美國《進(jìn)口海產(chǎn)品監(jiān)管法案（SIMP）》的實(shí)施及對我國打擊進(jìn)口海產(chǎn)品IUU捕撈的借鑒意義

原志偉 王吉騰 劉曉靜 劉 瑤 畢瀟瀟 張 明

(1.榮成海關(guān) 山東榮成 264300；2.青島海關(guān))

1 前言

美國國家海洋與大氣管理局（NOAA）為避免非法的、不報(bào)告的和不受管制的捕撈活動（Illegal Unreported Unregulated，簡稱“IUU”）或假冒海產(chǎn)品進(jìn)入美國市場，在2016年12月9日發(fā)布了關(guān)于實(shí)施《進(jìn)口海產(chǎn)品監(jiān)管法案（SIMP）》（Seafood Import Monitoring Program，簡稱“SIMP”），對“IUU”捕撈或假冒海產(chǎn)品進(jìn)入美國市場一律采取拒收方式的壁壘措施，并于2017年1月9 起正式生效。美國也是繼歐盟之后，第二個(gè)發(fā)布“IUU”相關(guān)法規(guī)的國家。

本文通過對新法規(guī)的全面解讀和分析，一方面，可以幫助輸美海產(chǎn)品企業(yè)理解掌握新要求，指導(dǎo)企業(yè)完善出口美國海產(chǎn)品的合法性追溯信息； 另一方面，對加強(qiáng)我國進(jìn)口海產(chǎn)品合法性審查，與國際社會合作，共同打擊“IUU”捕撈行為，有效保護(hù)海洋漁業(yè)資源等方面提出了意見建議。

2 IUU捕撈簡介

IUU 捕撈是指非法、未報(bào)告和無管制捕撈（即Illegal Unreported and Unregulated Fishing）。IUU捕撈一直被認(rèn)為是影響瀕臨滅絕魚種的保護(hù)工作和漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一，既妨礙了漁業(yè)管理的有效性，又對魚類資源、海洋多樣性及生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了極大的破壞。

根據(jù)糧農(nóng)組織定義，非法捕撈是指本國或外國漁船未經(jīng)當(dāng)事國許可或違反其法律，在該國管轄的水域內(nèi)進(jìn)行的捕撈活動； 不報(bào)告捕撈是指違反當(dāng)事國法律而未向該國報(bào)告或誤報(bào)的捕撈活動； 不受管制捕撈是指無國籍或非區(qū)域組織漁船在當(dāng)事國水域進(jìn)行的違反區(qū)域組織管理?xiàng)l例的捕撈活動。IUU 捕撈之所以成為全球海洋管理的主要難題之一，原因在于無法知曉捕撈規(guī)模，難以監(jiān)管，也無法評估實(shí)際影響[1]。

為了應(yīng)對非法捕撈行為，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1995年10月31日通過了 《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》（CCRF），并于 2001年在羅馬締結(jié)了《防范、遏制和消除非法的、未作報(bào)告的及未被管理的捕魚行為的國際行動綱領(lǐng)》（IPOA-IUU），引領(lǐng)全球海洋國家進(jìn)行負(fù)責(zé)任的漁業(yè)管理。全球海洋委員會（GOC）提出了希望在船舶管理，海上捕撈，港口卸貨和市場端進(jìn)行控制的意向。當(dāng)常規(guī)的漁業(yè)管理措施未能有效改變魚類資源衰退及被過度捕撈的局面,加強(qiáng)市場監(jiān)管,阻止非法來源的海產(chǎn)品進(jìn)入國際貿(mào)易,正逐漸成為國際通行的促進(jìn)世界漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的手段[2]。

