從調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選取2～3個(gè)行政村，各行政村中選取10戶貧困戶和10戶脫貧戶，共發(fā)放問卷180份，回收有效問卷178份，有效率為99%。其中，貧困戶88份，脫貧戶90份。此外，發(fā)放問卷時(shí)輔以訪談。

（二）描述性分析

1.受訪者家庭結(jié)構(gòu)情況

此次調(diào)查受訪者中男性占51%，女性占49%；年齡40～49歲占比37%，50～59歲占比30%，60歲以上受訪者占23%，30～39歲占8%，18～29歲占3%。受訪者中43%為小學(xué)學(xué)歷，36%為初中學(xué)歷，未上學(xué)和高中/中專學(xué)歷分別占15%，6%。受訪者家庭結(jié)構(gòu)中三世同堂情況較普遍，近60%家庭有兒童（見圖1）。不論是貧困戶還是脫貧戶，家庭中均有與全勞動(dòng)力數(shù)量相當(dāng)?shù)臒o勞動(dòng)能力家庭成員，部分家庭具有一定數(shù)量的半勞動(dòng)力家庭成員①全勞動(dòng)力，規(guī)定男子16～59歲、女子16～54歲，且身心健康；半勞動(dòng)力，規(guī)定男子＞60歲、女子＞55歲或從事過勞動(dòng)＜16歲，且身心健康；無勞動(dòng)力＜16歲或＞16歲但身體殘疾不具備勞動(dòng)能力。。此外，受訪者家庭勞動(dòng)力主要從業(yè)領(lǐng)域仍為務(wù)農(nóng)，從事第一產(chǎn)業(yè)以外的勞動(dòng)力占比不足務(wù)農(nóng)人數(shù)一半。

圖1 受方者家庭結(jié)構(gòu)

2.貧困家庭脫貧影響因素

由圖2可知，貧困人口缺乏技術(shù)是阻礙其脫貧主要原因；其次是家庭日常開支較大，家庭經(jīng)濟(jì)基本“入不敷出”，可能與目前物價(jià)水平較高有關(guān)；再次是家庭致殘致病人員醫(yī)療開支和子女教育開支較大所致；其他諸如房屋、產(chǎn)業(yè)等問題目前并非阻礙脫貧主要因素。此外，脫貧項(xiàng)目和貧困家庭人員技能培訓(xùn)也是脫貧影響因素。

圖2 脫貧影響因素

3.脫貧政策宣傳

目前超過60%貧困戶基本了解國(guó)家相關(guān)脫貧政策，近40%貧困戶不了解。貧困戶了解國(guó)家相關(guān)脫貧政策主要途徑一是村委會(huì)宣傳，但常規(guī)宣傳渠道存在政策滯后。二是電視新聞廣播，此途徑較及時(shí)但存在政策講解不到位情況。三是政府公示，但此途徑占比不足30%（見圖3）。

圖3 脫貧政策獲知渠道

四、嵩縣脫貧攻堅(jiān)主要成效分析

（一）構(gòu)建信息動(dòng)態(tài)管理體系精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象

為精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象，解決好“扶持誰”的問題，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均按照河南省《扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別及管理辦法》規(guī)定及農(nóng)戶實(shí)際情況，落實(shí)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、綜合考量、民主評(píng)議、群眾認(rèn)可的識(shí)別原則；嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)民人均純收入識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)籌考慮“兩不愁、三保障”因素的貧困人口識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)；堅(jiān)持公開、公正透明、應(yīng)進(jìn)則進(jìn)、應(yīng)退則退原則，按照“一進(jìn)二看三算四比五議六定”識(shí)別方法；按照貧困戶本人申請(qǐng)和“兩評(píng)議兩公示一比對(duì)一公告”的識(shí)別程序，實(shí)行陽光評(píng)審；建立建檔立卡“回頭看、再核實(shí)”的動(dòng)態(tài)管理體系，貧困精準(zhǔn)識(shí)別成效顯著。

