福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的路徑打破：基于經(jīng)驗(yàn)和指標(biāo)檢驗(yàn)

對(duì)于福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的分析，基于歷史制度主義，有兩種分析路徑：路徑依賴(path dependence)和路徑打破(path breaking)。這兩種分析路徑的主要差別在于：(1)對(duì)福利國家分配系統(tǒng)及其分配能力的變化屬性?！奥窂揭蕾嚒狈椒ㄕJ(rèn)為，制度變遷能否實(shí)現(xiàn)基于變遷的成本，而制度惰性使得變遷成本隨著時(shí)間推移越來越高，從而使得福利國家分配制度變遷的可能性越來越低；“路徑打破”方法卻認(rèn)為，固有的制度惰性不僅僅取決于所謂“成本”，因而固有的制度路徑可以被“打破”，福利國家分配制度的變遷是必然的。(2)研究方法的差異?！奥窂揭蕾嚒被谏鐣?huì)開支(social expenditure)的統(tǒng)計(jì)方法，而“路徑打破”基于多維的理論框架或多層面的制度視角。故而在邏輯上，相對(duì)一元的方法易于描述一種可持續(xù)的和內(nèi)卷的狀態(tài)如路徑依賴，而相對(duì)多維的方法易于描述一種發(fā)散性的狀態(tài)如路徑打破。

當(dāng)前對(duì)于福利國家分配系統(tǒng)的相關(guān)研究，絕大部分運(yùn)用路徑依賴的分析。那么，路徑打破的方法是否可行？它對(duì)于福利國家相關(guān)研究具有何種價(jià)值？本文將通過路徑打破的分析方法，基于經(jīng)驗(yàn)研究與指標(biāo)檢驗(yàn)來考察福利國家分配系統(tǒng)的內(nèi)部變遷。

一、路徑打破的新方法論

事實(shí)上，路徑打破的分析方法就是針對(duì)路徑依賴提出的，其核心論點(diǎn)是，制度的變遷是可能的，而并不像路徑依賴所認(rèn)為的那樣，隨著時(shí)間推移，制度變革的成本逐步提高，以致變革發(fā)生的可能性越來越小，只能沿著最初的制度設(shè)計(jì)延續(xù)下去。就福利國家分配系統(tǒng)的變遷而言，如果依照傳統(tǒng)路徑依賴的分析方法，那么政府干預(yù)將因其所具有的福利分配功能而不可避免地持續(xù)加強(qiáng)下去——但這無法解釋為什么福利國家在其福利改革過程中大量私有化和減小政府干預(yù)功能的事實(shí)，如20世紀(jì)80年代英國的撒切爾改革和美國的里根改革；但這些改革本身又不完全是私有化的，其中伴隨著大量的國家化特征，因而呈現(xiàn)一種更加復(fù)雜的變遷形態(tài)。我們只有運(yùn)用路徑打破的全新方法，才能對(duì)上述看似矛盾而又合乎情理的狀況進(jìn)行解釋。

路徑打破的分析方法本身可以被進(jìn)一步拆解為三個(gè)層級(jí)變化：第一層級(jí)變化(first-order change)是政策工具的調(diào)整而不涉及政策目標(biāo)，這是一種增量變化(incremental change)。第二層級(jí)變化(second-order change)是政策工具的變化而不僅僅是調(diào)整，但政策目標(biāo)依然不變，這也是增量變化。第三層級(jí)變化(third-order change)則不僅僅是政策工具的變化，而是機(jī)制和目標(biāo)的變化，以及范式的轉(zhuǎn)變，這是一種迅疾式的變化(radical change)。[1]無論何者，都反映了路徑打破方法的本質(zhì)——變遷是可能的。

