供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中財政政策的困局與對策

摘要：中國目前正處于經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展階段，面對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾，黨中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。文章立足于財政政策在政府與市場關(guān)系中的角色定位，分析了財政政策在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中存在的困局，以期在財政政策的制定與實施過程中通過理順政府與市場關(guān)系，完善財政政策，從而更好地支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。為此提出了化解財政政策傾向與市場自由調(diào)節(jié)之間的內(nèi)在矛盾;積極的財政政策應(yīng)該從商品供給端與需求端雙重發(fā)力;創(chuàng)新降費政策以降低經(jīng)濟交易成本，助力市場運行效率提升的政策建議。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;財政政策;政府與市場關(guān)系

一、 引言

從2008年金融危機之后，中國政府的財政政策一直保持著同一種主旋律——“積極”，即政府以積極的財政政策加大了政府支出，以財政赤字的形式增加了社會需求，推動了社會經(jīng)濟發(fā)展。很明顯的是，在2008年之后，為了在短期內(nèi)有效提升需求側(cè)的量化標(biāo)準(zhǔn)，政府的財政政策主要以加大支出為主，以確保經(jīng)濟量的增加，尚未考慮具體的結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及供給側(cè)的可持續(xù)發(fā)展。直到2015年，我們可以看到當(dāng)時年度的財政政策主題仍為“實施積極的財政政策，加大支出力度，適當(dāng)擴大財政赤字規(guī)?！?，重點依然在于支出。然而在2016年，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略思想提出之后，政府財政政策的主旋律，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼉A向于供給端的規(guī)劃管理，但仍實行積極的財政政策，并且以落腳于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主，突出減稅降費。中國政府歷來重視市場經(jīng)濟的建設(shè)，尤其是近年來更是將處理好政府與市場的關(guān)系定位為經(jīng)濟體制改革的核心問題。政府與市場是經(jīng)濟體系中兩個不同的主體，而在經(jīng)濟運行過程中，政府與市場缺一不可，它們是相輔相成、相互促進(jìn)的。我們不可否認(rèn)的是，處理好政府與市場的關(guān)系是一個龐大而又系統(tǒng)的工程，其中，首先需要具體研究的就是政府政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)供給之間的融合問題。進(jìn)一步地，財政政策是政府宏觀經(jīng)濟政策中的核心政策，也是政府用于調(diào)節(jié)經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏的高效率工具，財政政策通過稅收結(jié)構(gòu)、政府購買、政府補貼等形式直接作用于產(chǎn)業(yè)供給過程的調(diào)整。因此，有必要對財政政策如何制定與實施才能夠兼顧到政府的積極作用與市場機制本身功能的有效發(fā)揮，即如何通過理順政府與市場關(guān)系完善財政政策，從而更好地支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一問題進(jìn)行研究。

