跨域治理：我國(guó)區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑

馬德浩

摘????? 要：借鑒跨域治理理論，就區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的措施進(jìn)行論證，具體包括：構(gòu)建區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的組織機(jī)制，優(yōu)化區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的財(cái)政制度，制定區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的合作清單，吸納社會(huì)組織參與區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理，鼓勵(lì)市場(chǎng)組織融入?yún)^(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理，公共體育服務(wù)跨域治理要嵌入國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，借助電子政務(wù)建設(shè)推進(jìn)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的監(jiān)督與評(píng)估等。

關(guān)? 鍵? 詞：公共體育服務(wù);協(xié)調(diào)發(fā)展;區(qū)域差異;跨域治理

中圖分類號(hào)：G80-05??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號(hào)：1006-7116（2019）06-0063-06

Abstract： By referring to the transregional governance theory， the author demonstrated measures for regional public sports service transregional governance， specifically including： establish a regional public sports service transregional governance organization mechanism; optimize the regional public sports service transregional governance financial system; make a regional public sports service transregional governance cooperation list; accept social organizations to participate in regional public sports service transregional governance; encourage market organizations to blend into regional public sports service transregional governance; embed regional public sports service transregional governance into national regional development strategies; boost regional public sports service transregional governance with the help of electronic government affairs construction; strengthen regional public sports service transregional governance supervision and evaluation etc.

Key words： public sports service;coordinated development;regional difference;transregional governance

改革開放戰(zhàn)略的實(shí)施一方面提升我國(guó)整體生產(chǎn)力水平，另一方面也拉大了我國(guó)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展差距，這種差距同樣表現(xiàn)在區(qū)域間公共體育服務(wù)供給上。如果說改革開放戰(zhàn)略實(shí)施的前30年主要是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)進(jìn)而為社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)的話，那么改革開放戰(zhàn)略實(shí)施的后30年甚至更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，則要更加重視社會(huì)建設(shè)，尤其是重視公共服務(wù)建設(shè)，進(jìn)而使改革開放成果能夠真正惠及全民。在這一建設(shè)中，除繼續(xù)擴(kuò)大增量外更要重視分配的公平性，逐步縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的差異，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)公平正義、安定有序的和諧社會(huì)。基于此，黨的十八大將“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制基本形成”作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)[1]。黨的十九大也強(qiáng)調(diào)要“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略……建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”[2]。

作為公共服務(wù)的重要組成部分，區(qū)域公共體育服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展問題也應(yīng)引起高度重視。《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“構(gòu)建區(qū)域體育協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，共同打造合作平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域在體育資源共享、制度對(duì)接、要素互補(bǔ)、流轉(zhuǎn)順暢、待遇互認(rèn)和指揮協(xié)同方面的良性互動(dòng)”發(fā)展目標(biāo)[3]。然而，受制于區(qū)域公共體育服務(wù)跨域性、復(fù)合性特點(diǎn)以及我國(guó)傳統(tǒng)的基于行政區(qū)域進(jìn)行公共體育服務(wù)管理的體制障礙，我國(guó)在促進(jìn)區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展上仍難以取得顯著成效，亟需在路徑上尋求突破?；诖?，本研究借鑒跨域治理理論，就我國(guó)區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的跨域治理措施進(jìn)行論證。需要說明的是，本研究中公共體育服務(wù)主要是指以政府為核心的公共部門，運(yùn)用公共權(quán)力通過多種方式以不同形態(tài)促進(jìn)廣大民眾參與體育公共服務(wù)，包括群眾體育中的社區(qū)體育、職工體育等[4]。

1? 我國(guó)區(qū)域公共體育服務(wù)發(fā)展差異

區(qū)域公共體育服務(wù)的發(fā)展主要受兩個(gè)基本條件制約：一個(gè)是該區(qū)域的發(fā)展水平，如人均可支配收入、居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)、社會(huì)保障制度和社會(huì)組織發(fā)育水平等，其間接影響著該區(qū)域人口的體育參與行為;另一個(gè)是該區(qū)域的人口素質(zhì)，如身體健康程度、受教育水平、衛(wèi)生保健知識(shí)儲(chǔ)備狀況和休閑娛樂傾向等，其直接影響著該區(qū)域人口的體育參與意識(shí)[5]。由于我國(guó)東部、中部、西部、東北四大區(qū)域的發(fā)展水平與人口素質(zhì)均存在明顯差異，導(dǎo)致四大區(qū)域的公共體育服務(wù)發(fā)展水平也存在著一定差異。