2017年底各鄉(xiāng)鎮(zhèn)利用動(dòng)態(tài)管理體系，重新識(shí)別轄區(qū)內(nèi)貧困戶。如德亭鎮(zhèn)新識(shí)別261戶830人，返貧28戶119人，退出161戶560人，動(dòng)態(tài)調(diào)整脫貧398戶1 437人，自然增加131人，自然減少107人；何村鄉(xiāng)新增貧困戶20戶153人，刪除貧困戶5戶74人；九皋鎮(zhèn)新識(shí)別貧困戶10戶13人，新增家庭成員95人，減少69人；大坪鄉(xiāng)新識(shí)別46戶228人，自然增減12戶82人；紙坊鎮(zhèn)共清退7戶16人，新識(shí)別9戶26人，戶內(nèi)增加67人，戶內(nèi)減少34人；田湖鎮(zhèn)退出126戶531人。通過扶貧信息動(dòng)態(tài)管理體系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)精確掌握貧困人員信息，為下一步脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)針對(duì)性開展、高效化推進(jìn)提供支撐。

（二）因地制宜打造扶貧產(chǎn)業(yè)

不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)各異，各地結(jié)合現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，打造符合當(dāng)?shù)孛撠毿枰漠a(chǎn)業(yè)支撐點(diǎn)。總體而言，均圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)、以旅游為主的三產(chǎn)經(jīng)濟(jì)打造產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)極并初見成效。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶。一是打造帶域經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如舊縣鎮(zhèn)重點(diǎn)打造“童子莊-黃溝”溝域經(jīng)濟(jì)帶，發(fā)展櫻桃樹、五加皮茶樹、玫瑰、黃金梨、柿樹等特色樹種種植500畝；德亭鎮(zhèn)打造左峪川農(nóng)業(yè)制種產(chǎn)業(yè)帶，依托丘陵地區(qū)自然條件，發(fā)展辣椒制種200畝、蔬菜制種300畝；武松川煙葉和艾葉產(chǎn)業(yè)帶，煙葉種植面積穩(wěn)定保持在1 400畝，艾草為1 000畝種植規(guī)模。二是打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如田湖鎮(zhèn)全力打造“中藥材之鄉(xiāng)”，引進(jìn)河南豫博藥業(yè)科技有限公司，總投資1.3億元，廠區(qū)占地50畝，年生產(chǎn)中藥飲片3 000噸，中藥材購(gòu)銷10 000萬元，實(shí)現(xiàn)利稅600萬元，帶動(dòng)皂角刺種植1.5萬畝，戶均增收可達(dá)3 000元。三是打造林下經(jīng)濟(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如木植街鄉(xiāng)寨溝村引進(jìn)金果樹工程，與益武農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社合作投資30萬元，建設(shè)寨溝村220畝油用牡丹種植項(xiàng)目，完成林藥間作220畝，覆蓋貧困戶56戶，預(yù)計(jì)年戶均增收4 000元以上。

工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面。嵩縣工業(yè)產(chǎn)業(yè)主要集中于飯坡鎮(zhèn)，投資1 100萬元建成投用新奧天燃?xì)忭?xiàng)目，開工建設(shè)總投資11億元的嵩縣含氟新材料產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目和投資2 300萬元的中金嵩原冶煉廠尾礦庫(kù)項(xiàng)目等，為當(dāng)?shù)靥峁└嗑蜆I(yè)崗位，增加從業(yè)人員經(jīng)濟(jì)收入，積極推動(dòng)嵩縣脫貧工作。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)較少涉及工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，即便涉及工業(yè)類產(chǎn)業(yè)也是農(nóng)產(chǎn)品、服裝鞋帽等簡(jiǎn)單加工產(chǎn)業(yè)。如德亭鎮(zhèn)建成龍王廟、下蠻峪、楊村、老道溝4個(gè)村的扶貧車間和德福苑產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目，目前正引進(jìn)服裝、鞋業(yè)等勞動(dòng)密集型企業(yè)，引進(jìn)后可使250戶貧困群眾就近就業(yè)；田湖鎮(zhèn)引進(jìn)洛陽典雅燈飾有限公司燈具來料加工企業(yè)1個(gè)，提供就業(yè)崗位50個(gè)，吸納貧困戶就業(yè)15人，壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，為貧困戶提供充分就業(yè)機(jī)會(huì)；閆莊鎮(zhèn)成立禾盛農(nóng)業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)18畝土地，一期投資420萬元建成面粉、食用油加工廠，該項(xiàng)目提供扶貧就業(yè)崗位30個(gè)，帶動(dòng)周邊6個(gè)村貧困群眾200戶570人參與生態(tài)小麥及油料作物種植，年人均增收1 000元。

