自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新成效及進一步開放創(chuàng)新的對策建議

趙文霞 楊經(jīng)國

摘要：文章以中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)為例，總結了中國（天津）自貿(mào)試驗區(qū)掛牌運行四年來，在政府職能、稅收政策、投資管理、貿(mào)易監(jiān)管以及金融開放等領域的制度創(chuàng)新成效。針對我國自由貿(mào)易試驗區(qū)未來進一步開發(fā)開放遇到的現(xiàn)實瓶頸，提出促進自貿(mào)試驗區(qū)推進制度創(chuàng)新、差異化探索及參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的相關建議，對促進我國自由貿(mào)易試驗區(qū)建設具有一定參考價值。

關鍵詞：自由貿(mào)易試驗區(qū);制度創(chuàng)新;差異化探索

一、 引言

2019年8月12日，上海市發(fā)布《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)臨港新片區(qū)管理辦法》。新片區(qū)對標國際自貿(mào)園區(qū)，基于自由貿(mào)易試驗區(qū)開放創(chuàng)新措施，實施具有較強國際競爭力的開放政策和制度。隨后不久，國務院印發(fā)《關于6個新設自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》，明確將在江蘇、山東、河北、廣西、云南及黑龍江6省區(qū)設立自由貿(mào)易試驗區(qū)。自此我國已有18個省市設立了自貿(mào)區(qū)，沿海省市全部設有自貿(mào)試驗區(qū)，初步形成了”1+3+7+1+6“的對外開放新格局。中國（上海）自貿(mào)試驗區(qū)臨港新片區(qū)以及6個新設自貿(mào)試驗區(qū)，是以習近平同志為核心的黨中央通過科學決策作出的繼續(xù)擴大開放的重大戰(zhàn)略部署，是新時代彰顯我國堅持全方位對外開放鮮明態(tài)度的重要舉措，也是新時代中國特色社會主義建設的創(chuàng)新性實踐，反映了我國主動引領經(jīng)濟全球化健康發(fā)展的責任擔當。

具有中國特色的前三批自貿(mào)試驗區(qū)在投資和貿(mào)易自由化便利化、金融服務實體經(jīng)濟、政府職能創(chuàng)新等領域進行了大膽探索，取得了顯著成效，也取得了不少階段性成果，但離全方位對外開放仍有一定距離。隨著改革進入深水區(qū)，如何進一步推動自貿(mào)試驗區(qū)開發(fā)開放，仍是亟待解決的重要問題。在全面推廣落實自貿(mào)試驗區(qū)的制度創(chuàng)新成果方面仍有提升空間，亟需多措并舉，發(fā)揮各地自貿(mào)試驗區(qū)的優(yōu)勢和特色，加快探索具有中國特色自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設路徑。

已有不少學者從不同視角對我國自貿(mào)試驗區(qū)的創(chuàng)新實踐進行回顧與分析，如程翔等（2019）。受時間所限，討論自貿(mào)試驗區(qū)設立經(jīng)濟效應的文獻最近兩年才開始增多。劉秉鐮和王鉞（2018）利用合成控制法，考察了上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的成立對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響，結果發(fā)現(xiàn)上海自由貿(mào)易試驗區(qū)的設立能顯著促進上海市創(chuàng)新水平的提升。譚文君等（2019）采用同樣的方法，分析了負面清單管理制度對上海自貿(mào)試驗區(qū)服務業(yè)資本流動的影響。他們發(fā)現(xiàn)負面清單管理制度對不同省份的影響存在差異，負面清單管理推動了上海自貿(mào)區(qū)服務業(yè)資本流入速度增長30%以上，而對其他省份的影響不顯著。韓瑞棟和薄凡（2019）基于2004年～2016年的省級層面年度數(shù)據(jù)，分析了上海、天津、廣東以及福建自貿(mào)區(qū)設立對跨境資本流動的影響，他們發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)設立有效促進了國際資本雙向流動。應望江和范波文（2018）也主要采用滬津閩粵四省的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)政策實施對區(qū)域經(jīng)濟增長具有促進作用。張穎和逯宇鐸（2019）采用省級數(shù)據(jù)分析了自貿(mào)試驗區(qū)設立對遼寧經(jīng)濟及創(chuàng)新能力的影響，發(fā)現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)建設對遼寧省的創(chuàng)新能力具有顯著的促進作用。總之，多數(shù)文獻都從經(jīng)驗上肯定了自貿(mào)試驗區(qū)設立的經(jīng)濟效果。

