淺議地方政府園區(qū)模式下融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)及防控措施

馮天明

摘 要：地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)離不開基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，而捉襟見肘的地方財(cái)政客觀上限制了地方政府大規(guī)模投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可能。通過園區(qū)融資平臺(tái)融資在推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上產(chǎn)生了積極的作用，也對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性的經(jīng)濟(jì)回暖做出了巨大的貢獻(xiàn)。但在實(shí)際工作中由于沒有完善的風(fēng)險(xiǎn)控制策略和融資模式，潛在的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和地方金融風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯。園區(qū)式的地方融資存在的融資風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卣豢苫乇艿膯栴}。

關(guān)鍵詞：園區(qū)模式;融資平臺(tái);融資風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)措施

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2019）22-0255-02

地方政府設(shè)立工業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)是政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，通過行政手段劃出一塊區(qū)域，通過財(cái)政撥款一定的啟動(dòng)資金或劃撥土地、標(biāo)準(zhǔn)廠房聚集各種生產(chǎn)要素，在一定空間范圍內(nèi)進(jìn)行科學(xué)整合，園區(qū)下設(shè)多個(gè)具有獨(dú)立法人的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目和融資功能，主動(dòng)化解地方事權(quán)與財(cái)權(quán)錯(cuò)配矛盾，提高工業(yè)化的集約強(qiáng)度，突出產(chǎn)業(yè)特色，優(yōu)化功能布局，為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和打造“招商引資”平臺(tái)良好的營(yíng)商環(huán)境籌集資金。但建立于政府主導(dǎo)工業(yè)園區(qū)下的融資平臺(tái)在運(yùn)營(yíng)、擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面存在著一定的缺陷，加之平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)形式單一，以園區(qū)平臺(tái)融資貸款為主的地方性政府債務(wù)體系存在一定的安全隱患。

1 園區(qū)模式融資平臺(tái)的融資問題及融資風(fēng)險(xiǎn)

1.1 資產(chǎn)負(fù)債率過高政府面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

園區(qū)模式下的融資平臺(tái)，表面上看是園區(qū)直屬公司的企業(yè)行為，本質(zhì)上卻是企業(yè)與當(dāng)?shù)卣嗳诤系倪\(yùn)作模式，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的大規(guī)模資金需求使地方政府通過園區(qū)模式過度負(fù)債成為必然。有政府背景園區(qū)模式下的融資平臺(tái)對(duì)各商行銀行有一定的吸引力。這使得園區(qū)模式下的地方政府融資平臺(tái)舉債速度不斷加快，舉債規(guī)模不斷加大，資產(chǎn)負(fù)債率普遍較高。但園區(qū)模式下的地方政府融資平臺(tái)資金的借款人與使用人是不一致的。借款人與用款人權(quán)責(zé)不清。信息不對(duì)稱和財(cái)務(wù)狀況不透明。一個(gè)園區(qū)可能擁有多家直屬公司框架下的融資平臺(tái)，而這些融資平臺(tái)對(duì)地方財(cái)政都有一定的依賴且真實(shí)度還很難判斷，銀行很難對(duì)其償債能力和真正的資金流向作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，隨著園區(qū)建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，貸款規(guī)模也迅速膨脹，金融杠桿過高問題顯現(xiàn)，一旦園區(qū)模式下的融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，可能通過隱性債務(wù)渠道觸發(fā)政府債務(wù)危機(jī)，引發(fā)政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 土地收益作為還款來(lái)源面臨較大的償還風(fēng)險(xiǎn)