在路徑打破分析方法的指引下，一些理論疑惑可能會(huì)豁然開朗。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，風(fēng)靡一時(shí)的西方政治經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿理論——“資本主義多樣性”理論(Varieties of Capitalism)，實(shí)際上就是建立在路徑打破的三個(gè)層級(jí)基礎(chǔ)上。協(xié)調(diào)性市場經(jīng)濟(jì)制度所創(chuàng)造的增量變化和自由市場經(jīng)濟(jì)制度所創(chuàng)造出的迅疾式變化之間的差異，構(gòu)成了兩種不同經(jīng)濟(jì)制度各自的重要特征。而資本主義多樣性所體現(xiàn)出來的趨異性(divergence)，正是路徑打破的表現(xiàn)。

上述三個(gè)層級(jí)變化可以進(jìn)一步細(xì)化為較高層級(jí)(higher-order)和較低層級(jí)(lower-order)，并加以經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)證。例如，對(duì)于歐洲航空企業(yè)所體現(xiàn)出的制度趨異性問題。法國航空和德國漢莎航空就不如英國航空那么具有競爭性，因?yàn)榍皟烧叩钠髽I(yè)運(yùn)營屬于較低層級(jí)，過多地拘泥于具體決策的制定如企業(yè)并購等，但后者更關(guān)心航線的運(yùn)營由市場主導(dǎo)還是政府管制這樣的較高層級(jí)，[2](P383)從而導(dǎo)致了不同企業(yè)競爭力的本質(zhì)差異。但是在趨異之后，資本主義的不同制度似乎又表現(xiàn)出了穩(wěn)定性而不易改變。因此，沃夫?qū)に固乩卓撕蛣P瑟倫·賽倫(Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen)認(rèn)為恰恰是“資本主義多樣性”理論無法解釋制度變遷。[3]

那么，在分配系統(tǒng)領(lǐng)域，路徑的打破又是如何表現(xiàn)的呢？我們可以用“雙重化”(dualisation)加以描述。所謂“雙重化”，就是把福利供給對(duì)象分為內(nèi)部人和外部人，針對(duì)不同類型采取不同的福利供給方式，從而造成了福利分配系統(tǒng)的內(nèi)部變化。這種方法不同于傳統(tǒng)路徑依賴基于統(tǒng)計(jì)社會(huì)開支的方法，其最大特點(diǎn)在于重構(gòu)了分配系統(tǒng)內(nèi)部變化的測量指標(biāo)——籌資、服務(wù)供給和管制。[4](P1-13)原因在于傳統(tǒng)測量方法在指標(biāo)選取上的重大缺陷。一是社會(huì)支出的GDP占比，這正是路徑依賴分析思路的基礎(chǔ)；二是福利慷慨度(generosity)的統(tǒng)計(jì)，這是斯格魯格斯(L. Scruggs)構(gòu)建的一種比較類似于埃斯平-安德森去商品化指數(shù)的統(tǒng)計(jì)方法，其統(tǒng)計(jì)變量包括失業(yè)、疾病、養(yǎng)老金，以反映替代率和覆蓋面等因變量。[5]

然而，傳統(tǒng)方法的問題恰在于，社會(huì)支出的GDP占比數(shù)據(jù)和福利慷慨度數(shù)據(jù)都無法清晰闡明公私轉(zhuǎn)化過程中的福利變化。那么，重構(gòu)之后的指標(biāo)測量得到了何種結(jié)論？

其一，福利改革并非純粹的私有化或市場化，也不是雷聲大雨點(diǎn)小，而是一個(gè)復(fù)雜的過程。在某一領(lǐng)域的私有化可能伴隨著另一領(lǐng)域的政府加強(qiáng)干預(yù)。比如在籌資和服務(wù)供給領(lǐng)域的私有化改革，可能同時(shí)伴隨著管制領(lǐng)域的政府干預(yù)的加強(qiáng)。[6](P211-221)因此，國家不是簡單地膨脹或收縮，而應(yīng)被理解為用不同的干預(yù)模式進(jìn)行發(fā)展的混合福利政治經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

其二，多數(shù)福利國家改革在養(yǎng)老金和失業(yè)政策上是私有化和商品化；在社區(qū)救助方面加強(qiáng)了公共責(zé)任，并同時(shí)允許公共服務(wù)供給中的市場競爭。醫(yī)療的公共供給減小，但公共籌資增加。