經(jīng)驗研究有一定的科學性，但無法說明短期內改革所取得的成效及所面臨的問題，政策啟示意義也較為有限。本文首先以天津自貿(mào)試驗區(qū)為例，說明了自貿(mào)試驗區(qū)所取得的改革成效，針對進一步深入推進自貿(mào)試驗區(qū)建設所面臨的瓶頸提出對策建議。中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)是我國北方第一個自貿(mào)試驗區(qū)，也是第二批獲批自貿(mào)試驗區(qū)之一。正式掛牌四年來，天津自貿(mào)試驗區(qū)推出了涵蓋貿(mào)易、投資、金融、人才引進及政府服務等近400項先行先試改革措施，助力營商環(huán)境的提升，極大激發(fā)了市場活力，有效發(fā)揮了對周邊區(qū)域的示范帶動和服務輻射作用。

二、 中國（天津）自貿(mào)試驗區(qū)建設成效

1. 持續(xù)深化“放管服”改革。登記制度改革方面，天津在全國率先實現(xiàn)了企業(yè)設立“一照一碼一章一票一備案”一天辦結，形成了具有天津特色的改革成果，新設企業(yè)登記壓縮至1.5天。率先實施了“一個部門、一顆印章”審批、經(jīng)營許可“一址多證”等改革探索。天津港、天津機場以及濱海新區(qū)中心商務三個片區(qū)全部設立了行政審批局。建立了綜合受理單一窗口，實現(xiàn)了審批服務的全流程便利化。截至2019年上半年，天津自貿(mào)區(qū)深化改革方案128項任務已完成108項，占總量的84%。自設立至2019年5月底，區(qū)內新登記市場主體5.5萬戶，是設立前歷年的2.7倍。

2. 創(chuàng)新征稅電子化流程。率先實現(xiàn)國家統(tǒng)一電子營業(yè)執(zhí)照應用，實現(xiàn)稅務“綜合一窗”，一口受理、一窗統(tǒng)辦6大類192項國地稅事項。辦稅事項“最多跑一次”清單也在持續(xù)更新。制定下發(fā)了《國家稅務總局天津市稅務局關于進一步促進民營經(jīng)濟發(fā)展的實施意見》，大力支持民營企業(yè)“走出去”。推進“一網(wǎng)一門一次”改革，電子稅務局建設也初見成效。此外，在全國率先實現(xiàn)了平行進口汽車入?yún)^(qū)保稅倉儲，突破了汽車“落地征稅”的限制。天津市平行進口汽車到港量連續(xù)多年位于全國首位。2018年全年，東疆進口平行車數(shù)量占全國的40%左右。

3. 加快落實負面清單管理。外資準入前國民待遇加負面清單管理全面落地，外商投資項目核準縮短至3個工作日，負面清單特別管理措施從2013年的190條縮減到2018年的45條，下降近八成。99%以上的外商投資企業(yè)通過備案設立。以負面清單管理為核心，對一般類境外投資項目實行備案制管理，建立對外投資合作的“一站式”服務平臺，支持企業(yè)運用知識產(chǎn)權進行境外股權投資。投資便利化方面，實行外商投資企業(yè)網(wǎng)上登記系統(tǒng)，打通了天津工商登記與商務部備案系統(tǒng)信息交換和數(shù)據(jù)共享通道。累計新增外商投資企業(yè)2 353家，注冊資本4 331億元，備案境外企業(yè)機構207家，中方投資額215億美元，占全市40%。