1.1? 區(qū)域公共體育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入差異

自1980年起我國(guó)開始對(duì)省、自治區(qū)、直轄市實(shí)施“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政管理制度改革，這一改革致使各省、自治區(qū)、直轄市的公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)主要來源于地方政府，而不是中央財(cái)政。這種“包干制”導(dǎo)致區(qū)域間的財(cái)政收入差距逐步拉大，這種趨勢(shì)也延伸至區(qū)域公共體育服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入上來[6]。為縮減區(qū)域間的財(cái)政收入差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)于1994年起啟動(dòng)分稅制改革，采取以稅收返還為主的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，主要以“存量不動(dòng)、增量調(diào)整”為準(zhǔn)則，將發(fā)達(dá)地區(qū)的部分財(cái)政收入轉(zhuǎn)移至欠發(fā)達(dá)地區(qū)。分稅制改革在一定程度上縮小不同區(qū)域用于均等化公共服務(wù)上的財(cái)政投入差距。但是，由于具有均等化作用的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占總轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的比重過低，所以目前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并未較有效地縮減區(qū)域公共體育服務(wù)的財(cái)政投入差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)地方財(cái)政用于公共體育服務(wù)上的經(jīng)費(fèi)為170.21億元，在人均公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)前8名的省份中，東部地區(qū)有5個(gè)，中部、西部以及東北地區(qū)各有1個(gè)。從整體上講，東部地區(qū)的人均公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)多于中部、西部以及東北地區(qū)[6]。

1.2? 區(qū)域公共體育服務(wù)的場(chǎng)地資源差異

充足的場(chǎng)地資源是居民進(jìn)行體育鍛煉的前提條件?！?014年6～69歲人群體育健身活動(dòng)和體質(zhì)狀況抽測(cè)調(diào)查報(bào)告》發(fā)現(xiàn)：“希望建設(shè)與社區(qū)（村莊）相配套的公益性體育鍛煉場(chǎng)所，提供免費(fèi)健身器材”排在我國(guó)城鄉(xiāng)居民對(duì)公共體育服務(wù)建設(shè)需求的第一位（占比46.5%）[6]。然而，受區(qū)域公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入不同的影響，我國(guó)四大區(qū)域公共體育服務(wù)的場(chǎng)地資源也存在一定差異。據(jù)第6次全國(guó)體育場(chǎng)地普查數(shù)據(jù)顯示：東部地區(qū)的體育場(chǎng)地?cái)?shù)量為71.1萬個(gè)，占全國(guó)體育場(chǎng)地總量的43.29%;中部地區(qū)的體育場(chǎng)地?cái)?shù)量為40.39萬個(gè)，占全國(guó)體育場(chǎng)地總量的24.59%;西部地區(qū)的體育場(chǎng)地?cái)?shù)量42.63萬個(gè)，占全國(guó)體育場(chǎng)地總量的25.96%;東北地區(qū)的體育場(chǎng)地?cái)?shù)量為10.12萬個(gè)，占全國(guó)體育場(chǎng)地總量的6.16%[7]。從整體上講，東部地區(qū)的體育場(chǎng)地?cái)?shù)量多于中部、西部和東北地區(qū)，而中部、西部地區(qū)間的差異不大。

1.3? 區(qū)域公共體育服務(wù)的人力資源差異

社會(huì)體育指導(dǎo)員是公共體育服務(wù)發(fā)展所依靠的主要人力資源。據(jù)《2014年全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查公報(bào)》顯示：在參加體育鍛煉的20歲及以上人群中，僅有48%的人接受過體育鍛煉方面的指導(dǎo)，其中接受過社會(huì)體育指導(dǎo)員指導(dǎo)的人群比例為5.3%[8]?？梢哉f，如何進(jìn)一步提高我國(guó)居民體育鍛煉的科學(xué)性，已成為下一階段全民健身工作開展所需解決的突出問題。而在解決這一問題上，重點(diǎn)在于壯大社會(huì)體育指導(dǎo)員隊(duì)伍，提升其指導(dǎo)質(zhì)量。事實(shí)上，除了總量上不足外，我國(guó)社會(huì)體育指導(dǎo)員的區(qū)域分布也不均衡。據(jù)《體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒（2014年數(shù)據(jù)）》顯示：我國(guó)獲得技術(shù)等級(jí)稱號(hào)的社會(huì)體育指導(dǎo)員共計(jì)1 742 361人，在獲得技術(shù)等級(jí)稱號(hào)的社會(huì)體育指導(dǎo)員數(shù)量前8名省份中，東部地區(qū)有4個(gè)，中部地區(qū)有3個(gè)，東北地區(qū)有1個(gè)。從整體上講，東部地區(qū)獲得技術(shù)等級(jí)稱號(hào)的社會(huì)體育指導(dǎo)員數(shù)量多于中部、西部與東北部地區(qū)。