其三，福利國家的改革體現(xiàn)了“分離的集中”概念(divergent convergence)。這些福利國家的改革使其在政治制度層面上趨同(convergence at the institutional level)，而社會(huì)政策手段則各異，且政策產(chǎn)出也大不相同。[6](P218)

其四，福利供給公私邊界的模糊。[4](P11)福利的公共領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)了私人供給。如德國的失業(yè)保險(xiǎn)既不由國家也不由純利益驅(qū)動(dòng)的企業(yè)提供，而是由復(fù)雜的法團(tuán)安排提供。而公私領(lǐng)域間的轉(zhuǎn)移則依據(jù)干預(yù)模式的不同而不同。政府減少公共供給，但政府同時(shí)有可能引入強(qiáng)制性的私人供給或?qū)⒐补┙o外包給私人供給者，并在嚴(yán)格的公共管制框架下管理。

可見，基于全新指標(biāo)基礎(chǔ)之上的路徑打破分析方法，幫助我們重新認(rèn)識(shí)了福利國家分配系統(tǒng)的變遷過程，即福利國家的分配改革絕不是單純的政府干預(yù)加強(qiáng)或者相反地簡單私有化，而是一個(gè)混合交織的過程，期間伴隨著私有化與公有化(或者國家化)的雜糅。這意味著福利分配系統(tǒng)變遷的可能性的確存在，而那種所謂由于變遷成本過高而最終阻礙福利分配系統(tǒng)變革的說法是不能成立的。

二、“雙重化”經(jīng)驗(yàn)對(duì)路徑打破方法論的支持

然而，上述基于“雙重化”思路的重構(gòu)指標(biāo)的理論設(shè)想是否能夠得到驗(yàn)證，而不僅停留于先驗(yàn)層面的邏輯推演？由是，我們選取社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)政策作為經(jīng)驗(yàn)樣本，對(duì)“雙重化”思路進(jìn)行驗(yàn)證。

就社會(huì)保障領(lǐng)域而言，我們以英國和德國在社會(huì)保障以及人力資本方面的雙重轉(zhuǎn)型為例。其最大特點(diǎn)在于“去工業(yè)化”時(shí)代發(fā)達(dá)國家失業(yè)保險(xiǎn)減少的同時(shí)家庭政策的擴(kuò)張。[7]這正體現(xiàn)了某一領(lǐng)域分配力度的減少伴隨著另一領(lǐng)域政府干預(yù)力度加強(qiáng)的論斷?！百Y本主義多樣性”理論和雇主中心論認(rèn)為，導(dǎo)致福利國家的市場經(jīng)濟(jì)制度變遷的一個(gè)重要因素是勞動(dòng)力技術(shù)類型。[8]具有專業(yè)技術(shù)(specific skill)的勞動(dòng)力由于制造業(yè)的減少而減少，同時(shí)具有通用技術(shù)(general skill)的勞動(dòng)力隨著服務(wù)業(yè)的擴(kuò)張而增加，從而出現(xiàn)了大量的新型勞動(dòng)力需求，而原有的勞動(dòng)力供給不足以滿足，于是婦女在這一波變化中滿足了勞動(dòng)力增加的需要，這就帶來了家庭政策的擴(kuò)張，因?yàn)閯趧?dòng)力市場上性別比例的改變會(huì)改變?cè)械墓ぷ?家庭平衡(work-life balance)。[4](P21-22)

就醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域而言，我們以英國全民醫(yī)療、德國社會(huì)保險(xiǎn)和美國商業(yè)保險(xiǎn)三種模式為例，來分析醫(yī)療體系中的公私混合情況以及政府和社會(huì)之間的關(guān)系。[9](P132-146)誠然，關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生是否屬于公共品問題仍有爭議。但對(duì)于英國這樣在OECD國家中都屬于高度自由市場化的國家，其醫(yī)療保障都是全面免費(fèi)醫(yī)療體系，那么我們沒有理由不承認(rèn)醫(yī)療衛(wèi)生至少具有基本的公共品性質(zhì)。如果是這樣的話，那么羅斯崗等人對(duì)醫(yī)療體系的分析則可以視作觀察福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷很好的一個(gè)切口。