4. 創(chuàng)新貿(mào)易監(jiān)管方式。轉變傳統(tǒng)貿(mào)易監(jiān)管方式，在全國率先開展“加工貿(mào)易自主核銷”、生物制品“整批申報分批核銷”、智能機器人通關平臺等監(jiān)管服務模式。構建海關、企業(yè)、中介和社會結合的多元化合作監(jiān)督機制。創(chuàng)新通關監(jiān)管模式，東疆保稅港區(qū)率先實施了以“提前報關、碼頭驗放”為主要內容的通關流程和物流流程綜合優(yōu)化（雙優(yōu)化）改革，減少物流環(huán)節(jié)，降低通關成本。貿(mào)易便利化方面，積極推進試點“先入?yún)^(qū)、后報關”“貨物狀態(tài)分類監(jiān)管”“第三方檢驗結果采信”等改革措施。率先上線國際貿(mào)易“單一窗口”，企業(yè)可以“一站式”辦理所有通關事項。三批29項、四批48項通關通檢便利化措施分別出臺。此外，跨境電商綜合信息服務平臺上線運行，與海關系統(tǒng)全國版成功對接，極大推進了貿(mào)易便利化。

5. 金融租賃發(fā)展迅速。一是“金改30條”準予實施政策全部落地，融資租賃SPV公司共享母公司外債額度、跨境本外幣資金池、跨境融資、融資租賃收取外幣租金等金融創(chuàng)新業(yè)務取得明顯成效。二是多種機構參與直接投資活動，拓展了銀行與非銀行金融機構的跨境人民幣業(yè)務。三是租賃業(yè)創(chuàng)新保持全國領先地位，集聚效應明顯。截至2018年底，東疆已成為全球第二大飛機租賃中心，累計完成1 400多架飛機租賃業(yè)務。

6. 出臺區(qū)域法制創(chuàng)新政策?！吨袊ㄌ旖颍┳杂少Q(mào)易試驗區(qū)條例》順利實施，160多個配套支持文件相繼出臺。成立自貿(mào)試驗區(qū)國際仲裁中心和知識產(chǎn)權仲裁中心。中心設有知識產(chǎn)權法庭、自貿(mào)試驗區(qū)法庭和檢察室。建立了涉自貿(mào)試驗區(qū)商事糾紛訴調對接機制。2016年自貿(mào)試驗區(qū)法庭受理案件1 481件，標的額約25億元。成立華北知識產(chǎn)權運營中心，促進了“專利+技術+資本+產(chǎn)業(yè)”有效融合。

三、 自貿(mào)試驗區(qū)建設遇到的瓶頸

1. 制度創(chuàng)新落后于實際需求。近年來，自貿(mào)試驗區(qū)在簡政放權、縮減負面清單方面取得了重要進展。不僅激發(fā)了自貿(mào)試驗區(qū)的活力，而且促進了壓縮全國版負面清單的進程。不過，隨著改革進入深水區(qū)，各地自貿(mào)試驗區(qū)建設遇到了一些瓶頸，阻礙了改革的進一步推進。

（1）政策創(chuàng)新滯后于生產(chǎn)和需求。在負面清單大幅減少的背景下，體制機制成為制約這一舉措落實的主要因素之一。理論上，不受負面清單限制的行業(yè)可以自由進入。不過，政府部門行政審批管理思維慣性制約了負面清單管理制度的實施（馮凱、李榮林，2019）?，F(xiàn)實中，仍然存在有一些行業(yè)、機構雖在負面清單之外，但未享受市場進入的便利，需要進行審批才能進入的情況。此外，自貿(mào)試驗區(qū)范圍內深入推進貿(mào)易與投資的自由化便利化涉及現(xiàn)行法律法規(guī)的調整，而目前我國稅收政策創(chuàng)新未實現(xiàn)大的突破。例如稅收政策全國統(tǒng)一，現(xiàn)階段我國自貿(mào)試驗區(qū)并未成為稅收優(yōu)惠的洼地，愛爾蘭增值稅約為12.5%，而天津自貿(mào)試驗區(qū)增值稅達到了25%，所以自貿(mào)區(qū)內銷售商品價格與區(qū)外商品售價并無很大差別，這對吸引國際貿(mào)易和投資實體優(yōu)勢有限。目前，國家層面在大力推行減稅降費，而減稅降費有沒有可能在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試，仍需進一步探討。