園區(qū)模式下的融資平臺(tái)的主要運(yùn)作方式就是收儲(chǔ)整治土地，一部份用作工業(yè)用地為當(dāng)?shù)氐恼猩桃Y服務(wù)，另一部份用作商住用地以彌補(bǔ)工業(yè)用地的土地成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象。對(duì)土地的出讓收入作為還款來(lái)源的依賴程度較高，土地出讓收入的波動(dòng)將會(huì)直接影響園區(qū)模式下融資平臺(tái)的償債資金規(guī)模和償債資金來(lái)源。在城市化快速發(fā)展時(shí)期，園區(qū)模式下的融資平臺(tái)土地出讓收入能完全覆蓋其債務(wù)資金。然而，一方面當(dāng)前我國(guó)政府對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控決心很大，“房住不炒”已深入人心，房地產(chǎn)需求倍受打擊、銀行對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)貸款業(yè)務(wù)持較為謹(jǐn)慎態(tài)度，從而影響土地的成交量和成交價(jià)格，土地出讓周期也進(jìn)一步拉長(zhǎng)，這對(duì)以土地出讓收入作為還款來(lái)源的融資平臺(tái)產(chǎn)生了重大不利影響。另一方面隨著城市可賣土地的越來(lái)越少加上省會(huì)和中心城市擁有良好的基礎(chǔ)設(shè)施、健全的公共服務(wù)、更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更大的上升空間，對(duì)地方購(gòu)房群體產(chǎn)生了虹吸效應(yīng)，購(gòu)房新生力量的流失使未來(lái)土地的價(jià)值下降，土地收入的高速增長(zhǎng)將難以為繼，土地收入不會(huì)是園區(qū)模式下融資平臺(tái)永久的還款來(lái)源和提款機(jī)。以土地作為融資平臺(tái)的還貸來(lái)源就會(huì)面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 行政化管理色彩很濃企業(yè)化運(yùn)行管理不規(guī)范

一是園區(qū)模式下的融資平臺(tái)一方面服務(wù)服從于地方政府要投資公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面還涉及經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目。而園區(qū)模式下的融資平臺(tái)缺乏經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致資源使用效率低下，不符合經(jīng)濟(jì)效益原則。也增大了管理的難度。二是園區(qū)模式下的融資平臺(tái)通過資金運(yùn)作承擔(dān)起地方政府“招商引資”和城市建設(shè)的需要。為了吸引外資，當(dāng)?shù)卣捅仨氃谏鐣?huì)設(shè)施更加完善，城市道路更加寬闊，園林景觀更加秀美?！罢猩桃Y”土地“七通一平這些硬件設(shè)施上下功夫，園區(qū)模式下的融資平臺(tái)存在“小馬拉大車”的情況。三是園區(qū)模式下的融資平臺(tái)尚未形成規(guī)范的管理制度，平臺(tái)公司的法人往往是通過組織任命，決策與組織意圖為基調(diào)，以政府意愿為導(dǎo)向，具有濃厚的行政色彩，缺乏現(xiàn)代企業(yè)公司的治理結(jié)構(gòu)，沒有公司的戰(zhàn)略規(guī)劃。四是園區(qū)模式下的融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)主要由地方政府控制，難以實(shí)現(xiàn)“自主經(jīng)營(yíng)”和“自負(fù)盈虧”。加上業(yè)務(wù)十分單一，缺乏穩(wěn)定的資金收入，一旦出現(xiàn)資金斷裂的情況，將加劇平臺(tái)自身的償債風(fēng)險(xiǎn)。

2 園區(qū)模式下的融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)防控措施

2.1 加強(qiáng)主體建設(shè)增加抗風(fēng)險(xiǎn)能力

地方政府要用有限的財(cái)力注實(shí)園區(qū)模式下融資平臺(tái)的資本金，從政策和財(cái)力上對(duì)其維護(hù)和建設(shè)，做到放水養(yǎng)魚，決不殺雞取卵。同時(shí)盡可能地把地方政府的一些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入園區(qū)模式下的融資平臺(tái)增加資產(chǎn)總額，提高資產(chǎn)增值能力，并將開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的道路停車區(qū)、公共停車場(chǎng)，廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)打包授予園區(qū)模式下的融資平臺(tái)特許經(jīng)營(yíng)權(quán);對(duì)建設(shè)過程中的剩余還房、門面、車庫(kù)出讓變現(xiàn)，增大其現(xiàn)金流，并在合理合規(guī)的條件上增加融資平臺(tái)的自建項(xiàng)目，增加其經(jīng)營(yíng)收入，使其資產(chǎn)負(fù)債率降低到一個(gè)合理的水平，保持其融資能力儲(chǔ)備，維護(hù)資本結(jié)構(gòu)彈性，增加其抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，避免債務(wù)違約。