以旅游為主的三產(chǎn)發(fā)展方面。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)除以農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖為主的特色產(chǎn)業(yè)外，還依托獨(dú)特的資源環(huán)境大力發(fā)展以旅游為主的第三產(chǎn)業(yè)，成效顯著。如白河鎮(zhèn)籌資1 000余萬元，農(nóng)戶以宅基地和民房入股，成立下寺農(nóng)村合作社，高標(biāo)準(zhǔn)打造精品民宿；在此基礎(chǔ)上，大力開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，投資200萬元，新建旅游公廁18處，投資270萬元購(gòu)置旅游觀光車12輛、自行車100輛、餐飲車30臺(tái)，緩解云巖寺景區(qū)交通壓力，保障景區(qū)有序運(yùn)轉(zhuǎn)，成功舉辦第九屆銀杏文化節(jié)，到境游客約5萬人次，經(jīng)濟(jì)效益約500萬元；此外，通過開展“幫扶一個(gè)貧困戶、嵩縣山水任你游”活動(dòng)，幫扶10名貧困學(xué)生，資助2萬元。閆莊鎮(zhèn)通過流轉(zhuǎn)土地1 500畝，荒山造地300畝，種植花生、紫薯、紅豆、黑豆等小雜糧800畝，栽植核桃、石榴、蟠桃等各類采摘、觀賞林木2萬余株，建設(shè)思源山田園綜合體。該項(xiàng)目直接扶貧就業(yè)崗位30個(gè)，年戶均增收8 000元，帶動(dòng)周邊120戶貧困群眾從事相關(guān)生產(chǎn)，年人均增收1 000元。

（三）落實(shí)惠民政策，提升基層公共產(chǎn)品供給水平

總體而言，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實(shí)惠民政策提升基層公共產(chǎn)品供給水平方面推進(jìn)力度較大，重點(diǎn)圍繞基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、技能培訓(xùn)、道路交通、污水處理、公益崗位、文化衛(wèi)生、村容村貌等領(lǐng)域。如2016～2017年木植街鄉(xiāng)，整合資金項(xiàng)目為貧困村修建1所幼兒園，為全鄉(xiāng)36戶危房改造，補(bǔ)助94名職業(yè)教育受教人員，農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)36人，農(nóng)村短期技能培訓(xùn)（駕駛員培訓(xùn)26人），每人補(bǔ)助2 000元；黃莊鄉(xiāng)2017年建成安置房296套，安置貧困人口955人。此外，投資870.85萬元，實(shí)施18個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，新建道路13.45公里，新建污水處理項(xiàng)目3處，改擴(kuò)建衛(wèi)生室3個(gè)，新建防護(hù)大堤4條，新建安全飲水工程18處，安裝太陽能路燈45盞；何村鄉(xiāng)投資475萬元，硬化公路6.7公里，建設(shè)安全飲水工程4處，水井2眼，建設(shè)扶貧車間600平方米，村級(jí)衛(wèi)生所130平方米，垃圾填埋場(chǎng)1個(gè)，投資50萬元用于閆村污水處理，修建污水處理渠1 470米，沉淀池2個(gè)；九皋鎮(zhèn)安排公益性崗位工作人員19名，人均年發(fā)工資7 200元；白河鎮(zhèn)爭(zhēng)取涉農(nóng)整合資金803.9萬元，完善上河、五馬寺、下寺等村基礎(chǔ)設(shè)施，已完成通組入戶道路9.2公里，安全飲水5處，生產(chǎn)用水10處，安裝路燈75盞，新建文化廣場(chǎng)4個(gè)，垃圾處理設(shè)施44處，村容村貌整治1處，新建公廁5座；飯坡鎮(zhèn)投資800萬元，完成教學(xué)樓工程3個(gè)。通過各鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠民政策落實(shí)推進(jìn)，提升政府基層公共產(chǎn)品供給水平，為農(nóng)村居民生活、生產(chǎn)、出行、文化娛樂等基本公共服務(wù)需求提供便利。

（四）加強(qiáng)宣傳與扶貧模式創(chuàng)新

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)化脫貧政策宣傳及群眾思想引導(dǎo)，利用村組宣傳、條幅傳單、手冊(cè)圖掛等形式樹立“扶貧先扶志”“勤勞脫貧光榮”意識(shí)。同時(shí)，各部門嘗試創(chuàng)新扶貧模式，提高脫貧效率。如大章鎮(zhèn)全鎮(zhèn)共舉辦脫貧攻堅(jiān)知識(shí)競(jìng)賽30場(chǎng)次，金融扶貧專題宣講20場(chǎng)次，發(fā)放扶貧知識(shí)手冊(cè)1 500份，發(fā)放各類型政策宣傳材料20 000份，制作宣傳版面100塊，書寫固定宣傳標(biāo)語80余條。此外，舊縣鎮(zhèn)加強(qiáng)宣傳動(dòng)員，全面推廣扶貧小額信貸，由脫貧責(zé)任組和幫扶責(zé)任人幫助農(nóng)戶選定項(xiàng)目，提高貧困群眾扶貧小額信貸獲貸率，最大限度向貧困戶新增發(fā)放貸款，扶持發(fā)展產(chǎn)業(yè)，加快脫貧步伐。