一是籌資。一方面，醫(yī)療總支出中的公私占比，從20世紀(jì)70年代后期到80年代中期，再到90年代中期，公共支出減少而私有支出增加，這說明了私有化的趨勢。另一方面，公共支出占GDP的比重，從20世紀(jì)70年代初起始終在增加，并且公共支出占GDP的比重的增幅，大于GDP的增幅。何況醫(yī)療總支出公共開支減小的年份只是1980年到1995年間，即所謂私有化趨勢的時(shí)長在1970年到2004年時(shí)段中也不占多數(shù)。因此，在籌資方面，不能簡單論斷是私有化的，只能說是相對(duì)私有化(relative privatization)，即有私有化的傾向，但無絕對(duì)的“國退”現(xiàn)象。

二是服務(wù)供給?？傮w上，公共服務(wù)供給在多數(shù)福利國家是在減少。但要注意區(qū)分減少的原因。一種可能是在某一部門內(nèi)部公私占比的變化。另一種可能是不同部門的權(quán)重變化，資源權(quán)重從公共或政府主導(dǎo)的部門轉(zhuǎn)向私營主導(dǎo)的部門。而后一種情況則不能完全說明公共服務(wù)供給在減少，只能稱之為隱性私有化(implicit privatization)。如澳大利亞、英國和丹麥，不僅是由于住院部門(inpatient sector)中私營醫(yī)院的床位增加，而是由于原本就私營的門診部門(outpatient sector)在服務(wù)供給中的權(quán)重增加了。再比如，假設(shè)某個(gè)國家，如果其公共服務(wù)供給指標(biāo)在降低，這并不一定是公立醫(yī)院減少而私立醫(yī)院增加導(dǎo)致的，而有可能是牙醫(yī)(dental sector)或制藥部門(pharmaceutical sector)的數(shù)量增加了(在此國牙醫(yī)是個(gè)體經(jīng)營而制藥部門是民營企業(yè)，故而都算作私營服務(wù)供給的指標(biāo))，而牙醫(yī)或制藥部門的增加是因?yàn)椴∪诵枨笤黾?，而不是公共部門的減少。因而即使公共服務(wù)供給指標(biāo)下降了，也并不能說明私有化了。

三是管制。管制的混合性則更為明顯?？傮w上，英國是國家性官僚制，德國是法團(tuán)性，美國是市場性，但都融入了原本各自所缺乏的元素。但經(jīng)驗(yàn)表明，在醫(yī)療管理上，英國的中央權(quán)力很多下放給了地方機(jī)構(gòu)，如初級(jí)保健信托(primary care trusts)，而住院部門的醫(yī)院也在籌資和護(hù)理方面獲得了更多自主權(quán)，因此其國家主義特性被地方機(jī)構(gòu)和自主權(quán)所融合；德國從20世紀(jì)90年代起國家的干預(yù)性在增加，但其總體的法團(tuán)特性不變；美國的私人保險(xiǎn)從20世紀(jì)80年代起出現(xiàn)了模仿國家式集權(quán)管理的形態(tài)，同時(shí)國家試圖扮演更重要的角色，雖然總體的市場形態(tài)不變，但融合了一些國家性的元素。

總之，在對(duì)醫(yī)療系統(tǒng)進(jìn)行融資、服務(wù)供給和管理的考量時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)醫(yī)療系統(tǒng)并非所謂市場化或私有化，而是朝著一種混合型模式在發(fā)展。而這種混合特征，無論是在籌資、服務(wù)供給，還是管制三個(gè)方面，國家在社會(huì)中的作用或政府在市場中的角色，都占據(jù)著相當(dāng)重要的位置，也印證了在分配系統(tǒng)中政府的二次分配角色的加強(qiáng)，但其加強(qiáng)的實(shí)質(zhì)不是“路徑依賴”式的簡單線性加強(qiáng)，而是“路徑打破”式的較為復(fù)雜的波動(dòng)性加強(qiáng)，它反映的是變遷的可能性。

