生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同機制研究

馬志娟 王詩雨 吳春蘭 曾雨

摘要：十九大報告指出鄉(xiāng)村振興新戰(zhàn)略是關(guān)乎我國民生的根本戰(zhàn)略，而美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要部分，生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展又是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的2項重要工作。本研究基于協(xié)同相關(guān)理論，構(gòu)建理論分析框架，以南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為例，分析二者在具體實踐中面臨的困境及其成因，探討生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的協(xié)同機制。研究表明，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在為村民創(chuàng)造良好生活環(huán)境、提高經(jīng)濟(jì)收入等方面已經(jīng)有所成效，但在建設(shè)過程中尚且存在由于多元融資機制尚未建立、土地支持政策尚未落實導(dǎo)致的“融資難”“用地難”等現(xiàn)象。與此同時，農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入增長不明顯、管理維護(hù)不到位、缺乏長效機制等問題也仍然存在。因此，為突破美麗鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)有困境，需要以二者的協(xié)同機制為理論，從多元化投融資體系、多方位經(jīng)營性政策、盈利型生態(tài)化產(chǎn)業(yè)和長效管護(hù)機制這4個方面入手，進(jìn)一步提出鄉(xiāng)村建設(shè)中生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同的實現(xiàn)路徑。落實美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，須要從政策制度、經(jīng)濟(jì)模式、文化建設(shè)等多個角度綜合考慮，發(fā)揮政府、社會、居民各個層面的能動性，通過實踐探究方法、解決困境，最終實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者的協(xié)同并進(jìn)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;生態(tài)保護(hù);經(jīng)濟(jì)發(fā)展;美麗鄉(xiāng)村建設(shè);協(xié)同機制;南京

中圖分類號： X22文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）21-0001-04

收稿日期：2019-07-05

基金項目：國家社會科學(xué)基金（編號：16BZZ070）;江蘇省“六大人才高峰”項目（編號：JNHB-052）。

作者簡介：馬志娟（1972—），女，江蘇沛縣人，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事國家治理與國家審計研究。E-mail：yes100@nau.edu.cn。

通信作者：王詩雨，碩士研究生，主要從事國家治理與國家審計研究。E-mail：771696887@qq.com。

從目前的國家現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展歷程來看，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段，農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源不斷向城鎮(zhèn)遷移導(dǎo)致的鄉(xiāng)村衰落是一個普遍現(xiàn)象，我國也難以避免。當(dāng)前，我國社會中最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分。城鄉(xiāng)差距日益顯著，“新三農(nóng)”問題突出，鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)成為實現(xiàn)全面建成小康社會和建設(shè)美麗中國過程中社會各界不容忽視的重點。據(jù)此，黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的設(shè)想，即建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村。

從上述美麗鄉(xiāng)村的特點可以發(fā)現(xiàn)，要推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，須要“兩手抓”：一是加強鄉(xiāng)村的生態(tài)保護(hù)，二是促進(jìn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。梳理相關(guān)文獻(xiàn)，各界學(xué)者從不同角度對該內(nèi)容進(jìn)行了分析。在兩者的關(guān)系上，徐越等通過調(diào)研分析、建立模型，論證了在鄉(xiāng)村建設(shè)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為生態(tài)保護(hù)提供了資金保障和技術(shù)支持，同時，生態(tài)保護(hù)又保證了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)相互依存，互為因果[1]。在鄉(xiāng)村建設(shè)方法方面，陳潤羊等提出要解決農(nóng)村環(huán)境問題、將新農(nóng)村建設(shè)升級到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，需要構(gòu)建環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)同機制，即雙向反饋調(diào)節(jié)機制、協(xié)同主體作用機制、利益協(xié)調(diào)機制、互推共促機制、組織管理機制[2]。在鄉(xiāng)村治理方面，羅異鏗對臺灣省3個鄉(xiāng)村地區(qū)的成功建設(shè)案例進(jìn)行分析后認(rèn)為，美麗鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)建立“政府誘導(dǎo)、市場助力、社會自發(fā)”的生態(tài)經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理模式，以促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的活化再生[3]。同時，在這一協(xié)同治理模式的基礎(chǔ)上，還可以通過結(jié)構(gòu)重構(gòu)，搭建國家、市場和社會對生態(tài)與經(jīng)濟(jì)議題的協(xié)同治理機制[4]。