扶貧模式創(chuàng)新方面，田湖鎮(zhèn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式，調(diào)整全鎮(zhèn)324戶無勞動(dòng)能力貧困戶土地集中流轉(zhuǎn)，由村支部牽頭成立幫扶互助社集中經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)土地，貧困戶可參與分紅或收取地租；成立技術(shù)服務(wù)合作社幫助貧困戶提高種養(yǎng)技能，提高貧困戶發(fā)展種養(yǎng)項(xiàng)目的抗風(fēng)險(xiǎn)能力；同時(shí)，成立勞務(wù)合作社，幫助貧困戶就地轉(zhuǎn)移就業(yè)，實(shí)現(xiàn)“家門口務(wù)工”致富。大坪鄉(xiāng)依托沙溝萬頭豬場(chǎng)，在龍頭畜牧有限公司“公司+農(nóng)戶”養(yǎng)殖模式基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)扶貧惠民政策，發(fā)展生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)助脫貧，以入股、代養(yǎng)、務(wù)工等形式輻射帶動(dòng)發(fā)展規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)7個(gè)、散養(yǎng)戶12戶，帶動(dòng)貧困戶42戶151人“零風(fēng)險(xiǎn)、零投入”發(fā)展養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)增收脫貧。

五、嵩縣脫貧典型模式

（一）“田園綜合體+產(chǎn)業(yè)觀光帶”的特色旅游產(chǎn)業(yè)脫貧模式

嵩縣立足本地區(qū)地理資源優(yōu)勢(shì)，通過項(xiàng)目整合資金打造田園綜合體的同時(shí)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建特色農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)帶，“以點(diǎn)成面、以面成片”形成特色農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)、景觀效應(yīng)，大力發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)提高當(dāng)?shù)厝罕姺鲐毭撠殔⑴c度，三大區(qū)塊聯(lián)合形成嵩縣“田園綜合體+產(chǎn)業(yè)帶”的特色旅游產(chǎn)業(yè)脫貧模式，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。該模式運(yùn)行機(jī)制見圖4。

圖4 嵩縣特色旅游產(chǎn)業(yè)脫貧模式運(yùn)行機(jī)制

1.整合項(xiàng)目資金打造田園綜合體

田園綜合體是集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村綜合發(fā)展模式，可讓農(nóng)民充分參與和受益。如閆莊鎮(zhèn)通過項(xiàng)目整合，集中流轉(zhuǎn)土地，開荒山造耕地，栽植核桃、石榴、蟠桃等各類采摘、觀賞林木，種植花生、紫薯、紅豆、黑豆等小雜糧，共同打造思源山田園綜合體項(xiàng)目；黃莊鄉(xiāng)立足實(shí)際，發(fā)展“四小產(chǎn)業(yè)”，打造“手繪小鎮(zhèn)、花椒之鄉(xiāng)”兩張名片，以田園綜合項(xiàng)目發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加產(chǎn)品附加值。通過打造田園綜合體項(xiàng)目，不僅改善原有生活環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，還為未來發(fā)展農(nóng)業(yè)休閑旅游提供支撐，農(nóng)民在充分參與田園綜合體改造中受益，促進(jìn)脫貧。

2.凝練農(nóng)業(yè)特色，構(gòu)建種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)觀光帶

隨著城市消費(fèi)升級(jí)，已由傳統(tǒng)購(gòu)買式、感官式、物質(zhì)性消費(fèi)向體驗(yàn)式、參與式、精神性消費(fèi)轉(zhuǎn)變，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)、旅游消費(fèi)亦如此。實(shí)際上，觀光農(nóng)業(yè)是以農(nóng)業(yè)自然資源為基礎(chǔ)，吸引游客觀賞、品嘗、購(gòu)物、體驗(yàn)、休閑、度假的一種新型農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)形態(tài)。