就社會(huì)政策領(lǐng)域而言，我們以瑞典和法國的經(jīng)驗(yàn)為例。瑞典近年來由中右翼的溫和黨聯(lián)盟執(zhí)政，采取了福利改革的新模式，被稱為“瑞典模式”。其要義是，一方面，采取相對(duì)緊縮的調(diào)適，如減稅——“政府于2005年廢除遺產(chǎn)稅，2007年廢除財(cái)產(chǎn)稅，2008年廢除居住用地產(chǎn)稅，削減勞工(尤其是低技能勞工)的稅負(fù)”，[10]以及減少轉(zhuǎn)移支付——“從失業(yè)援助到殘疾福利的所有社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目都不再如之前那般慷慨，福利期限縮短，申請(qǐng)條件也變得更加嚴(yán)格”，[10]以及增加了公私混合的成分——加強(qiáng)醫(yī)療保障的私人管理。但另一方面，加強(qiáng)教育和職業(yè)培訓(xùn)，并加強(qiáng)社會(huì)救助的力度——“在從早期教育到求職和職業(yè)訓(xùn)練的各個(gè)方面瑞典政府的支出都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于盎格魯-撒克遜國家……根據(jù)OECD數(shù)據(jù)，瑞典最貧窮的1/5家庭中70%的孩子都享有政府提供的兒童保育和教育保障，這一數(shù)字在美國不到30%”。[10]

法國奧朗德政府時(shí)期，一方面，他贊同空中客車首席執(zhí)行官路易·加洛瓦的改革報(bào)告，承諾減少公司的社會(huì)費(fèi)用負(fù)擔(dān)，并讓勞動(dòng)力市場更具彈性。但另一方面，他推出一系列左傾政策，如將個(gè)人所得稅的最高稅率提至75%，提高對(duì)公司、財(cái)產(chǎn)、資本所得和股息的稅率，設(shè)定更高的最低工資，并試圖提高獲取養(yǎng)老金的年齡。[11]

這都符合基于“雙重化”方法的路徑打破思路對(duì)福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的分析結(jié)論，即福利國家改革中某一領(lǐng)域的市場化很有可能同時(shí)伴隨著另一領(lǐng)域中政府干預(yù)力度的加強(qiáng)，以及改革過程中公私邊界的模糊化。

三、路徑打破與政府能力的消長：檢驗(yàn)與爭議

通過上述分析可知，基于路徑打破的分析，在福利國家改革過程中，政府在分配系統(tǒng)中的二次分配能力并未降低，而且反倒有可能是加強(qiáng)了，并且這種加強(qiáng)是以波動(dòng)性而非簡單線性的方式進(jìn)行的。為了對(duì)前面的規(guī)范性結(jié)論進(jìn)行驗(yàn)證，我們?cè)O(shè)定兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行檢驗(yàn)：一是政府的稅收汲取能力，二是政府轉(zhuǎn)移支付和消費(fèi)的能力。

政府的稅收汲取能力主要通過政府稅收占GDP的百分比來衡量。政府的稅收汲取能力，從很大程度上可以說明政府在國家社會(huì)關(guān)系中的位置，或者政府對(duì)市場的干預(yù)程度，以及政府的二次分配的強(qiáng)度。圖1描述了1980年到2010年間OECD代表國家以及OECD國家平均的稅收收入占GDP的百分比變化情況。由圖可知，自20世紀(jì)80年代福利國家改革以來，福利國家的政府稅收汲取能力總體上仍然在提高，并且這種提高是以波狀形式進(jìn)行的。這就說明政府在國家社會(huì)中的位置實(shí)際上并沒有減弱，反倒是波狀式增強(qiáng)，從而說明了福利國家分配系統(tǒng)變遷的確在發(fā)生，并且不是以簡單線性增減方式發(fā)生的。