總體來看，學(xué)者們對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同關(guān)系這2個方面均給予了較多關(guān)注，但對生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的協(xié)同機制運行方式的研究成果較少。大都是在強調(diào)協(xié)同在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的必要性，或者是討論如何結(jié)合地方特色發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，缺少對于生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩項工作在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的具體協(xié)同實現(xiàn)機制與可操作性實現(xiàn)路徑的思考。鑒于此，本研究以江蘇省南京市為例，試圖研究二者在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的協(xié)同機制，構(gòu)建協(xié)同機制運行框架，結(jié)合南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中存在的困境及其成因，探索二者協(xié)同的實現(xiàn)路徑，以期為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供可借鑒的經(jīng)驗和建議。

1生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同的內(nèi)在機制與框架

協(xié)同理論是系統(tǒng)科學(xué)的一個重要分支，旨在通過子系統(tǒng)之間的相互配合和協(xié)同作用，使開放系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)實現(xiàn)從無序到有序的轉(zhuǎn)變[5]。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這一開放系統(tǒng)中，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展也屬于其中2個相對獨立但是彼此相關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)。因此，可以在這二者之間構(gòu)建協(xié)同機制，識別影響二者關(guān)系的變量，進(jìn)行要素整合，使之相互配合、協(xié)調(diào)運行，并在此基礎(chǔ)上對該機制進(jìn)行約束，進(jìn)而促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)系統(tǒng)達(dá)到有序高效的狀態(tài)，最終實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)，即實現(xiàn)推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這一最終目標(biāo)。其協(xié)同機制運行框架見圖1。

1.1協(xié)同基礎(chǔ)：推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)

1.1.1推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是兩項工作的共同目標(biāo)

加強生態(tài)保護(hù)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同目標(biāo)是推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。習(xí)近平總書記在十九大報告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄蠼ㄔO(shè)，這為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供了高層次的戰(zhàn)略引領(lǐng)。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出“到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)”，其中“美”和“富”就是對鄉(xiāng)村的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出的要求。

上述文件中有關(guān)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的指導(dǎo)政策，涉及生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這2項工作?？梢?，要想建成生態(tài)宜居、生活富裕的美麗鄉(xiāng)村，就要不斷加強鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、不斷提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這2項工作的協(xié)同提供了價值定位和總體目標(biāo)依據(jù)。

1.1.2美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為二者提供互動環(huán)境

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)既為生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這2項工作提供了價值定位與總體目標(biāo)，又為其提供了互相配合、溝通的運行系統(tǒng)環(huán)境。根據(jù)協(xié)同理論，上述2項工作是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這一開放系統(tǒng)的2個子系統(tǒng)。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)系統(tǒng)中，一方面，美麗鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開良好的生態(tài)環(huán)境，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)為實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)中的“生態(tài)宜居”提供了必要路徑。美麗鄉(xiāng)村區(qū)別于其他鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的特點就在于其立足于鄉(xiāng)村本地良好的生態(tài)環(huán)境，試圖將鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動力，從而改善村民的生活水平。另一方面，美麗鄉(xiāng)村的生態(tài)保護(hù)也離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)支持。只有發(fā)展好當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏剑拍転榻鉀Q生態(tài)問題提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)中的“生活富?！碧峁崿F(xiàn)方法。可見，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為2項工作提供了統(tǒng)一的協(xié)同運動系統(tǒng)，為2項工作的溝通、配合提供了必要的互動基礎(chǔ)與環(huán)境依托。

1.2協(xié)同機制：實現(xiàn)路徑與運行反饋

1.2.1實現(xiàn)路徑

一是建立多元化投融資體系。實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同運作，首先要解決的就是建設(shè)資金來源問題。這就要求政府不斷完善資金投入保障制度、創(chuàng)新多元化融資渠道，同時加快形成政府財政優(yōu)先保障、金融政策重點向綠色產(chǎn)業(yè)傾斜、社會資本積極參與的多元化投融資體系。確保對于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)資金的投融資力度不斷增強，投入總量不斷加大。