在上述國際社會共同打擊IUU 捕撈的大背景下，主要漁業(yè)國家或地區(qū)紛紛制定了本國或本區(qū)域旨在防止非法捕撈海產(chǎn)品進(jìn)入流通市場的、打擊IUU 捕撈的相關(guān)法規(guī)，通過切斷非法漁獲物的去路或減少收益，迫使從事非法捕撈行為的減少。歐盟最先建立 IUU 捕撈法規(guī)，2008年9月 29日，歐盟發(fā)布EC 1005/2008號法規(guī)《關(guān)于建立共同體系統(tǒng)以預(yù)防、阻止和消除非法、未報(bào)告和無管制捕撈的條例》（簡稱 “IUU 法規(guī)”），并于 2009年10月 22日發(fā)布EC 1010/2009號法規(guī)《IUU 法規(guī)實(shí)施細(xì)則》，該細(xì)則于 2010年1月1日正式實(shí)施。

3 SIMP法案立法過程

美國作為可持續(xù)性發(fā)展?jié)O業(yè)的全球領(lǐng)軍者和海產(chǎn)品貿(mào)易的主要市場，也積極跟進(jìn)打擊IUU 捕撈的行動計(jì)劃。

2014年6月17日，美國白宮發(fā)布一份題為“建立一個(gè)全面的框架，以打擊非法、未申報(bào)和無管制（IUU）捕撈活動”的總統(tǒng)備忘錄，要求建立一個(gè)監(jiān)管非法、未申報(bào)和無管制（IUU）捕撈活動和海產(chǎn)品欺詐行為的“總統(tǒng)事務(wù)工作組”，成員包括美國農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)督管理局（簡稱FDA）等12 個(gè)機(jī)構(gòu)[3]。

2015年3月15日，美國總統(tǒng)事務(wù)工作組發(fā)布了“打擊非法捕撈、偷捕、濫捕海產(chǎn)品（IUU）”的行動綱要，目的是，聯(lián)合國內(nèi)外各界，打擊“IUU”和海產(chǎn)品欺詐行為，維護(hù)海產(chǎn)品國際貿(mào)易可持續(xù)健康發(fā)展。綱要包括15 個(gè)方面具體建議，分國際合作、實(shí)施工作兩個(gè)部分。其中，建議14 為建立追溯識別體系，要求業(yè)界6 個(gè)月內(nèi)建立應(yīng)對“IUU”及海產(chǎn)品欺詐的追溯識別機(jī)制，有效識別“IUU”和海產(chǎn)品欺詐行為；建議15 為一年半內(nèi)，在美國進(jìn)口口岸能夠?qū)嵤╋L(fēng)險(xiǎn)分析基礎(chǔ)上的海產(chǎn)品追溯工作。

2015年8月3日，美國國家海洋漁業(yè)局公開對草案的制定原則和高風(fēng)險(xiǎn)物種名單草案征求意見。工作組確定了下列制定草案的原則：執(zhí)法能力，現(xiàn)有的捕撈文件計(jì)劃，供應(yīng)鏈的復(fù)雜性，已知物種的替代，歷史上的錯(cuò)誤認(rèn)知（除了對種類的判斷錯(cuò)誤）和漁業(yè)違法歷史。將這些原則應(yīng)用于物種的基本列表，13類、17種海產(chǎn)品被確定為可能存在“IUU”非法捕撈或海產(chǎn)品物種欺詐的高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。

2015年11月 5日,奧巴馬總統(tǒng)簽署 H.R.774“IUU 捕撈強(qiáng)制執(zhí)行法”。該法規(guī)在阻止非法捕撈的魚進(jìn)入美國港口和市場方面取得了突破性進(jìn)展，并且將會使全球漁業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。該法案的簽訂，也將通過增強(qiáng)美國國內(nèi)執(zhí)法部門來杜絕“IUU”捕撈和此類魚產(chǎn)品進(jìn)入美國市場，保證執(zhí)法部門打擊非法捕撈或錯(cuò)誤貼簽的魚類在美國銷售，為美國漁業(yè)的發(fā)展鋪平道路。

2016年2月5日，美國國家海洋和大氣管理局（NOAA）發(fā)布公告，就《進(jìn)口海產(chǎn)品監(jiān)管法案（SIMP）》法規(guī)草案提出征求意見。最終規(guī)則在2016年12月9日發(fā)布，自 2017年1月9號起生效，并于 2018年1月1日起，對規(guī)則中涉及的最優(yōu)先品種強(qiáng)制實(shí)施[4]。