1.4? 區(qū)域公共體育服務(wù)的組織資源差異

據(jù)《2014年全民健身活動(dòng)狀況調(diào)查公報(bào)》顯示：在20歲及以上人群參加體育鍛煉的方式中，選擇 “自己練”或“與朋友、同事一起練習(xí)”的比例分別為38.3%和33.7%，而選擇“社會(huì)體育協(xié)會(huì)組織參與”“單位組織參與”“社區(qū)組織參與”的人群比例總共為14.2%[8]?？梢哉f，如何更有效地組織我國(guó)居民參與體育鍛煉也是下一階段全民健身工作開展所需解決的突出問題[9]。而在解決這一問題上，一方面要增加體育社會(huì)組織的數(shù)量，另一方面是提升其組織能力。我國(guó)體育社會(huì)組織的區(qū)域分布也存在不均衡現(xiàn)狀。據(jù)《體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒（2014年數(shù)據(jù)）》顯示：我國(guó)體育社會(huì)組織共計(jì)38 273個(gè)，在體育社會(huì)組織數(shù)量前8名省份中，東部地區(qū)有5個(gè)，中部地區(qū)有2個(gè)，西部地區(qū)有1個(gè)[10]。從整體上講，東部地區(qū)的體育社會(huì)組織數(shù)量多于中部、西部與東北部地區(qū)。

1.5? 區(qū)域居民體育參與差異

受區(qū)域公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入、場(chǎng)地資源、人力資源與組織資源差異的影響，區(qū)域不同省、市、區(qū)居民的體育參與情況也存在著一定差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)：2014年我國(guó)經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例為33.9%，在經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例前8名省份中，東部地區(qū)有4個(gè)，西部地區(qū)有3個(gè)，東北地區(qū)有1個(gè)[6]。從整體上講，我國(guó)東部地區(qū)經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)比例高于中部、西部與東北地區(qū)。

2? 跨域治理理論及其內(nèi)涵

跨域治理理論其實(shí)是區(qū)域主義理論和公共選擇理論相互融合的產(chǎn)物。區(qū)域主義理論強(qiáng)調(diào)“一個(gè)區(qū)域，一個(gè)政府”，認(rèn)為只有通過建立一體化的政府結(jié)構(gòu)才能有效解決區(qū)域公共福利不均衡的難題。公共選擇理論則認(rèn)為并不需要改變區(qū)域政府的分散化現(xiàn)狀，而是要通過構(gòu)建一套完善的多中心治理的民主行政機(jī)制，來破解區(qū)域公共福利不均衡的難題。然而，從實(shí)踐層面來看，不管是區(qū)域主義理論，還是新公共選擇理論都沒有很好地解決區(qū)域公共福利不均衡的問題：一體化的政府雖一定程度上平衡了區(qū)域間由于財(cái)政投入、制度不同所造成的公共福利差異，但卻由于弱化了競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)，降低了區(qū)域整體的公共福利質(zhì)量;多中心治理模式雖然強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)、提升了區(qū)域公共福利的生產(chǎn)效率，但卻造成了區(qū)域政府機(jī)構(gòu)更加嚴(yán)重的“破碎化”，進(jìn)而出現(xiàn)由“多中心治理”向“無中心治理的嬗變[11]。在這種背景下，跨域治理理論應(yīng)運(yùn)而生，其旨在融合區(qū)域主義理論和公共選擇理論的優(yōu)勢(shì)，匡補(bǔ)其不足。所謂跨域治理是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的治理主體，包括政府組織、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織，基于對(duì)公共利益和價(jià)值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程[12]?？缬蛑卫碓噲D突破“市場(chǎng)主導(dǎo)”和“國(guó)家干預(yù)”的兩難困境，嘗試把集中治理和分散治理結(jié)合起來，不再僅僅強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整與整合，更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域政府間合作機(jī)制的構(gòu)建以及非政府組織和其他利益相關(guān)者協(xié)同參與平臺(tái)的搭建[11]。