二是制定多方位支持性政策。從農(nóng)村用地政策扶持角度來說，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)當(dāng)創(chuàng)新耕地占補平衡管理辦法，優(yōu)化土地要素供給支持，將所獲收益用于生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和增加居民收入的生態(tài)型產(chǎn)業(yè)。從農(nóng)業(yè)創(chuàng)新支持的角度來說，政府應(yīng)當(dāng)重點扶持有利于生態(tài)保護(hù)的綠色創(chuàng)新型農(nóng)業(yè)，對于循環(huán)農(nóng)業(yè)示范項目、綠色防控示范項目給予獎勵性支持。從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，應(yīng)當(dāng)因地制宜，支持發(fā)展環(huán)保與創(chuàng)收并舉的產(chǎn)業(yè)，對于形成品牌優(yōu)勢、區(qū)域優(yōu)勢的企業(yè)給予獎勵措施。

三是建設(shè)盈利型生態(tài)化產(chǎn)業(yè)。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)不僅是要讓鄉(xiāng)村地區(qū)“美”起來，更要讓鄉(xiāng)村地區(qū)“富”起來，這就需要在良好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，打造鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展、可持續(xù)盈利的生態(tài)化產(chǎn)業(yè)，并且需要對生態(tài)化產(chǎn)業(yè)建設(shè)項目進(jìn)行投入-產(chǎn)出分析，論證其經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益好的項目自然會吸引社會資本和民間力量投入到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)村地區(qū)也將因此而實現(xiàn)其目標(biāo)——優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境和良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實現(xiàn)良性循環(huán)。

四是長效管護(hù)機制。有效的管護(hù)機制是保證美麗鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，直接關(guān)系到建設(shè)項目的長遠(yuǎn)效益和農(nóng)村居民的長久利益。在進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，不僅需要宣傳、普及有關(guān)生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)意識，更是需要有制度、有資金、有專人去管理和維護(hù)。若美麗鄉(xiāng)村建設(shè)只是“先行資本”負(fù)責(zé)前期建設(shè)，而后期對其建設(shè)成果沒有相應(yīng)的管理維護(hù)制度，或是沒有具體措施落實其管護(hù)制度，這種“虎頭蛇尾”的做法就很難持續(xù)發(fā)揮所建項目的經(jīng)濟(jì)功能，甚至是對財政投入的浪費，不符合經(jīng)濟(jì)效益性原則，難以實現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)這2個子系統(tǒng)有序、高效協(xié)同。

1.2.2目標(biāo)比較與效果反饋

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展這2個方面，通過以上路徑協(xié)同后，其在運行過程中實際行為的結(jié)果與原目標(biāo)的一致性仍有待檢驗。收集協(xié)同體系實際運行結(jié)果的相關(guān)信息，以原目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，對標(biāo)找差，評價其運行效果。若運行效果與原目標(biāo)相一致，則實現(xiàn)了協(xié)同效應(yīng);若不相一致，則須要借助反饋機制，根據(jù)運行結(jié)果對相關(guān)子系統(tǒng)的進(jìn)一步行為進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而構(gòu)成一個環(huán)路，以實現(xiàn)整體系統(tǒng)的不斷完善和持續(xù)改進(jìn)。

1.3協(xié)同效應(yīng)：互相促進(jìn)與整體提升

1.3.1高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀前提

生產(chǎn)力發(fā)展的最基本表現(xiàn)是生產(chǎn)工具的改進(jìn)和生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，而生產(chǎn)工具和生產(chǎn)技術(shù)都將直接或間接地作用于大自然。所以，歸根結(jié)底，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終還是要依賴于自然環(huán)境。但是，自然環(huán)境所能為人類提供的資源并非是無限制的，其承載力也終究是有限的。要想持續(xù)、循環(huán)地利用自然資源、依靠生態(tài)環(huán)境，必然是要認(rèn)識并遵循客觀規(guī)律，才能可持續(xù)地利用資源、發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境必定是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀前提。