4 SIMP法案主要內(nèi)容

4.1 確定了需通過美國單一窗口ACE/ITDS系統(tǒng)進(jìn)行申報(bào)

對于特定魚或魚產(chǎn)品的捕撈和運(yùn)抵文件，應(yīng)通過由國土安全部（DHS）下屬的海關(guān)和邊境保護(hù)局（CBP）開發(fā)的自動化商業(yè)環(huán)境（ACE）下的國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)（ITDS）提交電子數(shù)據(jù)。網(wǎng)址為：https://www.cbp.gov/trade/ace/catair。

4.2 確定了有非法捕撈和商業(yè)欺詐高風(fēng)險(xiǎn)的海產(chǎn)品名單

確定的首批名單有 13類、17種（涉及 120種HS 編碼），具體包括：鮑魚、大西洋鱈魚、藍(lán)蟹（大西洋）、海豚魚（鲯鰍魚）、石斑魚、帝王蟹（紅色）、太平洋鱈魚、紅鯛魚、海參、鯊魚、蝦、劍魚、金槍魚（長鰭金槍魚、大眼金槍魚、鰹魚、黃鰭金槍魚和藍(lán)鰭金槍魚）。其中，除鮑魚和蝦外，其他海產(chǎn)品均從2018年1月1日起實(shí)施。另據(jù)美國國家海洋漁業(yè)局官網(wǎng)消息，蝦、鮑魚符合日期為2018年12月31日。

4.3 確定了進(jìn)口申報(bào)時(shí)需報(bào)告和記錄的數(shù)據(jù)信息

進(jìn)口時(shí)，必須按要求通過ACE 平臺提交所有相關(guān)的數(shù)據(jù)，包括捕撈船名稱、船旗國、捕撈許可證明；獨(dú)特的船只編號（如果適用）；捕撈漁具類型；養(yǎng)殖場及地點(diǎn)；魚的種類；首次卸貨地點(diǎn)產(chǎn)品形態(tài)（包括產(chǎn)品的重量和數(shù)量）；野生捕撈的區(qū)域；首次卸貨地點(diǎn)；首次卸貨日期； 運(yùn)抵或轉(zhuǎn)載魚獲的實(shí)體名稱（加工商，貿(mào)易商，船名）等。所有紙質(zhì)或者電子輸入的數(shù)據(jù)報(bào)告和其他支持性報(bào)告必須在通關(guān)時(shí)提交，記錄保存期限2年。

4.3.1 關(guān)于漁具類型

漁具類型應(yīng)根據(jù)報(bào)告公約和對野生捕撈作業(yè)行使管轄權(quán)的主管當(dāng)局使用的守則規(guī)定。如果不存在此類報(bào)告要求，則應(yīng)使用糧農(nóng)組織漁具代碼。參閱網(wǎng)址為：http：// www.fao.org/fishery/cwp/handbook/M/en（提供漁具的國際標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)分類）。

4.3.2 關(guān)于魚種信息

魚的種類必須報(bào)告聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）水產(chǎn)科學(xué)漁業(yè)信息系統(tǒng)（ASFIS）3-alpha 代碼，而不需報(bào)告科學(xué)名稱和通用名稱。本項(xiàng)目不需要報(bào)告或留存魚油、漿、醬、棒、球、蛋糕、布丁和其他類似的魚產(chǎn)品的數(shù)據(jù)，在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)可行性上，不能區(qū)分這些產(chǎn)品包含的物種或捕撈信息。