作為區(qū)域治理模式的創(chuàng)新，跨域治理具有以下特點(diǎn)：一是跨域治理主體的多元性，其不再僅強(qiáng)調(diào)政府組織的參與，也強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織與市場(chǎng)組織等其他主體的參與;二是跨域治理對(duì)象的跨域性，包括管理權(quán)限、地理范圍以及組織邊界的橫跨;三是跨域治理的互動(dòng)性，即不再單純強(qiáng)調(diào)“管制”，而是融合溝通、談判、協(xié)商以及協(xié)作等多種治理方式;四是跨域治理的網(wǎng)絡(luò)化，其不僅包括中央政府和地方政府的縱向協(xié)作治理以及地方政府間的橫向協(xié)作治理，還包括政府組織、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織的跨部門伙伴關(guān)系協(xié)作治理;五是跨域治理的前瞻性，即突破傳統(tǒng)區(qū)域治理“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狹隘視野，更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升區(qū)域治理的準(zhǔn)確性和有效性[12]。

3? 區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行跨域治理的必要性

3.1? 區(qū)域人口流動(dòng)的加速需要公共體育服務(wù)進(jìn)行跨域治理

據(jù)《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告（2016）》的數(shù)據(jù)顯示：2015年我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.47億人，占總?cè)丝诘?8%，相當(dāng)于每6個(gè)人中有一個(gè)是流動(dòng)人口，總體上呈現(xiàn)出由中部、西部和東北部落后省份向東部發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)[13]。由于我國(guó)目前實(shí)行的仍是屬地管理制度，即把公民的一系列權(quán)利與義務(wù)依附在戶籍上。所以對(duì)于流動(dòng)人口，尤其是比重較大的農(nóng)民工流動(dòng)人口而言，他們雖然身在異地，卻不能公平地享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊墓搀w育服務(wù)福利。在我國(guó)整體的屬地管理制度不改變的前提下，如何讓規(guī)模龐大的流動(dòng)人口能夠跨區(qū)域享受公平的公共體育服務(wù)已成為“健康中國(guó)”戰(zhàn)略和全民健身計(jì)劃順利推進(jìn)的難題。然而，對(duì)于流動(dòng)人口的公共體育服務(wù)治理而言，單靠某個(gè)省、市、區(qū)的參與是難以奏效的，必須通過多個(gè)省、市、區(qū)間建立相應(yīng)的協(xié)同合作機(jī)制進(jìn)行跨域治理，才能有效解決。

3.2? 區(qū)域一體化程度的加深要求公共體育服務(wù)進(jìn)行跨域治理

1995年黨的十四屆五中全會(huì)提出“要把堅(jiān)持區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小地區(qū)差距作為一條長(zhǎng)期堅(jiān)持的重要方針”。此后，國(guó)家先后提出了“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”“東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略”“中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略”，與之前提出“鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展戰(zhàn)略”一道，形成促進(jìn)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“四大板塊”戰(zhàn)略[14]。從“十一五計(jì)劃”開始為進(jìn)一步細(xì)化“四大板塊”戰(zhàn)略，一是著力建設(shè)一批承載特殊使命的重要功能平臺(tái)，如武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群等綜合改革試驗(yàn)區(qū)以及成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等特色經(jīng)濟(jì)區(qū);二是著力解決老、少、邊、窮等地區(qū)的發(fā)展問題;三是著力推進(jìn)區(qū)域合作聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)長(zhǎng)三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)的改革發(fā)展。黨的十八大以后，中央在繼續(xù)深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制的基礎(chǔ)上，著力打造沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，并提出“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略[14]。