政府轉(zhuǎn)移支付和消費(fèi)的能力，也能從某種程度上衡量福利國家分配系統(tǒng)的變化情況和政府的二次分配水平的變化情況。圖2反映了20世紀(jì)50年代以來，OECD主要國家的政府轉(zhuǎn)移支付和消費(fèi)占GDP的百分比變化情況。我們發(fā)現(xiàn)，政府的轉(zhuǎn)移支付和消費(fèi)能力始終在波狀式上升。[12]這說明在福利國家分配系統(tǒng)中政府的二次分配能力在波狀式提高變化，從而對(duì)那種認(rèn)為政府福利分配能力只能沿著最初制度設(shè)計(jì)線性變遷甚至無法變遷的觀點(diǎn)形成有力駁斥。

上述指標(biāo)驗(yàn)證，無論是運(yùn)用政府的稅收汲取能力指標(biāo)，還是政府轉(zhuǎn)移支付和消費(fèi)能力指標(biāo)，本質(zhì)上都是通過對(duì)政府能力的檢驗(yàn)來度量政府福利分配功能的變遷。然而這類指標(biāo)檢驗(yàn)也具有局限性。美國學(xué)者尼爾·吉爾伯特(Neil Gilbert)就以福利國家轉(zhuǎn)型為基線，對(duì)傳統(tǒng)的福利國家理論進(jìn)行批判，尤其是對(duì)福利國家分配系統(tǒng)變遷中看重國家以及強(qiáng)調(diào)政府能力變遷趨勢的論斷提出了質(zhì)疑。

圖1 1980—2010年間OECD代表國家稅收占GDP百分比變化比較資料來源：筆者在OECD iLibrary數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上制成。

圖2 1952—1995年間OECD十七國政府轉(zhuǎn)移支付和政府消費(fèi)占GDP百分比變化情況 資料來源：筆者在Iversen T (2001). The Dynamics of Welfare State Expansion: Trade Openness, De-industrialization, and Partisan Politics, in Pierson, P. (ed.). The New Politics of the Welfare State, Oxford: Oxford University Press基礎(chǔ)上修改而成。

一方面是對(duì)福利國家分析中的趨同論(convergence theory)的批評(píng)。[13](P17-21)趨同論主要是對(duì)不同國家通過一系列相似的福利制度安排來應(yīng)對(duì)社會(huì)變化，這種變化是非人力因素、客觀因素導(dǎo)致的，但它用社會(huì)支出的GDP占比來分析福利政策是有問題的。一是它忽視了支出和需求之間的關(guān)系，較低失業(yè)率、較少老齡人口、較少單親家庭、較少貧困人口的國家，其社會(huì)支出的GDP占比必然相對(duì)較低，但不一定是一個(gè)低福利國家；二是社會(huì)支出和賦稅程度的關(guān)系，如果一國賦稅過高，即使其社會(huì)支出較高，也不能必然說明該國在社會(huì)福利方面的努力程度更高。另外有研究表明，沒有足夠的定量數(shù)據(jù)支持趨同論的發(fā)生(雖然事實(shí)上有很多支持趨同論的定量研究，尤其是在福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的國際層面即全球化和社會(huì)政策的關(guān)系上)。[14](P427-460)

另一方面是對(duì)福利國家之間的分離性趨勢(diverge and distinct regimes)的批評(píng)。[14](P427-460)如權(quán)力資源理論所表達(dá)的階級(jí)之間差異導(dǎo)致福利分配差異的論斷。這類理論強(qiáng)調(diào)人的因素(利益集團(tuán)，階級(jí)沖突等)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政治過程，表面相似的制度模式反映了福利國家的不同類型，其較少關(guān)注結(jié)構(gòu)因素而更多關(guān)注利益集團(tuán)沖突以及政治動(dòng)員過程所帶來的不同福利國家制度發(fā)展。

而這種質(zhì)疑本身，是基于對(duì)福利分配變遷可能性的認(rèn)可，因?yàn)闊o論是趨同論還是分離論，事實(shí)上都是福利分配變遷的一種形式，因而對(duì)它們的質(zhì)疑，主要是針對(duì)變遷方式而言，而并非變遷本身。