1.3.2可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

自從人類步入工業(yè)時代以來，幾乎所有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是在走“先發(fā)展，后保護(hù)”“先污染，后治理”的道路。這給生態(tài)資源造成了巨大的壓力，給生態(tài)環(huán)境造成了很多的破壞。如今，生態(tài)意識逐漸被喚醒，生態(tài)修復(fù)、生態(tài)補償機制也已初步建立。然而，要修復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，不僅需要科學(xué)技術(shù)，而且需要大量的資金支持。要實現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)，就要有充足的資金，這就需要良好的經(jīng)濟(jì)增長，同時需要可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

1.3.3協(xié)同的運行效果：實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展互為重要條件。良好的生態(tài)環(huán)境為鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展提供天然的基礎(chǔ)，有利于打造生態(tài)化產(chǎn)業(yè)，從而帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，隨著經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)增長，農(nóng)民實現(xiàn)增收，其需求層次、環(huán)保意識將進(jìn)一步提升，農(nóng)民將有更強烈的意愿主動關(guān)注環(huán)境、保護(hù)生態(tài)，并且當(dāng)?shù)匾灿懈渥愕馁Y金投入到環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)?？梢?，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同，能夠?qū)崿F(xiàn)二者在功能上的匹配和促進(jìn)，最終實現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)同步發(fā)展的美麗鄉(xiāng)村。

2南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)現(xiàn)狀、困境及其成因

根據(jù)南京市審計局對2013—2017年南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的專項調(diào)查，南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成果主要有：截至2017年年底，已建成村級項目494個，布點村（自然村）覆蓋率為23.91%，其中市委命名的市級以上示范村（含特色村）294個，宜居村200個。由此可見，南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)已取得初步成效。但我們在研究分析相關(guān)項目建設(shè)成果時發(fā)現(xiàn)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在實踐中仍然存在以下問題：（1）缺少對生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者協(xié)同重要性的認(rèn)識，片面追求經(jīng)濟(jì)增長或生態(tài)環(huán)境建設(shè);（2）具體實踐中缺少協(xié)同實現(xiàn)機制，以至于出現(xiàn)資源浪費、協(xié)作效率低下等情況?？偠灾?，南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)在生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這2個方面，并未同時產(chǎn)生明顯效應(yīng)、取得長足發(fā)展。

通過進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以下問題的存在影響著生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展2項工作的協(xié)同進(jìn)程與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的整體效率。

2.1融資難，多元投入機制尚未建立

根據(jù)調(diào)查，南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的多元化投入機制尚未健全，鄉(xiāng)村建設(shè)資金主要依賴財政補貼或者國有資本，增加了國資平臺債務(wù)。同時，政府倡導(dǎo)的以財政投入為引導(dǎo)、市場運作為主體、民資投入為重要參與的多元投入機制尚未形成，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，未見民資投入?yún)⑴c。在此基礎(chǔ)上，調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，南京市五大示范區(qū)美麗鄉(xiāng)村項目一般由各區(qū)級國資公司負(fù)責(zé)建設(shè)，資金主要通過銀行融資籌措。而且通過分析部分區(qū)級國資公司的經(jīng)營狀況發(fā)現(xiàn)，由于融資成本和后期維護(hù)費用較大，短期內(nèi)依靠經(jīng)營收入還貸很難實現(xiàn)。這進(jìn)一步加大了企業(yè)的負(fù)債，實質(zhì)上是增加了政府的隱形債務(wù)。

由此可見，資金問題成為了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中的一個重大瓶頸。造成這一問題的原因主要有以下2個方面：一是各地方政府對于籌集資金積極性不高，仍然依賴于財政補貼和專項資金，對市場上的活躍資金不夠重視;二是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目多為建設(shè)時間長、短期回報相對較少的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致社會資本的進(jìn)入積極性低，而且社會資本的準(zhǔn)入門檻要求也相對較高。