可以說，隨著國(guó)家一系列重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展程度日益加深，區(qū)域間的聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制也初步形成。公共體育服務(wù)作為民生工程的重要組成部分，也應(yīng)當(dāng)積極融入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展格局，進(jìn)行體制、機(jī)制上的創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共體育服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，與經(jīng)濟(jì)上的區(qū)域合作所帶來的直接收益相比，公共體育服務(wù)由于具有投入產(chǎn)出期長(zhǎng)、量化效果評(píng)價(jià)困難的特點(diǎn)，往往會(huì)成為區(qū)域合作被忽視的部分。而且在以GDP為中心的干部考核制度大背景下，地方政府官員作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，更多是在任期內(nèi)尋求顯性指標(biāo)，尤其是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上的突破，以獲得晉升機(jī)會(huì)，而對(duì)于公共體育服務(wù)這類隱性指標(biāo)缺乏足夠關(guān)注，在區(qū)域公共體育服務(wù)上更多的是持“各人自掃門前雪，莫管他人瓦上霜”的懶政心態(tài)。在這種背景下就更需要通過加強(qiáng)跨域治理機(jī)制的建設(shè)，對(duì)區(qū)域公共體育服務(wù)合作上的懶政行為進(jìn)行約束。

3.3? 區(qū)域政府單一主體治理失效倒逼公共體育服務(wù)進(jìn)行跨域治理

跨域治理不僅強(qiáng)調(diào)區(qū)域間政府要建立相應(yīng)的協(xié)同合作機(jī)制，更強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)組織共同參與公共問題治理。由于我國(guó)長(zhǎng)期處于“大政府、小社會(huì)”狀態(tài)，政府也習(xí)慣于對(duì)公共體育服務(wù)大包大攬，不僅限制體育社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的發(fā)展，也削弱其參與公共體育服務(wù)治理的積極性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代或者居民消費(fèi)水平較低的時(shí)期，由于居民對(duì)公共體育服務(wù)需求并不迫切，政府所提供的公共體育服務(wù)尚能滿足其需求。然而，隨著我國(guó)由生存型消費(fèi)向發(fā)展型消費(fèi)的升級(jí)以及居民休閑時(shí)間增多、健康意識(shí)覺醒，居民對(duì)公共體育服務(wù)的需要也日益迫切，對(duì)公共體育服務(wù)公平性的敏感度也逐步增強(qiáng)，再加上國(guó)家在整體上推行“政府瘦身”，嚴(yán)格限制政府工作人員的數(shù)量，致使政府作為單一治理主體已經(jīng)難以滿足居民的公共體育服務(wù)需求。在這種背景下，就倒逼政府尋求與體育社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的合作，對(duì)區(qū)域公共體育服務(wù)進(jìn)行跨域治理。

3.4? 全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)亟需公共體育服務(wù)進(jìn)行跨域治理

黨的十八大報(bào)告首次提出“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)”宏偉目標(biāo)[1]。與以前的中央重大文件強(qiáng)調(diào)“建設(shè)小康社會(huì)”相比，“建成”更具有目標(biāo)性和嚴(yán)格性，這也意味著國(guó)家在“十三五”期間，會(huì)將整體的發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“補(bǔ)短板”，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)展落后地區(qū)與領(lǐng)域的扶持，這也是“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略的主旨所在。對(duì)于公共體育服務(wù)而言，“補(bǔ)短板”的內(nèi)涵主要包括兩個(gè)層面：一是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共體育服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展;二是提升體育社會(huì)組織、市場(chǎng)組織在公共體育服務(wù)治理上的地位。不論是前者，還是后者，均需要從體制機(jī)制上打破傳統(tǒng)的“地方主義”單一化發(fā)展格局，進(jìn)行跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同治理，這其實(shí)也是我國(guó)從體育大國(guó)向體育強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)所必須構(gòu)建的善治格局。

4? 區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的跨域治理措施

4.1? 構(gòu)建區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的組織機(jī)制

為了保障區(qū)域利益服從于全局利益，建議由國(guó)家體育總局牽頭成立全國(guó)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)的主要職能包括：一是研究制定國(guó)家層面上的區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理規(guī)劃與政策;二是搭建國(guó)家層面上的區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理溝通平臺(tái);三是協(xié)調(diào)國(guó)家層面上的區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理利益;四是劃撥國(guó)家層面的區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理經(jīng)費(fèi);五是創(chuàng)設(shè)國(guó)家層面的區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理示范區(qū);六是監(jiān)督國(guó)家層面的區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理規(guī)劃落實(shí);七是評(píng)估國(guó)家層面的區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理效果。在構(gòu)建全國(guó)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，可在四大區(qū)域分別建立區(qū)域內(nèi)的公共體育服務(wù)跨域治理機(jī)構(gòu)，在職能上對(duì)接全國(guó)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，還應(yīng)鼓勵(lì)在不同省、市、區(qū)間或內(nèi)部建立公共體育服務(wù)跨域治理機(jī)構(gòu)，進(jìn)而形成縱向的跨域治理組織層次。