（2）容錯機制不完善。容錯改革機制不完善，導致部分業(yè)務部門協(xié)調對接存在困難。隨著改革的推進，部門之間協(xié)調的問題也越來越突出。部分自貿(mào)試驗區(qū)管委會權限較低，導致體制約束與現(xiàn)實改革需求之間的矛盾越來越突出。深入推進貿(mào)易和投資自由化便利化涉及多部門協(xié)調及相關法律機制的完善?！蛾P于支持自由貿(mào)易試驗區(qū)深化改革創(chuàng)新若干措施的通知》于2018年10月出臺，如何抓緊落實這一文件相關精神，仍需要進一步研究解決。

2. 各地自貿(mào)試驗區(qū)建設輻射帶動效果不明顯。目前，我國自貿(mào)試驗區(qū)形成了“1+3+7+1+6”的開放布局，覆蓋東部、南部、西部、北部及中部，而各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度不一、資源稟賦不同，這需要允許自貿(mào)試驗區(qū)根據(jù)承載的國家戰(zhàn)略、自身區(qū)域特點和定位實行差異化的開放策略。黎紹凱和李露一（2019）發(fā)現(xiàn)上海自貿(mào)試驗區(qū)設立雖對產(chǎn)業(yè)結構高度化具有正向效應，但溢出效應不明顯，未對其他省市產(chǎn)業(yè)結構升級產(chǎn)生顯著影響。截止2019年9月初，我國已簽署了16個自貿(mào)協(xié)定，中日韓及中國和加拿大的自貿(mào)協(xié)定也正在加緊談判或研究。然而，已簽協(xié)議的自貿(mào)區(qū)與我國國內的自貿(mào)試驗區(qū)尚未有效對接，自貿(mào)試驗區(qū)與粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展及“一帶一路”倡議如何協(xié)調也需要各地自貿(mào)試驗區(qū)進行有針對性的研究。尚未統(tǒng)籌協(xié)調導致自貿(mào)試驗區(qū)改革示范帶動效應不明顯，區(qū)域輻射作用不強。

3. 國際自由貿(mào)易規(guī)則制定仍缺乏中國聲音。作為推動政府治理能力提升的重要試驗田，自貿(mào)試驗區(qū)有助于我國在政府管理體制創(chuàng)新及從“管制型政府”向“服務型政府”轉變方面實現(xiàn)突破（李欣，2018）。40多年的改革開放，我國經(jīng)歷了從打開國門到實行全方位對外開放。目前正逐步從以制造業(yè)為主的開放發(fā)展到以服務貿(mào)易為重點的開放，并向制度性、結構性開放推進（遲福林，2019）。中國不能滿足于經(jīng)濟全球化的參與者，更要成為經(jīng)濟全球化的推動者，但是國際社會來自中國的開放聲音仍然較為微弱，具有國際視野的中國特色話語體系尚未完全建立。近年來，以美國為首的貿(mào)易保護主義、單邊主義勢力抬頭，給經(jīng)濟全球化進程投下陰影。而以WTO為首的現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)體制，大多由發(fā)達國家牽頭于20世紀五六十年代成型。這些經(jīng)貿(mào)體制在現(xiàn)今貿(mào)易爭端頻仍期約束力已日漸式微，大到中美貿(mào)易戰(zhàn)，小到日韓經(jīng)貿(mào)爭端，其發(fā)揮的作用寥寥無幾。我國的貿(mào)易和投資自由化便利化進程也多受掣肘，反映出這些體制規(guī)則已不適應現(xiàn)今的經(jīng)貿(mào)發(fā)展。需要通過自由貿(mào)易試驗區(qū)建設成效，擴大我國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語權。

四、 加快推進自貿(mào)試驗區(qū)建設的對策建議

1. 加快制度創(chuàng)新探索。一是適應現(xiàn)實需要，賦予自貿(mào)試驗區(qū)更大的改革開放自主權，允許和鼓勵自貿(mào)試驗區(qū)采取更加靈活的行政體制安排，推進政府職能轉變，最大限度提高自貿(mào)試驗區(qū)相關政府部門的工作效率，激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展活力;二是進一步完善“準入前國民待遇+負面清單”管理制度，繼續(xù)探索貿(mào)易和投資自由化便利化，穩(wěn)步推進制度性和結構性改革;三是推進與自貿(mào)試驗區(qū)開放相適應的行政體制改革，促進服務貿(mào)易自由化便利化，并逐步完善相關法律法規(guī)，結合新技術推進監(jiān)管領域變革。