2.2用地難，土地支持政策尚未落實

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，無論是建設(shè)綠色生態(tài)型項目來改善居民生活的生態(tài)環(huán)境，還是發(fā)展經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)來提高經(jīng)濟(jì)水平，這些都要涉及土地利用問題，并且需要占用的土地數(shù)量較多。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，南京市在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中用地情況并不理想。棲霞、江寧、浦口、六合、溧水和高淳區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中普遍存在未依法取得用地批準(zhǔn)手續(xù)即開工建設(shè)經(jīng)營性項目的問題，還存在少數(shù)單位利用文化設(shè)施用地建設(shè)經(jīng)營性項目的情況。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，因各區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)任務(wù)要求當(dāng)年必須完成，但是南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地扶持政策尚未落實到位，致使各區(qū)多個項目在未依法取得用地批準(zhǔn)手續(xù)的情況下即開工建設(shè)。雖然對于以上違規(guī)行為原國土局（現(xiàn)自然資源局）已經(jīng)對相關(guān)單位進(jìn)行處罰，拆除違建設(shè)施、進(jìn)行土地復(fù)耕，但是這樣一建一拆，不僅導(dǎo)致了社會資源的浪費，同時對生態(tài)環(huán)境也是一種破壞。

然而在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地問題上，某些地區(qū)尚未制定土地使用細(xì)則，有些地方政府仍然持觀望態(tài)度，導(dǎo)致土地問題缺少政府政策性支持。同時，由于建設(shè)用地和農(nóng)轉(zhuǎn)指標(biāo)有限，部分地方政府也不愿意將土地用于鄉(xiāng)村建設(shè)。而且因為各個項目的土地規(guī)劃部門不一致，造成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)用地與區(qū)域整體建設(shè)規(guī)劃難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致日后大拆大建，造成土地資源的嚴(yán)重浪費。用地難，已成為阻礙美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要因素。

2.3農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入增長不明顯

在生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同機制中，農(nóng)民收入增長是農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要方面，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要體現(xiàn)。在南京市美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，經(jīng)審計部門調(diào)研、走訪，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入增長并不明顯。其調(diào)查結(jié)果具體表現(xiàn)是：75.42%的村民認(rèn)為未增加經(jīng)營性收入，13.31%的村民認(rèn)為經(jīng)營性收入增加在1萬元以內(nèi)，2.04%的村民認(rèn)為經(jīng)營性收入增加在10萬元以上。雖然美麗鄉(xiāng)村建設(shè)美化了村容村貌，改善了農(nóng)村居民的生活環(huán)境和交通出行，但并未在增收方面讓大多數(shù)村民感受到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶來的實惠。

美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)成果主要體現(xiàn)在環(huán)境治理、鄉(xiāng)村美化方面，而在經(jīng)濟(jì)增長方面并未有明顯體現(xiàn)。這可能有2個方面的原因：一方面，生活環(huán)境的治理、改善，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，能在當(dāng)下就看到明顯的變化。而經(jīng)濟(jì)增長需要在項目、產(chǎn)業(yè)經(jīng)過一定時間的培育后才能有所體現(xiàn)。另一方面，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，政府部門在規(guī)劃、推動鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程中，沒有考慮開展項目的可持續(xù)發(fā)展和可持續(xù)盈利，以至于鄉(xiāng)村地區(qū)難以形成和發(fā)展可盈利型的生態(tài)化產(chǎn)業(yè)。如此一來，在收入增長方面農(nóng)村居民難以有實在的獲得感。

2.4管理維護(hù)不到位，缺乏長效機制

南京市部分美麗鄉(xiāng)村項目，因維護(hù)資金缺乏、管護(hù)不到位等原因，部分基礎(chǔ)設(shè)施建成不久后即損壞，未能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，使用效益不佳?；蛘呤且蛞?guī)劃調(diào)整等原因，部分建設(shè)項目建成后整體搬遷，造成了損失浪費。此外，在生態(tài)養(yǎng)護(hù)方面，也出現(xiàn)了維護(hù)不到位的問題，比如河塘表面有漂浮物、河底淤泥多等。