4.3.3 關(guān)于捕撈區(qū)域

認(rèn)可了幾種格式，對于在一個(gè)國家專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEZ）或領(lǐng)海進(jìn)行的捕撈，捕撈區(qū)域是主管當(dāng)局需要報(bào)告的區(qū)域（例如，捕撈國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的分區(qū)）。如果不存在此類報(bào)告要求，即在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行捕撈時(shí)，捕撈區(qū)域使用ISO 標(biāo)準(zhǔn)2-alpha 代碼指定。參閱網(wǎng)址為：http://www.fao.org/3/a-az126e.pdf 和ftp://ftp.fao.org/FI/STAT/by_FishArea/ Fishing_Areas_list.pdf。對于超出國家管轄范圍的捕撈，應(yīng)使用FAO 主要捕魚區(qū)域代碼，參閱網(wǎng)址為：http://www.fao.org/fishery/cwp/handbook/H/en。

4.4 確定了海產(chǎn)品進(jìn)口商的資質(zhì)與責(zé)任

美國海產(chǎn)品進(jìn)口商必須取得NOAA 簽發(fā)的國際漁業(yè)貿(mào)易許可證 (International Fisheries Trade Permit,簡稱IFTP)，并在海產(chǎn)品入境進(jìn)口報(bào)關(guān)時(shí)，由美國海關(guān)和邊境保護(hù)局(CBP)對進(jìn)口商的資質(zhì)進(jìn)行確認(rèn)。進(jìn)口商還需要提供首批清單中列明的進(jìn)口海產(chǎn)品及其制品的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，包括從捕撈點(diǎn)到進(jìn)入美國商業(yè)市場的整個(gè)過程，并填寫國際貿(mào)易資料系統(tǒng)(International Trade Data System,簡稱 ITDS)。該系統(tǒng)是美國政府針對所有進(jìn)出口報(bào)告的唯一數(shù)據(jù)門戶，且不對外公開此系統(tǒng)的數(shù)據(jù)庫。

4.5 建立進(jìn)口驗(yàn)證程序

通過ACE 對進(jìn)口商是否滿足所有美國國家海洋漁業(yè)局 (NMFS)制定的與HTS 編碼一致的要求進(jìn)行審核，不符合要求的進(jìn)口申請將被拒絕。進(jìn)口的記錄不能及時(shí)提供給NMFS 或是被NMFS 驗(yàn)證不符合法律要求和存在欺詐的，NMFS 將對其強(qiáng)制執(zhí)行或是遵循CBP 采取其它適當(dāng)?shù)男袆?，諸如，重新發(fā)貨、貨柜不能進(jìn)入商業(yè)領(lǐng)域等對進(jìn)口申請者或是進(jìn)口商的強(qiáng)制行為。

4.6 建立自愿第三方認(rèn)證和誠信貿(mào)易商項(xiàng)目

NMFS 考慮建立自愿產(chǎn)品第三方認(rèn)證和誠信貿(mào)易商項(xiàng)目，以簡化指定高風(fēng)險(xiǎn)物種的入境申請程序。

5 與歐盟IUU法規(guī)比較分析

與歐盟IUU 法規(guī)相比：首先，美國SIMP 法案內(nèi)容更復(fù)雜，不僅包括打擊IUU 捕撈，還包括海產(chǎn)品反欺詐的相關(guān)內(nèi)容；其次，美國法規(guī)追溯信息要求更嚴(yán)格，提供信息更全面，需提供大量商業(yè)信息和捕撈信息，且部分涉及商業(yè)隱私；再次，歐盟IUU 法規(guī)本質(zhì)上為“政府到政府”框架，即歐盟認(rèn)可出口國家官方機(jī)構(gòu)簽發(fā)的合法捕撈證明，而美國法規(guī)本質(zhì)上為“政府對企業(yè)”框架，即進(jìn)口商向美國政府確保海產(chǎn)品來源的合法性；最后，歐盟對本國海產(chǎn)品與進(jìn)口海產(chǎn)品要求一致，而美國對本國海產(chǎn)品的要求含糊其辭，內(nèi)外有別。