二、 財政政策在政府與市場關(guān)系中的角色定位

1. 政府與市場之間的關(guān)系辨識?！笆匾谷恕痹?jīng)一度是經(jīng)典經(jīng)濟學(xué)家在經(jīng)濟學(xué)語境中給予政府的一個角色定位，而中國的市場經(jīng)濟不同于西方國家的市場經(jīng)濟，中國建設(shè)的是具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，這也決定了市場在資源配置中起決定性作用的同時，政府不可能只扮演“守夜人”的角色或只居于“最低限度的政府”的地位，政府和市場都應(yīng)該充分發(fā)揮各自的作用，并且各司其職。置于當(dāng)今時代的發(fā)展背景中，政府是在管理社會事務(wù)、維護(hù)社會運行過程中生產(chǎn)制度與服務(wù)的“行為人”，即制定法律法規(guī)和提供社會公共服務(wù)，旨在修復(fù)社會中理性與非理性群體所產(chǎn)生的社會機制缺陷。而市場是買賣雙方基于各自的訴求，并按照一定的交易規(guī)則自愿交換自己的出讓物的平臺或場所。在一定程度上來講，經(jīng)濟的運行同義于市場的運行，市場在調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行過程中的使命是以商品為媒介不斷促使生產(chǎn)者與消費者就商品的某種價格而達(dá)成合作關(guān)系。這種合作關(guān)系的達(dá)成首先是以價格為核心媒介的一種交易關(guān)系，當(dāng)交易關(guān)系達(dá)成的同時，社會資源就得到了配置與利用，這是市場功能本身至關(guān)重要的意義。然而，交易既然是一種關(guān)于人的行為的活動，那么其中必然將出現(xiàn)原發(fā)于人本身的一些弊病，這時，市場在配置資源方面所表現(xiàn)出來的力量就出現(xiàn)了一定程度的局限性，經(jīng)濟學(xué)界通常稱之為市場缺陷，這時就需要政府參與經(jīng)濟活動以修正市場中存在的缺陷和整個經(jīng)濟體系中存在的結(jié)構(gòu)性問題。另一方面，政府在修正市場運行的過程中首先需要定位自身的角色，厘清政府與市場在經(jīng)濟活動參與環(huán)節(jié)上的邊界，既要保證有效促進(jìn)市場機制的完善以實現(xiàn)市場本身在資源有效配置方面所具有的積極作用，又要防止過度干預(yù)所產(chǎn)生的負(fù)向效應(yīng)。總之，政府與市場的關(guān)系應(yīng)該是相互融合，相互認(rèn)知，相互照應(yīng)的。政府能夠影響市場結(jié)構(gòu)與市場規(guī)則，甚至創(chuàng)造市場，而市場的合理運行是政府政策的指示燈，決定著政府的政策改革方向。

2. 財政政策在政府與市場關(guān)系中的紐帶作用。從抽象的意義上來講，財政政策的實施主體是政府，而實施對象為市場，因此可以說，財政政策是協(xié)調(diào)政府與市場關(guān)系的一條重要紐帶。具體來看，市場是通過價格信號來配置資源，而價格是由商品的供給和需求共同決定的，商品的供給和需求會因為財政政策的實施而發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化。因此，財政政策在一定程度上通過影響市場的供求關(guān)系進(jìn)而影響價格，從而對市場資源配置產(chǎn)生影響，也就是說，市場資源配置的力量在財政政策的傳導(dǎo)過程中將受到影響。我們會發(fā)現(xiàn)，財政政策的實施過程其實就是政府干預(yù)市場的過程，此時，如果財政政策過度干預(yù)市場運行，或者財政政策實施不恰當(dāng)，那么財政政策所代表的“政府力量”就站在了市場配置資源所代表的“市場力量”的對立面。而如果財政政策對市場的干預(yù)是正當(dāng)?shù)?，是為了解決市場失靈而采取的正確舉措，那么此時的“政府力量”與“市場力量”將形成互補效應(yīng)，二者聚合發(fā)力，市場經(jīng)濟將健康發(fā)展。也就是說，在財政政策的制定與實施過程中，如果能處理好政府與市場關(guān)系，使政府與市場良好互動，那么財政政策將能夠發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟增長和調(diào)控經(jīng)濟運行的作用。當(dāng)前社會發(fā)展進(jìn)入新時代，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成為核心宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，則供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中必須要打好財政政策這張牌，以理順政府與市場關(guān)系為出發(fā)點，一方面著力激發(fā)市場活力，使市場在資源配置中起決定性作用;另一方面保障政府對宏觀經(jīng)濟全局的調(diào)控空間，更好發(fā)揮政府作用，通過制定科學(xué)合理的財政政策去推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

三、 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中的財政政策困局

1. 財政收支失衡約束財政資金支持實體經(jīng)濟的繼續(xù)再發(fā)展。2016年，全國一般公共預(yù)算收入同比增長4.5%，2017年、2018年這個數(shù)字分別為7.4%、6.2%，同時，這三年的全國一般公共預(yù)算支出分別同比增長6.4%、7.7%、8.7%?？梢钥闯?，雖然2017年全國一般公共預(yù)算收入增長幅度高于2016年，但2018年就出現(xiàn)了下滑，然而這三年的全國一般公共預(yù)算支出增長速度卻在不斷加快。另一方面，近年來地方政府性基金收入對于地方財政收入的貢獻(xiàn)率上升，該基金收入的主要來源是土地出讓收入，然而隨著房地產(chǎn)市場的降溫，土地市場需求走弱已成為必然趨勢，這凸顯了土地財政的不可持續(xù)性。考慮到政府在稅收收入吃緊與財政支出遞增的雙重壓力之下，進(jìn)一步的積極財政政策在實施過程中必然會出現(xiàn)有氣無力的狀態(tài)。