管理維護(hù)不到位的原因可能存在以下3個方面。一是動力源不足。建立長效機制的必要條件之一就是出于自身利益而積極推動和監(jiān)督制度運行的組織和個體，即“動力源”。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的動力源主體主要是當(dāng)?shù)鼐用?，然而在產(chǎn)業(yè)化未形成或產(chǎn)業(yè)效益不明顯的情況下，其管理維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性難以被激發(fā)出來。二是管護(hù)責(zé)任不清、主體不明。管護(hù)責(zé)任沒有劃分清楚，或相關(guān)責(zé)任未落實到個人，就會出現(xiàn)“國家管不了，集體管不到，農(nóng)民管不好”的現(xiàn)象。三是資金投入不足。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施主要是支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并不會直接帶來經(jīng)濟(jì)收益，且短期沒有明顯的產(chǎn)出，因此其管理維護(hù)難以成為地方財政、社會資本的投入重點。

3生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的實現(xiàn)路徑

以前面構(gòu)建的協(xié)同理論框架為基礎(chǔ)，綜合考慮二者的協(xié)同在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中面臨的困境及其成因，主要針對建設(shè)資本、建設(shè)用地、開發(fā)運營及管護(hù)問責(zé)這4個方面，探索二者協(xié)同的實現(xiàn)路徑，以確保協(xié)同機制的作用得到有效發(fā)揮以及協(xié)同效應(yīng)的實現(xiàn)。

3.1完善財政保障制度，鼓勵社會資本投入

一是要完善財政投入保障制度。建立健全與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)相關(guān)的財政保障制度，落實好一事一議財政獎補與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)系，堅持把農(nóng)村農(nóng)業(yè)作為財政投資的重點項目，促使財政資金向綠色生態(tài)型項目傾斜，保證財政資金與保護(hù)生態(tài)環(huán)境與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)相適應(yīng)。加快設(shè)立國家融資擔(dān)?；穑瑸槊利愢l(xiāng)村建設(shè)的資金投入開展多種增信機制，增強投融資的安全性。進(jìn)一步整合市級跨部門重大財政項目資金，支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點，將美麗鄉(xiāng)村建設(shè)打造成縣級財政資金統(tǒng)籌使用的重要平臺。在此基礎(chǔ)上，加大金融支持力度，發(fā)揮政策性和商業(yè)性的金融互補優(yōu)勢。建立多元化融資機制，精準(zhǔn)提供金融支持，著力補齊個別行政區(qū)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程的融資短板。

二是推動政府和社會資本合作模式（PPP）。深入推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政府投資體制改革，放寬市場準(zhǔn)入。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，創(chuàng)新鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運作模式，支持通過PPP模式，把更多社會資本引入鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府可以通過整體項目打包方式，提高收益能力，并建立運營補償機制，使得社會資本獲得收益保障。同時在財政制度傾向的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)作用，加大宣傳力度，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展引入更多的社會資本。

3.2落實土地扶持政策，建立用地績效評價

解決用地問題不僅僅是自然資源部門的責(zé)任，要改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，不僅需要資金、政策支持，更需要政府加強重視、各部門相互協(xié)調(diào)，建立用地績效評價考核機制，才能實實在在解決這一問題。

一是要統(tǒng)籌鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃。對于未建設(shè)和即將規(guī)劃建設(shè)的項目用地，政府規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在對整體鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃考慮的基礎(chǔ)上，政策可以適當(dāng)傾斜，盡量優(yōu)先批復(fù)有利于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地申請，簡化申請、批復(fù)手續(xù)，加快完成美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)。對于已經(jīng)建設(shè)完工的，雖不符合政策手續(xù)、但確實不能調(diào)整的，可以予以處罰，非必要不搞大拆大建。

二是建立用地績效評價體系。對于已經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行使用的土地應(yīng)當(dāng)定期進(jìn)行實地回訪考核，確認(rèn)該塊土地實際使用用途是否與當(dāng)時申請理由相一致。同時進(jìn)一步考核土地使用績效，用于生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，是否能夠有效改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境;用于進(jìn)行經(jīng)營性創(chuàng)收的產(chǎn)業(yè)用地，是否有持續(xù)性收益。對于實際用途不符合申請時理由、績效水平不理想的土地，可以責(zé)令其進(jìn)行整改，甚至收回土地，換其他單位進(jìn)行經(jīng)營。