6 完善我國打擊IUU捕撈海產(chǎn)品方面的建議

6.1 盡快加入聯(lián)合國糧農(nóng)組織《港口國措施協(xié)定》

FAO《關(guān)于預(yù)防、制止和消除IUU 捕撈的港口國措施協(xié)定》于2016年6月5日正式生效，被認(rèn)為是全球共同打擊IUU 捕撈的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，協(xié)議要求締約方指定專供外國漁船使用的港口，這些船只在進(jìn)入港口前，必須提前申請入港許可，并同意接受檢查和提供所需信息[5]。目前，已獲得了29 個(gè)國家和歐盟作為單一締約方的批準(zhǔn)（中國尚未簽署），建議國內(nèi)漁業(yè)主管部門在完善港口監(jiān)管體系和漁業(yè)監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，盡快簽署該協(xié)議，與國際社會一道共同打擊IUU 捕撈，擔(dān)負(fù)起負(fù)責(zé)任大國的義務(wù)。

6.2 進(jìn)一步擴(kuò)大進(jìn)口海產(chǎn)品合法性檢查范圍

根據(jù)農(nóng)業(yè)部和海關(guān)總署公告第1696號，對金槍魚等4類海產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)施《合法捕撈產(chǎn)品通關(guān)證明》制度及農(nóng)業(yè)部和國海關(guān)總署公告第2146號，對從俄羅斯進(jìn)口的狹鱈等海產(chǎn)品實(shí)施 《合法捕撈產(chǎn)品通關(guān)證明》制度，我國對進(jìn)口海產(chǎn)品實(shí)施合法性審查的品種范圍和國家范圍遠(yuǎn)低于歐盟和美國，擴(kuò)大查驗(yàn)范圍也是國際社會的大勢所趨。我國是國際漁業(yè)大國，也是重要的海產(chǎn)品出口國和進(jìn)口國，有義務(wù)擴(kuò)大進(jìn)口海產(chǎn)品的查驗(yàn)范圍，為世界漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

6.3 完善進(jìn)口海產(chǎn)品來源合法性追溯信息要求

目前，農(nóng)業(yè)部在辦理進(jìn)口海產(chǎn)品《合法捕撈產(chǎn)品通關(guān)證明》時(shí)，重點(diǎn)審核有關(guān)單位提交的、船旗國簽發(fā)的合法捕撈產(chǎn)品證明所列漁船是否在有關(guān)國際組織登記注冊，簽發(fā)人和簽發(fā)單位是否在國際組織注冊等[6]，其模式類似于歐盟的“政府到政府”框架，以出口國家政府背書的形式保證其合法性，但其審核合法捕撈信息過于單一，此類原料很難滿足加工再出口美國的需要，建議農(nóng)業(yè)部進(jìn)一步完善國內(nèi)和進(jìn)口水品合法性追溯信息要求，滿足我國海產(chǎn)品對外貿(mào)易的需要。

6.4 加強(qiáng)部門合作，共同打擊進(jìn)口海產(chǎn)品IUU捕撈

目前，我國負(fù)責(zé)進(jìn)口海產(chǎn)品監(jiān)管的兩個(gè)部門為農(nóng)業(yè)部和海關(guān)總署，兩部門之間的合作方式為，對列入合法性審核范圍內(nèi)的進(jìn)口海產(chǎn)品，進(jìn)口商首先向農(nóng)業(yè)部提出申請，提交船旗國政府主管機(jī)構(gòu)簽發(fā)的合法捕撈證明原件，由農(nóng)業(yè)部簽發(fā)《合法捕撈通關(guān)證明》，海關(guān)驗(yàn)核農(nóng)業(yè)部簽發(fā)的通關(guān)證明后，辦理通關(guān)手續(xù)，即進(jìn)口商在通關(guān)環(huán)節(jié)至少需進(jìn)行兩次申報(bào)。建議進(jìn)一步加強(qiáng)我國國際貿(mào)易單一窗口建設(shè)，借鑒美國CBP 和NOAA 之間的合作方式，進(jìn)口商通過單一窗口ACE/ITDS 系統(tǒng)進(jìn)行申報(bào)，不同監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)信息共享，進(jìn)一步提高通關(guān)效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)部門間共同打擊進(jìn)口海產(chǎn)品IUU 捕撈。