2.2 對(duì)園區(qū)模式下的融資平臺(tái)進(jìn)行整合

進(jìn)一步拓寬融資渠道，抓住地方國(guó)有企業(yè)改革機(jī)會(huì)，對(duì)園區(qū)模式下的融資平臺(tái)公司的資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量和內(nèi)部管理等進(jìn)行核查，及時(shí)摸清園區(qū)模式下融資平臺(tái)公司的家底，貸款投向、還款來(lái)源和擔(dān)保措施。對(duì)那些低效運(yùn)行的平臺(tái)公司進(jìn)行撤并，將有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行整合，打造具有規(guī)模效應(yīng)，資產(chǎn)良好、現(xiàn)金流豐富，利潤(rùn)來(lái)源穩(wěn)定、財(cái)務(wù)形象良好的融資平臺(tái)公司。在拓寬融資渠道方面一是加強(qiáng)對(duì)園區(qū)現(xiàn)有企業(yè)的服務(wù)，開展協(xié)稅護(hù)稅工作，鞏固存量稅源，二是強(qiáng)化招商引資，培植增量稅源以增強(qiáng)園區(qū)自我積累資金的能力。三是多渠道多方位向上爭(zhēng)取專項(xiàng)資金，特別是要做好項(xiàng)目申報(bào)積極爭(zhēng)取政府債券資金分配額度。四是積極申報(bào)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、債務(wù)融資工具等債券品種，穩(wěn)定傳統(tǒng)融資渠道，置換存量到期債務(wù)，解決好園區(qū)發(fā)展與融資瓶頸之間的矛盾。五是整合和盤活園區(qū)存量資產(chǎn)，利用基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化進(jìn)行存量資產(chǎn)的融資創(chuàng)新。

2.3 完善法人治理結(jié)構(gòu)明確地方政府投融資行為

按國(guó)有企業(yè)的改革要求用市場(chǎng)化機(jī)制完善公司治理結(jié)構(gòu)和公司績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，進(jìn)行企業(yè)全面預(yù)算管理，降低平臺(tái)公司的債務(wù)水平，平臺(tái)公司按《公司法》建立科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，設(shè)立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層等，完善平臺(tái)法人考核機(jī)制和公司運(yùn)作，遵循“政企分開”公司市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制的經(jīng)營(yíng)原則，大力引進(jìn)高素質(zhì)管理技術(shù)人才，實(shí)現(xiàn)企業(yè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。地方政府也要界定自身的職能范圍和明確自身責(zé)任。實(shí)行政企分開，建立健全地方財(cái)政償債準(zhǔn)備金制度。根據(jù)自身的財(cái)政收入來(lái)約束舉債行為，避免增加新的政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。制定規(guī)范合理的基金管理辦法，明確償債流程。將地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在安全的范圍內(nèi)。

3 結(jié)語(yǔ)

園區(qū)模式下的地方政府融資平臺(tái)是在特定的歷史條件下產(chǎn)生和發(fā)展的，其產(chǎn)生和發(fā)展對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了一定的積極作用。同時(shí)也帶來(lái)了地方政府的各種隱性風(fēng)險(xiǎn)，但我們不能因?yàn)橛酗L(fēng)險(xiǎn)就錯(cuò)失發(fā)展機(jī)會(huì)。要加強(qiáng)內(nèi)部制度約束，強(qiáng)化制度建設(shè)，完善債務(wù)資金的使用管理和監(jiān)督檢查機(jī)制，落實(shí)園區(qū)模式下融資平臺(tái)的主體責(zé)任，把風(fēng)險(xiǎn)控制貫穿到整個(gè)企業(yè)活動(dòng)的全過程，確保風(fēng)險(xiǎn)在可承受范圍之內(nèi)。

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