4.2? 優(yōu)化區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的財(cái)政制度

首先是要確定全國(guó)統(tǒng)一的公共體育服務(wù)基本經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由中央政府的相關(guān)職能部門制定與監(jiān)督，做到全國(guó)統(tǒng)一、均等。在確定全國(guó)統(tǒng)一的公共體育服務(wù)基本經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，還應(yīng)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付”[15]要求。根據(jù)各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和人均公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)水平，在充分調(diào)研和科學(xué)設(shè)計(jì)的前提下，由中央政府的相關(guān)職能部門制定不同區(qū)域的公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)中部、西部、東北落后省份的公共體育服務(wù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。在財(cái)政重心調(diào)整上，應(yīng)將財(cái)權(quán)盡量下放給較低層級(jí)的政府，因?yàn)檩^低層級(jí)的政府更了解當(dāng)?shù)鼐用竦墓搀w育服務(wù)需求。在此基礎(chǔ)上，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，設(shè)立區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于資助區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理項(xiàng)目的開展。

4.3? 制定區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的合作清單

可以參照發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的解決跨區(qū)域公共管理問題的行政締約制度，在全國(guó)、區(qū)域以及省、市、區(qū)公共體育服務(wù)跨域治理組織結(jié)構(gòu)的框架內(nèi)，定期召開不同區(qū)域政府職能部門負(fù)責(zé)人參加的公共體育服務(wù)跨域治理聯(lián)席會(huì)議[16]，制定公共體育服務(wù)跨域治理的合作清單，并就區(qū)域公共體育服務(wù)的合作事宜以行政契約的形式簽訂合作協(xié)議，將原本松散的、臨時(shí)性的區(qū)域合作關(guān)系固定化、制度化。合作清單的制定務(wù)必要遵循“誰負(fù)責(zé)，誰治理”的原則，明確分工、落實(shí)到位。同時(shí)，為避免地方政府在公共體育服務(wù)跨域治理上可能存在的“搭便車”等消極行為，建議在制定合作清單的同時(shí)，也應(yīng)羅列出損害區(qū)域公共體育服務(wù)合作的負(fù)面清單，從正、負(fù)兩個(gè)方面保障公共體育服務(wù)跨域治理的有效實(shí)施。

4.4? 吸納社會(huì)組織參與區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理

對(duì)于區(qū)域公共體育的跨域治理而言，一定要改變政府“唱獨(dú)角戲”的傳統(tǒng)做法，實(shí)行政府“他治”、體育社會(huì)組織“互治”與市場(chǎng)組織“自治”的協(xié)同參與策略。然而，在構(gòu)建政府、體育社會(huì)組織和市場(chǎng)組織共同參與區(qū)域公共體育服務(wù)治理的多元格局上，體育社會(huì)組織是更為突出的短板。據(jù)統(tǒng)計(jì)截至2014年底，我國(guó)每萬人擁有的體育社會(huì)組織數(shù)僅為0.2個(gè)，與德國(guó)每890人擁有1個(gè)非營(yíng)利體育組織的差距顯著[10]。而且，東部地區(qū)的體育社會(huì)組織數(shù)量整體上多于中部、西部與東北部地區(qū)。除了數(shù)量規(guī)模上偏少外，我國(guó)體育社會(huì)組織的活力也有待提高。據(jù)民政部對(duì)1 789個(gè)全國(guó)性社團(tuán)的抽樣調(diào)查顯示：體育類社團(tuán)的活躍度指數(shù)在全國(guó)社團(tuán)中排名為倒數(shù)第2位，公共體育服務(wù)能力指數(shù)排名為倒數(shù)第1位[10]。在提高體育社會(huì)組織數(shù)量規(guī)模和活躍度上，主要是破解兩個(gè)政策瓶頸：一是社會(huì)組織的注冊(cè)掛靠制度，對(duì)此建議根據(jù)體育社會(huì)組織公益性、服務(wù)性的特點(diǎn)，盡快制定體育社會(huì)組織直接依法登記注冊(cè)的實(shí)施方案，正如黨的十八屆三中全會(huì)所要求的：“重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，成立時(shí)直接依法申請(qǐng)登記?！盵15]二是社會(huì)組織“一業(yè)一會(huì)”的非競(jìng)爭(zhēng)性原則，建議其他省市可參照廣東省允許“一業(yè)多會(huì)”的經(jīng)驗(yàn)，放開對(duì)體育社會(huì)組織“非競(jìng)爭(zhēng)性”原則的限制。同時(shí)，要建立從國(guó)家到省市、區(qū)縣的體育社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、評(píng)估考核與業(yè)務(wù)指導(dǎo)等一系列激勵(lì)與保障措施，尤其是要加大對(duì)中部、西部和東北地區(qū)體育社會(huì)組織的扶持力度。此外，還應(yīng)拿出專項(xiàng)資金扶持建立一批旨在促進(jìn)跨區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的體育社會(huì)組織，創(chuàng)新政社合作形式，在區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理項(xiàng)目招標(biāo)上優(yōu)先考慮由這批體育社會(huì)組織進(jìn)行承接。