觀光農(nóng)業(yè)應(yīng)有一定規(guī)模效應(yīng)、景觀效應(yīng)的特色農(nóng)業(yè)做支撐?；诖?，嵩縣政府利用項(xiàng)目整合資金，以發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)為指向凝練當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色，著力構(gòu)建種植養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)觀光帶。如紙房鎮(zhèn)逐步打造五道溝和八道溝等艾草種植產(chǎn)業(yè)片區(qū)、生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)片區(qū)、觀光農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)片區(qū)；舊縣鎮(zhèn)重點(diǎn)打造“童子莊-黃溝”溝域經(jīng)濟(jì)帶，發(fā)展櫻桃樹、五加皮茶樹、玫瑰、黃金梨、柿樹等特色樹種種植；德亭鎮(zhèn)建設(shè)天山路沿線農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游觀光產(chǎn)業(yè)帶、左峪川農(nóng)業(yè)制種產(chǎn)業(yè)帶、武松川煙葉和艾葉產(chǎn)業(yè)帶、三道溝林果業(yè)和中藥材種植產(chǎn)業(yè)帶等多個(gè)富民產(chǎn)業(yè)帶，已初具規(guī)模，景觀效益凸顯，游客可通過觀（賞）、品（嘗）、娛（樂）、勞（作）等活動(dòng)旅游消費(fèi)，帶動(dòng)沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使眾多貧困群眾就近就業(yè)、創(chuàng)業(yè)脫貧。

3.發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)提高群眾扶貧脫貧參與度

嵩縣地處豫西山區(qū)，有一定自然環(huán)境資源和歷史文化底蘊(yùn)，同時(shí)，西距三門峽市區(qū)不足100公里，東距平頂山市不足60公里，東北距洛陽和鄭州主城區(qū)不足60公里和150公里，南距南陽市不足100公里，距離周邊城市均在2小時(shí)路程以內(nèi)，具有一定潛在消費(fèi)群體。

嵩縣具備優(yōu)勢(shì)條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已率先通過扶貧資金整合，啟動(dòng)全域旅游視角下的民俗經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并取得一定成效。如紙房鎮(zhèn)以五道溝自然山水為依托，大力發(fā)展生態(tài)旅游，建設(shè)精品民宿，率先啟動(dòng)以民宿為基礎(chǔ)輻射擴(kuò)張，帶動(dòng)扶貧示范區(qū)整體發(fā)展，逐步把該區(qū)建成休閑旅游的體驗(yàn)式精品扶貧示范區(qū)；九皋鎮(zhèn)在打造石頭部落一體式復(fù)合型旅游目的地的同時(shí)，依靠區(qū)域旅游資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展鄉(xiāng)村民俗產(chǎn)業(yè)，配套建設(shè)旅游農(nóng)副產(chǎn)業(yè)和美食一條街等項(xiàng)目；黃莊鄉(xiāng)以三合寫生基地為載體，大力發(fā)展“小畫筆”產(chǎn)業(yè)，依托鄉(xiāng)土人才和三合秀美風(fēng)光，改善基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展民宿，吸引美術(shù)專業(yè)學(xué)生前來寫生，通過民俗經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)貧困戶脫貧致富。

（二）“企業(yè)+合作社/大戶+農(nóng)戶”的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧模式

“企業(yè)+合作社/大戶+農(nóng)戶”的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧模式采用多方參與治理，此模式保證資金來源多元化，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。該扶貧模式運(yùn)行機(jī)制見圖5。

圖5 嵩縣特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧模式運(yùn)行機(jī)制

1.多方利益主體共同構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)扶貧資金及金融體系

車村鎮(zhèn)在9個(gè)貧困村成立互助社，入社貧困戶360戶，發(fā)展金融扶貧貸款，貼息放款560萬元。此外，開展金融扶貧工作，與郵儲(chǔ)銀行和農(nóng)商銀行合作推薦貧困貸款450戶1 663萬，為貧困戶發(fā)展項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)脫貧提供有利條件。同時(shí)，扶貧企業(yè)攜帶投資資金與之共同打造“產(chǎn)業(yè)扶貧+金融貸款”扶貧模式，為當(dāng)?shù)刎毨籼峁┪镔Y及產(chǎn)業(yè)鏈的金融扶持。此外，貧困戶依此向政府部門提出申請(qǐng)，可獲扶貧到戶增收項(xiàng)目補(bǔ)助款項(xiàng)。由此，形成“政府扶持項(xiàng)目+企業(yè)投資+貧困戶小額信貸/金融扶貧信貸”多方利益主體共同構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)扶貧資金體系。