那么，有沒有一種更好的度量福利分配變遷的可能呢？一種新的度量福利分配變遷的概念形態(tài)由此出現(xiàn)，即“從福利國家到賦能國家”(from welfare state to enabling state)(見表1)?！百x能國家”的概念，主要針對(duì)美國和英格蘭的福利變化特征，具有公共供給的私人職能(public support for private responsibility)特性。其中，私人責(zé)任包括個(gè)人、市場和志愿組織，使市場和志愿部門代替了部分公共部門如政府的職能，扮演一定的社會(huì)保障供給的角色。[13](P16)因此，國家之“賦能”，并非指擴(kuò)張國家權(quán)力或政府角色；恰恰相反，“賦能國家”的論證核心，是福利國家分配系統(tǒng)的市場化變遷，即通過政府和市場關(guān)系的變化來測量福利分配的變遷，而不是單純通過政府能力的指標(biāo)設(shè)定。

表1從福利國家到賦能國家

資料來源：Gilbert N. Transformation of the Welfare State—The Silent Surrender of Public Responsibility, Oxford: Oxford University Press, 2002.

具體而言，“賦能國家”包括四方面：(1)公共供給的私有化；(2)勞動(dòng)力的再商品化；(3)重塑社會(huì)公平；(4)對(duì)馬歇爾公民資格權(quán)利的討論，引入了杜爾凱姆對(duì)公民資格的定義，更強(qiáng)調(diào)公民的責(zé)任(civic duties)。[13](P44)但這個(gè)藥方本身，可能存在著無法調(diào)和的矛盾。一方面，“賦能國家”試圖通過對(duì)分配系統(tǒng)的市場化和私有化來提高供給效率，但分配系統(tǒng)的本質(zhì)屬性就是政府的二次分配，因而對(duì)分配系統(tǒng)的市場化不僅是針對(duì)分配系統(tǒng)的逆向運(yùn)動(dòng)，且市場化勢必會(huì)帶來分配的不平等，從而造成貧富分殊的擴(kuò)大。另一方面，“賦能國家”又試圖恢復(fù)社會(huì)公平，但市場本身是無法解決社會(huì)公平問題的，這是由福利國家生產(chǎn)系統(tǒng)的商品性和市場性的本質(zhì)屬性決定的。

當(dāng)然，“賦能國家”也涉及了市場化導(dǎo)向帶來的一些問題，因此要在服務(wù)市場的前提下(serving the market)復(fù)興公共領(lǐng)域(reviving the public sphere)，加強(qiáng)某些方面的國家性服務(wù)(national service)等等。但是，如果不區(qū)分生產(chǎn)系統(tǒng)和分配系統(tǒng)，并對(duì)政府干預(yù)的角色問題予以明確定位，那種模棱兩可的術(shù)語如“國家性服務(wù)”是無法解決問題的。

無論如何，“賦能國家”概念的提出，是對(duì)“路徑打破”分析方法分析福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷的進(jìn)一步運(yùn)用。與通過指標(biāo)設(shè)定度量政府福利分配能力不同，“賦能國家”明確提出了分配系統(tǒng)的市場化。在方法論上，“賦能國家”概念的提出是對(duì)既有經(jīng)驗(yàn)的歸納總結(jié)，即用某一概念或模型來歸納經(jīng)驗(yàn)。但其致命傷是，無法對(duì)分配系統(tǒng)市場化和社會(huì)平等之間的內(nèi)在矛盾提供合理解釋。