4.5? 鼓勵(lì)市場(chǎng)組織融入?yún)^(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理

跨域治理理論認(rèn)為：市場(chǎng)往往具有比政府與社會(huì)組織更高效的執(zhí)行力。黨的十八屆三中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”[15]。在鼓勵(lì)市場(chǎng)組織融入?yún)^(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理上，關(guān)鍵是按照《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，取消不合理的行政審批事項(xiàng)，凡是法律法規(guī)沒有明令禁入的領(lǐng)域都要向社會(huì)開放[17]，進(jìn)而為市場(chǎng)組織參與公共體育服務(wù)跨域治理掃清制度障礙。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所要求的“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”[15]。通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地廉價(jià)轉(zhuǎn)讓等直接手段，以及合同外包、特許經(jīng)營(yíng)與憑單制等間接手段吸引市場(chǎng)組織參與區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理。當(dāng)然，為防止市場(chǎng)組織通過“尋租”謀取暴利以及競(jìng)爭(zhēng)過度導(dǎo)致的公共體育服務(wù)變質(zhì)現(xiàn)象，政府要建立有效的監(jiān)管和評(píng)估機(jī)制，把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。

4.6? 公共體育服務(wù)跨域治理要嵌入國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

公共體育服務(wù)跨域治理要實(shí)現(xiàn)其“善治”目標(biāo)，要將整體治理設(shè)計(jì)和實(shí)施方案嵌入到國(guó)家區(qū)域發(fā)展的總戰(zhàn)略，進(jìn)而獲得國(guó)家、區(qū)域?qū)用娴恼呒t利與資源支撐。當(dāng)然，在主動(dòng)嵌入國(guó)家區(qū)域發(fā)展總戰(zhàn)略的同時(shí)，也應(yīng)根據(jù)公共體育服務(wù)自身的特點(diǎn)、區(qū)域公共體育服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀以及我國(guó)整體的體育發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行戰(zhàn)略設(shè)計(jì)上的自主創(chuàng)新?？梢試@具有一定區(qū)域覆蓋性的運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目，推進(jìn)跨區(qū)域公共體育服務(wù)的合作，比如東北、華北、西北地區(qū)可圍繞冰雪項(xiàng)目展開跨區(qū)域公共體育服務(wù)合作，東部沿海地區(qū)和中部沿江地區(qū)可圍繞水上項(xiàng)目進(jìn)行跨區(qū)域公共體育服務(wù)合作，西部高原地區(qū)和中部多山地區(qū)可以圍繞登山項(xiàng)目跨區(qū)域公共體育服務(wù)合作。此外，也可以圍繞部分已經(jīng)成熟的體育產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，如福建晉江、廣東東莞和江蘇昆山的運(yùn)動(dòng)鞋產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，浙江富陽、江蘇泰州和河北滄州的運(yùn)動(dòng)器材產(chǎn)業(yè)功能區(qū)等，推進(jìn)跨區(qū)域的公共體育服務(wù)協(xié)同治理。

4.7? 借助電子政務(wù)建設(shè)推進(jìn)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理