2.政府支持、企業(yè)主建扶貧產(chǎn)業(yè)園，實(shí)施統(tǒng)一管理

為有效減少貧困戶創(chuàng)業(yè)資金投入，減輕貧困戶創(chuàng)業(yè)壓力，企業(yè)在不同地區(qū)幫助建檔立卡貧困戶構(gòu)建種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)增收平臺(tái)，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)以種養(yǎng)基地為依托，成立農(nóng)民專業(yè)合作社，代農(nóng)戶與企業(yè)簽訂協(xié)議，接受企業(yè)統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)化管理。種植養(yǎng)殖品種由主建企業(yè)選擇，種植養(yǎng)殖地點(diǎn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃。如德亭鎮(zhèn)打造左峪川農(nóng)業(yè)制種產(chǎn)業(yè)帶，九皋鎮(zhèn)香菇種植產(chǎn)業(yè)，紙房鎮(zhèn)艾草種植產(chǎn)業(yè)片區(qū)、生態(tài)養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)片區(qū)等。與企業(yè)簽訂協(xié)議后，貧困戶可采取托管模式，也可自行種養(yǎng)，既節(jié)約貧困戶種植養(yǎng)殖固定投入成本，又提高產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出效率。

3.延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品鏈條，確保產(chǎn)供銷環(huán)節(jié)通暢

首先，企業(yè)要為合作農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)品種。如九皋鎮(zhèn)獺兔、肉牛養(yǎng)殖企業(yè)提供抗病能力強(qiáng)、養(yǎng)殖周期短、出肉率高品種；木植街鄉(xiāng)油用牡丹種植企業(yè)提供含油率高、產(chǎn)量高、抗逆性強(qiáng)的牡丹品種，從產(chǎn)業(yè)鏈源頭抓起，切實(shí)保證后期產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)、高效。其次，嚴(yán)格規(guī)范貧困戶種植養(yǎng)殖行為，明確責(zé)任，同時(shí)為產(chǎn)品溯源提供保障，從源頭保障產(chǎn)業(yè)鏈安全、產(chǎn)品鏈穩(wěn)定。最后，企業(yè)負(fù)責(zé)與銷售終端聯(lián)系合作。農(nóng)戶種植養(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品按市場(chǎng)價(jià)回購(gòu)并設(shè)立保護(hù)價(jià)，提高貧困戶抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力，進(jìn)一步確保貧困戶穩(wěn)定持續(xù)增收。

4.農(nóng)戶多渠道收益，參與主體互利共贏

為確保貧困戶真脫貧、防止再返貧，企業(yè)從三個(gè)方面保證參與農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收益：

收益渠道一：貧困戶依托小額信貸/金融扶貧信貸直接投資至企業(yè)，企業(yè)運(yùn)營(yíng)后，可領(lǐng)取固定分紅，不同企業(yè)比例設(shè)置不同。

收益渠道二：貧困戶依托已有投資，可向政府部門申請(qǐng)扶貧到戶增收補(bǔ)助資金。

收益渠道三：參與農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)或以生產(chǎn)要素形式入股分紅，不同企業(yè)比例設(shè)置不同。

由此可見，通過多方聯(lián)合打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)，保證不同致貧原因的貧困戶均可參與其中，逐步擴(kuò)大貧困戶參與范圍。尤其是參與貧困戶可獲得種植養(yǎng)殖技術(shù)、投資分紅、土地租金、產(chǎn)品銷售等多重收益，穩(wěn)步脫貧致富，政府也逐步實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

（三）“全域生態(tài)+生產(chǎn)制造”的高科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧模式

嵩縣投入運(yùn)行和開工在建工業(yè)項(xiàng)目，涉及環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門，當(dāng)?shù)卣f(xié)調(diào)解決審批問題，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，保障重大工業(yè)項(xiàng)目順利入駐。同時(shí)，當(dāng)?shù)卣⒆惚緟^(qū)域資源環(huán)境條件，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，打造全域生態(tài)，為工業(yè)企業(yè)發(fā)展提供良好外部環(huán)境同時(shí)，也為改善當(dāng)?shù)厣瞽h(huán)境提供便利。工業(yè)企業(yè)發(fā)展的同時(shí)，也為當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收提供機(jī)會(huì)和條件，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)農(nóng)民增收，減輕政府扶貧壓力。該模式運(yùn)行機(jī)制見圖6。