正如以上分析，假如財政收入進(jìn)一步面臨下降風(fēng)險，面對經(jīng)濟逆周期調(diào)節(jié)的壓力和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的新興產(chǎn)業(yè)扶持、民生工程建設(shè)（保障美好生活），積極的財政政策將束手束腳。從政府財政支出構(gòu)成來看，財政支出大部分用于基建、民生和行政三個部分，而這占據(jù)較大財政支出比例的部分具有剛性，這是第一重的剛性支出;另一重剛性支出來自政府上一階段對某些產(chǎn)業(yè)的財政補貼支持，由于受到財政支持的產(chǎn)業(yè)無論是路徑依賴還是發(fā)展需要，產(chǎn)業(yè)周期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)單位都難以擺脫對財政支持的慣性受援心理，從而政府很難在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中抽離掉對于對象產(chǎn)業(yè)的財政援助。綜合以上兩個方面的分析，政府面對著雙重剛性財政支出的同時，若沒有新的財政收入來源，那么積極的財政政策就難以維持對現(xiàn)有實體經(jīng)濟的支持力度，實體經(jīng)濟的繼續(xù)再發(fā)展就會受到約束，實體經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)供給水平也就難以邁向新的臺階。

2. 積極的財政政策難以與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到有效融合。以上所述的財政政策的困局聚焦在財政收入以及財政政策的可持續(xù)性問題上，旨在提示中國積極的財政政策所潛在的難關(guān)。其實，從更深層次角度思考財政政策在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中所存在的難題，我們會發(fā)現(xiàn)，最重要的問題在于財政政策的作用方向與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程之間的耦合問題，即積極的財政政策難以與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展達(dá)到有效的融合。這個困局主要根源于信息不充分。不難理解，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中，積極的財政政策很大程度上是作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟提質(zhì)增效。然而，財政政策很難做到具有準(zhǔn)確的靶向性，即無法精準(zhǔn)對接產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的需求。同時，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的信息也無法完全被政府所掌握，此外，市場作為一個完整的系統(tǒng)，其內(nèi)含的信息幾乎是千變?nèi)f化的，政府難以在準(zhǔn)確把握市場信息的基礎(chǔ)上對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行具體地、有針對性地推動，從而只能夠在宏觀層面上調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而無法從微觀層面提升產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)單位的具體發(fā)展質(zhì)量。

另一方面，對于政府財政政策的具體內(nèi)容來講，在確定是直接補貼還是減稅降費的問題上，政府難以確定哪一種方式更適合產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。退一步來講，即使是直接補貼與減稅降費相結(jié)合，那么財政政策又當(dāng)如何確保支持政策的內(nèi)容與產(chǎn)業(yè)屬性之間的相合性呢？政府在無法充分掌握企業(yè)的具體發(fā)展需要的情況下，抽象地對企業(yè)進(jìn)行普惠性的稅費減免、生產(chǎn)補貼，甚至是產(chǎn)品購買等政策支持，恐怕只能是解決一時之需，并不能從根本上解決企業(yè)發(fā)展層次上的提升問題。屆時，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成效也只能處于“量化”提升的水平上，難以實現(xiàn)“質(zhì)化”層次上的飛躍。所以，政府要實現(xiàn)財政政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效融合，就必然要識別產(chǎn)業(yè)微觀層面所存在的矛盾，從而精準(zhǔn)提升財政政策支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的效率。