2. 推動自貿(mào)試驗區(qū)差異化探索。根據(jù)自身區(qū)位不同，各地自貿(mào)試驗區(qū)應發(fā)展面向不同地區(qū)的外向型經(jīng)濟，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)的輻射帶動作用。如山東自貿(mào)試驗區(qū)應加快推進新舊發(fā)展動能接續(xù)轉換、發(fā)展海洋經(jīng)濟，形成對外開放新高地。因特殊的地理區(qū)位，山東自貿(mào)試驗區(qū)也肩負著深化中日韓區(qū)域經(jīng)濟合作的任務，努力探索三國地方經(jīng)濟合作，推進區(qū)域合作交流便利化，構建信息互換、監(jiān)管互認等方面高效順暢的合作機制。而廣西自貿(mào)試驗區(qū)肩負全面落實中央關于打造西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點的要求，發(fā)揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優(yōu)勢，著力建設西南中南西北出?？凇⒚嫦驏|盟的國際陸海貿(mào)易新通道，形成“一帶一路”有機銜接的重要門戶。目前中日韓自貿(mào)協(xié)定正在加緊談判，而早在2002年，中國與東盟部分國家已簽署自貿(mào)協(xié)定。在自貿(mào)試驗區(qū)內可以率先探索“零關稅、低稅率及區(qū)內流轉免征增值稅”等國際自由貿(mào)易園區(qū)通行的相關政策，打造對日本、韓國以及東盟合作先行先試示范區(qū)。各地自貿(mào)試驗區(qū)可以發(fā)揮自身區(qū)位優(yōu)勢，設立面向與我國已簽署自貿(mào)協(xié)定國家和地區(qū)的開放型園區(qū)。

3. 積極參與國際規(guī)則制定。加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭取全球經(jīng)濟治理體系話語權的重要平臺。為適應我國進一步擴大開放的新趨勢，自貿(mào)試驗區(qū)應當著眼于積極參與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，并積極主動參與國際多邊及區(qū)域合作，著力構建高水平開放型經(jīng)濟體系。一是進一步擴大開放，創(chuàng)造改革契機，改危為機，給世界發(fā)出我國的改革宏音，在國際規(guī)則制定中發(fā)出更多中國聲音、注入更多中國元素，維護和拓展我國的發(fā)展利益;二是考慮在自貿(mào)試驗區(qū)率先展開資本項目可兌換，放松資本流動限制，加速人民幣國際化進程，擴大人民幣的國際影響力;三是借助自貿(mào)試驗區(qū)服務于我國對外開放的總體戰(zhàn)略，盡快在競爭中性、跨境數(shù)據(jù)流動、電子商務監(jiān)管、政府采購及國企改革等方面先行探索。努力推動全球貿(mào)易自由化進程，積極參與全球貿(mào)易和投資規(guī)則制定，以我國的改革開放成就為增強我國的全球經(jīng)濟治理話語權提供實踐依據(jù)。

參考文獻：

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[2] 劉秉鐮，王鉞.自貿(mào)區(qū)對區(qū)域創(chuàng)新能力的影響效應研究——來自上海自由貿(mào)易試驗區(qū)準實驗的證據(jù)[J].經(jīng)濟與管理研究，2018，39（9）：65-74.

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基金項目：國家社會科學基金青年項目“經(jīng)濟增速放緩下中國宏觀審慎政策的有效性研究”（項目號：19CJL013）。

作者簡介：趙文霞（1986-），女，漢族，河南省項城市人，經(jīng)濟學博士，天津市中國特色社會主義理論體系研究中心天津社會科學院基地、天津社會科學院社會治理研究中心助理研究員，研究方向：國際貿(mào)易、國際金融;楊經(jīng)國（1985-）（通訊作者），男，漢族，廣東省湛江市人，經(jīng)濟學博士，廣州大學經(jīng)濟與統(tǒng)計學院講師，研究方向：宏觀經(jīng)濟政策。

收稿日期：2019-09-30。