1.推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村，實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)發(fā)展

首先，政府全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，投資改善與優(yōu)化鄉(xiāng)村居住環(huán)境，創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村；其次，提煉產(chǎn)業(yè)特色，凝聚人氣、注入活力，擴(kuò)大當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)知名度。如飯坡鎮(zhèn)投資300萬元?jiǎng)?chuàng)建美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村；投資800萬元，完成生態(tài)造林3 800畝，完成高速綠化持續(xù)提升11 000畝，新栽雪松5 000株；投資200萬元持續(xù)提升打造嵩縣荷花園，完成后續(xù)建設(shè)工程任務(wù)，完善配套設(shè)施，挖掘文化內(nèi)涵，舉辦首屆荷花節(jié)，為鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展凝聚更多人氣、注入更多活力；通過三產(chǎn)發(fā)展倒逼一產(chǎn)發(fā)展。同時(shí)，加大街區(qū)管理力度，保持街區(qū)規(guī)范、暢通、干凈，投資400萬元持續(xù)提升高速路、陸車路、環(huán)湖路綠化建設(shè)，完成綠化380畝，栽植綠化苗木30萬株，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為二產(chǎn)引資入駐提供良好環(huán)境。

2.政府支持、企業(yè)入駐工業(yè)產(chǎn)業(yè)園

飯坡鎮(zhèn)目前開工在建的工業(yè)級(jí)六氟化硫遷建項(xiàng)目、含汞氯化汞觸媒項(xiàng)目等4個(gè)大型工業(yè)項(xiàng)目，均由政府主動(dòng)做好服務(wù)，積極協(xié)調(diào)解決實(shí)際問題，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。同時(shí)，政府整合扶貧資金，組織相關(guān)部門、聯(lián)合工業(yè)企業(yè)對(duì)符合條件的農(nóng)民尤其是貧困戶開展技術(shù)培訓(xùn)，提高貧困戶就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能，推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)。培訓(xùn)結(jié)業(yè)后可入當(dāng)?shù)仄髽I(yè)務(wù)工，也可外出務(wù)工或自主創(chuàng)業(yè)，廣開就業(yè)渠道，多元化、靈活性就業(yè)，確保當(dāng)?shù)刎毨粼鍪铡?/p>

圖6 嵩縣高科技工業(yè)產(chǎn)業(yè)脫貧模式運(yùn)行機(jī)制

六、嵩縣脫貧攻堅(jiān)困境

（一）幫扶資金有限

嵩縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，貧困戶比例較大，到戶幫扶資金較少，且貧困戶分布不集中，很難逐戶識(shí)別和發(fā)放足夠幫扶資金。短期內(nèi)，通過幫扶資金使貧困戶脫貧有限。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，稅源不足，無充足財(cái)力投入貧困村參與基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。如農(nóng)田水利建設(shè)滯后、城鎮(zhèn)交通路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不完善等，一定程度影響脫貧開發(fā)進(jìn)程。即使部門資金全部整合，市、縣定點(diǎn)幫扶資金大都用于貧困村建設(shè)，用于非貧困村的幫扶資金有限，在非貧困村中有限的資金也多用于貧困戶脫貧。

（二）脫貧方式不靈活，脫貧與“扶智扶志”不能協(xié)同推進(jìn)

在眾多貧困戶中，一些是渴望自主發(fā)展脫貧致富的貧困戶，一些是掌握技術(shù)而缺乏資金支持的貧困戶，還有一些是只愿靠最低生活保障救濟(jì)的貧困戶?；鶎訋头鋈藛T未對(duì)此有效區(qū)分，存在模仿周邊或外地脫貧模式，導(dǎo)致幫扶資金使用效果有限。同時(shí)，貧困戶致貧原因各不相同，不根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況采取相應(yīng)扶貧措施，導(dǎo)致扶貧效果不佳。以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧為例，若不注重產(chǎn)業(yè)類別，一味照搬其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧模式，將會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)品供銷錯(cuò)配或同類產(chǎn)品供大于求現(xiàn)象，非但不能使貧困戶增收獲利，反而使貧困戶利益損失。