3. 財政政策的主觀性與市場的客觀性之間存在矛盾。2019年的兩會政府工作報告對減稅降費再次進(jìn)行強調(diào)，這意味著未來的一段時間內(nèi)，積極財政政策的主旋律將不會有較大的改變。減稅在某種意義上是一種產(chǎn)業(yè)政策，其中存在某種依賴于預(yù)期效果而實行的政策性傾向，所以積極的減稅方案必將引起產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾向的改變。不可否認(rèn)地，這種財政政策傾向具有一定的主觀性，即政府根據(jù)當(dāng)前經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題而采取的有計劃的主動調(diào)節(jié)過程，而市場本身作為一個客觀的抽象存在，則在面對財政政策傾向的情形下，市場本身的自由調(diào)節(jié)功能的發(fā)揮便具有一定的滯后性，市場的原生動力將處在一種被動的狀態(tài)之下。因此，可以發(fā)現(xiàn)，若不能制定科學(xué)的財政政策以平衡政府的主觀性與市場的客觀性，那么財政政策與市場機制之間就有可能內(nèi)生出明顯的矛盾。

進(jìn)一步地來考慮這個問題，我們會發(fā)現(xiàn)財政政策傾向?qū)龠M(jìn)產(chǎn)業(yè)投資的增加，從而增大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，值得注意的是，很大一部分產(chǎn)業(yè)都需要大量的資本作為產(chǎn)業(yè)運行支撐，且都具有較高的沉沒成本，即退出市場的成本較高。假如市場接受到政府財政政策傾向的積極信號，產(chǎn)生了一定形式的預(yù)期，從而大規(guī)模地將社會資本集中到財政政策支持的產(chǎn)業(yè)，那么就不可避免地產(chǎn)生新一輪的產(chǎn)能過剩與資源浪費;另一方面，財政政策傾向本身就是一種經(jīng)濟干預(yù)行為，政策中所釋放的信號將會成為干擾市場信息的重要力量，市場信息的改變又將影響市場的資源配置過程，從而影響市場的自由調(diào)節(jié)功能。

四、 通過理順政府與市場關(guān)系完善財政政策

1. 化解財政政策傾向與市場自由調(diào)節(jié)之間的內(nèi)在矛盾。如前文所述，財政政策的主觀性與市場的客觀性之間存在矛盾，具體地講，就是財政政策傾向與市場自由調(diào)節(jié)之間存在沖突。本文認(rèn)為，要化解財政政策傾向與市場自由調(diào)節(jié)之間的內(nèi)在矛盾，就要尊重市場的內(nèi)在運行規(guī)律，充分了解市場的供需矛盾與市場價格演變規(guī)律，在尊重市場機制的前提下制定財政政策。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主題是“提升產(chǎn)品供給質(zhì)量，增加產(chǎn)品創(chuàng)新元素”，而不是傾向于某種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的供給量的增加。因此，財政政策不應(yīng)該具有明顯的產(chǎn)業(yè)傾向性，而是要將財政支持具體定位到能夠產(chǎn)生創(chuàng)新元素的生產(chǎn)單位，以是否有創(chuàng)新元素產(chǎn)生作為財政支持衡量標(biāo)準(zhǔn)，而非根據(jù)產(chǎn)業(yè)界限劃分財政支出范圍，這樣才能夠從根本上促進(jìn)整個社會經(jīng)濟部門創(chuàng)新文化的產(chǎn)生。對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，財政政策要基于市場的演變規(guī)律實施具體的減稅范圍，并落實到企業(yè)規(guī)模、科技水平、產(chǎn)品市場份額等指標(biāo)的參考，而不是一概而論，全面覆蓋整個產(chǎn)業(yè)。一方面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要升級;另一方面產(chǎn)業(yè)資源利用效率也要兼顧。