對(duì)于公共體育服務(wù)跨域治理這類復(fù)合型難題而言，利用信息技術(shù)搭建跨區(qū)域公共體育服務(wù)電子政務(wù)平臺(tái)，可以有效地消除區(qū)域間公共體育服務(wù)治理的“信息孤島”，促進(jìn)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的實(shí)施。在搭建跨區(qū)域公共體育服務(wù)電子政府平臺(tái)上，主要有兩種路徑：一是由不同區(qū)域的體育管理部門共同出資建立一個(gè)旨在促進(jìn)區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)同發(fā)展的電子政務(wù)網(wǎng)站，并分別委派相應(yīng)的專人在該網(wǎng)站上進(jìn)行電子辦公，協(xié)同解決區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理過程中可能遇到的問題;二是借助現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)同發(fā)展電子政務(wù)網(wǎng)站，開辟區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)同發(fā)展專題板塊，并向不同區(qū)域體育管理部門委派的專職人員開通權(quán)限，進(jìn)行合作辦公。此外，在區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的信息共享上，不應(yīng)僅僅局限于政府部門之間的信息共享，還應(yīng)將其拓展到政府與體育社會(huì)組織、市場(chǎng)組織的聯(lián)動(dòng)上。比如，在區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)同發(fā)展的電子政務(wù)網(wǎng)站或微信公眾號(hào)上，及時(shí)推送有關(guān)區(qū)域公共體育服務(wù)協(xié)同發(fā)展的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，由體育社會(huì)組織與市場(chǎng)組織進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。

4.8? 加強(qiáng)對(duì)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理的監(jiān)督與評(píng)估

亞里士多德曾講過“凡是屬于最多數(shù)人的公共事務(wù)常常是最少受人照顧的事務(wù)”[18]。這種論斷也同樣適用于描述區(qū)域公共體育服務(wù)的跨域治理。由于在跨域治理過程中，地方政府的利益與區(qū)域集體的利益并非完全一致，導(dǎo)致地方政府在落實(shí)區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理措施時(shí)，存在“搭便車”的投機(jī)心理，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理出現(xiàn)“公地悲劇”的失范狀態(tài)。為了防范這種狀態(tài)的出現(xiàn)，建立相應(yīng)的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制是必要的。從我國(guó)公共服務(wù)跨域治理的經(jīng)驗(yàn)來看，建立區(qū)域間政府的相互監(jiān)督機(jī)制雖然可以增強(qiáng)區(qū)域間政府的協(xié)同治理意識(shí)，但由于區(qū)域間政府多是平級(jí)監(jiān)督，缺乏真正的約束性，所以由更高層級(jí)的部門對(duì)區(qū)域政府落實(shí)公共體育服務(wù)跨域治理的情況進(jìn)行監(jiān)督更具可行性。此外，為防止地方政府在區(qū)域公共體育服務(wù)跨域治理過程中可能出現(xiàn)的政府部門間“共謀”行為，所以引入第三方評(píng)估是必要的。具體就是在建立好相應(yīng)的層級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)后，由上一級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過購(gòu)買服務(wù)的形式，委托第三方對(duì)地方政府落實(shí)區(qū)域公共體育跨域治理的情況進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果制定相應(yīng)的獎(jiǎng)罰方案。

對(duì)于國(guó)家或地區(qū)而言，如何處理好效率與公平的關(guān)系是其能否實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。通常情況下，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程會(huì)依次經(jīng)歷“效率>公平，效率=公平，效率<公平”3個(gè)階段，我國(guó)目前正處于第一個(gè)階段向第二個(gè)階段轉(zhuǎn)向的節(jié)點(diǎn)。處于這樣的節(jié)點(diǎn)，首先應(yīng)承認(rèn)公共體育服務(wù)存在區(qū)域間差異的事實(shí)，還應(yīng)當(dāng)明晰公共體育服務(wù)發(fā)展的當(dāng)前任務(wù)仍是做大存量，政府仍需要?jiǎng)?chuàng)造良好的制度環(huán)境保障東部地區(qū)公共體育服務(wù)發(fā)展，而不能因片面地因追求公平而忽略效率。在保障東部地區(qū)公共體育服務(wù)健康發(fā)展前提下，應(yīng)通過制度創(chuàng)新來扶持中部、西部、東北地區(qū)的公共體育服務(wù)發(fā)展，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域公共體育服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，跨域治理恰恰是這種制度創(chuàng)新的一種新路徑。

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