此外，個(gè)別貧困村、貧困戶存在“等、靠、要”思想，依靠自身努力脫貧的內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)不足。究其原因，一是前期脫貧工作思路不明或急于求成而忽視中央脫貧攻堅(jiān)主導(dǎo)思想；二是脫貧過程中，對(duì)群眾思想引導(dǎo)、政策宣傳等不到位，貧困群眾存在“脫貧就是扶錢”等錯(cuò)誤認(rèn)知而缺乏脫貧主觀能動(dòng)性；三是一些貧困戶故意隱瞞家庭收入，惡意爭(zhēng)取補(bǔ)貼，導(dǎo)致脫貧工作“熱在幫扶干部，冷在幫扶對(duì)象”現(xiàn)象存在。

（三）脫貧產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)作用有限，特色產(chǎn)業(yè)不夠“特”，產(chǎn)品品質(zhì)不夠“優(yōu)”

在特色產(chǎn)業(yè)脫貧帶動(dòng)方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展公路帶域經(jīng)濟(jì)、溝域經(jīng)濟(jì)帶、田園綜合體等，均以當(dāng)?shù)貦烟业攘止麡I(yè)、桔梗等中藥材、花生等大田作物為主，與其他地方類似特色產(chǎn)業(yè)差異不明顯。在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)公司企業(yè)，采取“公司+農(nóng)戶”脫貧模式或“企業(yè)+合作社+貧困戶”產(chǎn)業(yè)脫貧模式，仍以桔梗、皂角、獺兔等種養(yǎng)殖品種為主，部分貧困戶仍從事傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，規(guī)模小、科技含量低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，加之受自然條件、市場(chǎng)需求、勞動(dòng)力等因素制約，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)尚未形成規(guī)模，產(chǎn)品品質(zhì)難以穩(wěn)定保持，產(chǎn)業(yè)品牌影響較小，競(jìng)爭(zhēng)力不足，整體產(chǎn)業(yè)鏈尚未真正形成，輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)。

（四）政策宣傳及信息傳遞時(shí)效性不足，脫貧管理工作滯后

上級(jí)下達(dá)的脫貧政策及相關(guān)信息傳達(dá)不及時(shí)，存在傳遞信息失真，加之貧困群眾領(lǐng)悟能力有限，導(dǎo)致其對(duì)脫貧工作理解不足甚至存在誤解。如部分鄉(xiāng)村實(shí)施易地脫貧搬遷中，一些貧困戶持觀望態(tài)度，導(dǎo)致入住率低，脫貧效果較差。

脫貧管理工作存在如下問題。一是聽取貧困戶意見不足；二是貧困戶出于自身利益考慮提出不合理要求，造成幫扶單位與貧困戶之間誤解；三是不同地區(qū)資源和社會(huì)條件差異較大，一定程度上造成政策與脫貧實(shí)際錯(cuò)位；四是基層脫貧措施或模式的實(shí)施多由專家或基層政府決定，當(dāng)?shù)厝罕姾拓毨魠⑴c度不高，脫貧可持續(xù)性不強(qiáng)；五是部分鄉(xiāng)、村干部對(duì)脫貧工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，積極性不高，影響脫貧工作持續(xù)推進(jìn)。

七、對(duì)策建議

河南省在2019年實(shí)現(xiàn)率先全面脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在深度貧苦地區(qū)。嵩縣地處“三山一灘”的國(guó)家連片特困地區(qū)重點(diǎn)縣，其基層脫貧攻堅(jiān)進(jìn)展對(duì)河南省脫貧戰(zhàn)略的推進(jìn)具有較強(qiáng)示范效應(yīng)。在對(duì)嵩縣基層脫貧攻堅(jiān)模式研究過程中發(fā)現(xiàn)，嵩縣取得較顯見的脫貧成效，初步形成具有鮮明特色脫貧模式，但實(shí)際扶貧中，依然存在諸多困境。簡(jiǎn)言之，在未來兩年內(nèi)擺脫深度貧困現(xiàn)狀。一是增強(qiáng)脫貧政策宣傳與信息公示，拓寬多種渠道宣傳、加強(qiáng)政府惠民政策宣傳。二是脫貧與扶志扶智并重，“輸血”后“造血”，提高貧困戶參與能力，提升貧困戶自我發(fā)展能力，解決其脫貧內(nèi)生動(dòng)力不足問題。三是推動(dòng)農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制和保險(xiǎn)機(jī)制。四是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。五是選擇特色脫貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，要考慮各地資源稟賦及貧困戶經(jīng)營(yíng)能力，不能盲目引進(jìn)項(xiàng)目。六是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)脫貧模式，鼓勵(lì)“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。