2. 積極的財政政策應(yīng)該從商品供給端與需求端雙重發(fā)力。市場經(jīng)濟中，整個經(jīng)濟活動可以抽象為供給端與需求端這兩個方面的“類活動”。當(dāng)前，政府主要將經(jīng)濟改革主題定位在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，即將改革措施聚焦在經(jīng)濟活動的供給端，這當(dāng)然是經(jīng)濟歷史發(fā)展階段的要求。然而，一個完整的經(jīng)濟體系永遠(yuǎn)是包含著供給與需求這兩個種類的活動，只有這兩方面的活動相互協(xié)調(diào)運動，才能夠?qū)崿F(xiàn)一個完整的經(jīng)濟活動，否則必將產(chǎn)生經(jīng)濟失衡。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中不能忽略對需求側(cè)的管理。市場的要素主要包括商品生產(chǎn)者、商品、商品消費者，商品生產(chǎn)者與商品消費者共同決定了商品的存在形式，因此商品本身是客觀的，具有“不動性”，則市場要素中具有活性的就是商品的生產(chǎn)者與消費者，積極的財政政策通常多作用于商品的供給端，而對商品的消費端的關(guān)注并不深入，這樣就難以實現(xiàn)財政政策在市場要素調(diào)節(jié)方面上的供需平衡。

面對當(dāng)前經(jīng)濟社會的供需矛盾，一方面要注重在經(jīng)濟供給端發(fā)力，施行積極的財政政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展;另一方面也要兼顧經(jīng)濟需求端水平的提高。因為，市場在調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的過程中，主要調(diào)節(jié)的對象無非是供給與需求，則若要減少財政政策對市場自由調(diào)節(jié)的影響，那么財政政策就需要為市場創(chuàng)造適宜水平的供需“梯度”。本文認(rèn)為，目前財政政策的減稅力度對于市場的需求側(cè)的支持尚存在一定的提升空間。政府應(yīng)該了解當(dāng)前居民的收入支出結(jié)構(gòu)，從擴大內(nèi)需的思路出發(fā)，準(zhǔn)確定位人們的邊際消費傾向主要受到哪些因素的約束。因此，目前可以考慮對社會需求端的積極財政政策設(shè)計，以期實現(xiàn)財政政策在供給端與需求端的雙重發(fā)力，進(jìn)而為市場自由調(diào)節(jié)提供適宜的發(fā)揮空間。

3. 創(chuàng)新降費政策以降低經(jīng)濟交易成本，助力市場運行效率提升。政府的政策是否干預(yù)和影響市場的自由運行，判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是政策是否在一定程度上阻礙了市場運行效率的提高。以科斯為代表的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家提出了交易成本的概念，不難理解，交易成本必然會影響交易活動中雙方的交易決策與交易進(jìn)程?；诖耍斦叩姆e極性就可以著眼于降低市場交易成本，以促進(jìn)市場運行效率的提升。本文認(rèn)為，政府下一階段的財政政策可以考慮更大力度的降費，并以交易成本為切入點進(jìn)行降費政策的創(chuàng)新?？梢詫⒔蒂M政策分為兩個方面進(jìn)行創(chuàng)新：一是加大力度降低直接交易成本;二是積極財政政策提供更多服務(wù)以創(chuàng)造良好的營商環(huán)境。具體來講，首先要降低具體交易過程中可避免的環(huán)節(jié)費用，對于不可省略的環(huán)節(jié)，要適當(dāng)降低費率，盡可能地消除市場中的交易約束。其次，不妨將財政支出轉(zhuǎn)換為以間接形式存在的公共服務(wù)，以服務(wù)的形式作用于市場交易，提升市場交易環(huán)節(jié)的流暢度。此外，增加市場監(jiān)督服務(wù)的生產(chǎn)，以增加這種“公共產(chǎn)品”的形式創(chuàng)造優(yōu)良的社會生產(chǎn)與市場交易環(huán)境，從而降低市場缺陷所引致的經(jīng)濟交易代價。通過以上降費舉措，在發(fā)揮政府財政政策積極作用下，進(jìn)一步促進(jìn)市場功能的發(fā)揮，理順政府與市場之間的關(guān)系，繼而實現(xiàn)財政政策對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效推進(jìn)，持續(xù)提高全社會的資源配置效率，不斷推動經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。

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作者簡介：周家梁（1990-），男，漢族，福建省寧德市人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生，研究方向：宏觀經(jīng)濟理論與政策。

收稿日期：2019-08-16。