四、小結(jié)：不同條件下對(duì)路徑打破和路徑依賴方法論的選擇

本文通過路徑打破的分析方法，確證了福利國家分配系統(tǒng)內(nèi)部變遷是可能的。結(jié)合傳統(tǒng)的路徑依賴分析方法，我們發(fā)現(xiàn)無論是哪種方法，都強(qiáng)調(diào)分配系統(tǒng)變遷中國家或政府能力并沒有因?yàn)樯a(chǎn)系統(tǒng)的市場化而減弱；相反，國家或政府的二次分配力度一直在加強(qiáng)。兩種分析方法的區(qū)別關(guān)鍵在于政府能力加強(qiáng)的方式不同。傳統(tǒng)的路徑依賴分析方法認(rèn)為，制度的選擇具有一定排他性，因此政府的干預(yù)程度，某種程度上單調(diào)遞增；而新的路徑打破分析方法則認(rèn)為，分配系統(tǒng)的變遷一方面呈現(xiàn)多維復(fù)雜性——某一領(lǐng)域的減弱會(huì)伴隨另一領(lǐng)域的加強(qiáng)，或是公共領(lǐng)域出現(xiàn)了私人供給或私有化；另一方面呈現(xiàn)波動(dòng)增長性——政府能力的加強(qiáng)不是簡單增加而是在波動(dòng)中增加。

進(jìn)一步，通過設(shè)定兩個(gè)指標(biāo)，即政府的稅收汲取能力，以及政府的轉(zhuǎn)移支付和消費(fèi)能力，我們對(duì)福利國家改革過程中政府能力的變化以及由此產(chǎn)生的分配系統(tǒng)的二次分配強(qiáng)度的變化進(jìn)行了檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果也證實(shí)了前述觀點(diǎn)，即政府在國家和社會(huì)中的位置并沒有削弱，反倒是增強(qiáng)了，福利國家分配系統(tǒng)的二次分配能力也在加強(qiáng)，只是政府能力及其二次分配能力增強(qiáng)的方式不是簡單遞增，而是波動(dòng)式增長。這說明福利國家的福利分配能力并非基于初始的制度設(shè)計(jì)而不得不發(fā)生路徑依賴，甚至由此使福利分配能力變遷受到阻礙；恰恰相反，初始制度設(shè)計(jì)的路徑是完全有可能被打破的，否則政府福利分配能力的變化不會(huì)呈現(xiàn)出波動(dòng)式增長。

雖然有研究對(duì)指標(biāo)的選取提出質(zhì)疑，但這種質(zhì)疑本身也并沒有突破“制度變遷是可能的”這個(gè)邏輯框架，從而又進(jìn)一步證實(shí)了路徑打破方法論的合理性。明確這一點(diǎn)，對(duì)我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前福利國家危機(jī)的實(shí)質(zhì)及其破解具有方法論意義上的重要價(jià)值。

當(dāng)然，路徑打破方法論的發(fā)現(xiàn)，并不意味著對(duì)路徑依賴的全面否定。事實(shí)上，在研究福利國家分配系統(tǒng)變遷的過程中，究竟是選取路徑打破還是路徑依賴，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的條件來定，如根據(jù)內(nèi)部和外部環(huán)境的狀況來決定制度變遷的難易程度(見表2)?？傮w而言，內(nèi)外部阻礙度越低，則制度變遷越容易，應(yīng)當(dāng)采用路徑打破方法論來分析；內(nèi)外部阻礙度越高，則制度變遷越困難，應(yīng)當(dāng)采用路徑依賴方法論來分析。

表2制度變遷條件影響研究福利國家分配系統(tǒng)變遷方法論的選取

資料來源：筆者結(jié)合Hacker JS (2005). Policy Drift: The Hidden Politics of US Welfare State Retrenchment, in Wolfgang Streeck and Kathleen Thelen (eds). Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies, Oxford: Oxford University Press, P40-82自制。

因此，路徑打破方法論，是在福利國家研究領(lǐng)域中對(duì)路徑依賴的有效完善。如果說長期以來路徑依賴思維統(tǒng)治了歷史制度主義關(guān)于福利國家改革諸問題的研究方法，那么路徑打破的出現(xiàn)本身就是對(duì)固有研究方法的一種“打破”；而這種“打破”并不意味著否定，而是使福利國家研究中的“獨(dú)輪”行駛變?yōu)椤半p翼”齊飛，這或許可以讓我們?cè)谙嚓P(guān)研究中獲得意想不到的收獲。