3.3堅持生態(tài)型開發(fā)，結(jié)合品牌化運營

一是要規(guī)劃先行，打造生態(tài)化產(chǎn)業(yè)。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，要突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、形成產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。首先，必須要做好規(guī)劃，只有在科學(xué)規(guī)劃的前提下，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的各項內(nèi)容才能承載起美好前景。其次，不僅要考慮項目短期能帶來的回報和產(chǎn)出，更要兼顧其長期效益。最后，可以將第一產(chǎn)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)合，利用科學(xué)的技術(shù)與管理，實現(xiàn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的縱深持續(xù)發(fā)展。

二是要形成特色，實現(xiàn)品牌化運營。在生態(tài)化產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，挖掘和發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣?，如秀美的風(fēng)景、悠久的歷史、深厚的文化、豐富的自然資源、獨特的地理環(huán)境等，使之成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長的一個支點。同時，運用先進(jìn)的運營管理方式，在結(jié)合特色的基礎(chǔ)上打造當(dāng)?shù)仄放?，如休閑、觀光、養(yǎng)生等，使之成為經(jīng)濟(jì)增長的一個杠桿。在這一支點和這一杠桿的作用下，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有望“撬動”當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民增收。

3.4管護(hù)與問責(zé)，定期反饋與調(diào)整

一是要保障管護(hù)資金投入。其一，將美麗鄉(xiāng)村長效管護(hù)經(jīng)費納入財政預(yù)算，每個中心村和建成區(qū)每年安排與規(guī)模相適應(yīng)的管護(hù)經(jīng)費，用于中心村長效管護(hù)人員工資、設(shè)施維護(hù)等費用開支。其二，各村根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)收入狀況，安排一定比例資金用于中心村管護(hù)。其三，可采取財政補助、以獎代補等方式吸納社會資本參與美麗鄉(xiāng)村建后管護(hù)?？偟膩碚f，要構(gòu)建起以村（社區(qū)）為主、鎮(zhèn)街負(fù)責(zé)、市區(qū)補助的長效管護(hù)投入機制。

二是要健全考核問責(zé)制度。首先，要將鄉(xiāng)村的管護(hù)責(zé)任落實到人，管護(hù)工作實行網(wǎng)格化管理和職責(zé)公示，可以分區(qū)域樹立管護(hù)責(zé)任牌。其次，要制定管護(hù)考核標(biāo)準(zhǔn)并予以公示，以便于村民全員監(jiān)督，同時為考核提供依據(jù)，管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)可以從衛(wèi)生保潔、設(shè)施管護(hù)、生態(tài)養(yǎng)護(hù)等幾方面制定。再次，要建全相應(yīng)的考核問責(zé)制度，對相關(guān)村和建成區(qū)不定期隨機查看，考核、評價有關(guān)集中整治和日常維護(hù)的責(zé)任是否履行到位，若不到位則要嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)制度。最后，定期反饋管理情況，在各中心村或建成區(qū)可以成立美麗鄉(xiāng)村小組，定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)美麗辦進(jìn)行匯報，反饋有關(guān)后期管護(hù)工作的落實情況和實施效果，上級再根據(jù)實際情況制定、調(diào)整相關(guān)制度和措施。

4結(jié)語

生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是統(tǒng)籌推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要手段，這2項工作雖然相互獨立，但是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)系統(tǒng)中可以互相配合、互相促進(jìn)。本研究認(rèn)為，通過協(xié)同運行機制和協(xié)同效果反饋機制，2項工作得以相互促進(jìn)，最終實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)這一系統(tǒng)的整體提升。值得注意的是，本研究提出的生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的協(xié)同運行機制及實現(xiàn)路徑可適用于我國大部分的鄉(xiāng)村建設(shè)，但是由于各地區(qū)生態(tài)條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展階段不盡相同，有些實現(xiàn)路徑實施的階段和內(nèi)容可能會有所差異。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，鄉(xiāng)村建設(shè)意識和水平的不斷提高，最終實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)，這些實現(xiàn)路徑都是適用的。

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