中國區(qū)域港口一體化的由來、起點、內(nèi)涵和展望

章 強(qiáng)，殷 明

(1.上海海事大學(xué)交通運輸學(xué)院，上海 201306； 2.上海國際航運研究中心，上海 200082)

一、引 言

港口是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和綜合交通運輸體系中的重要樞紐，對保障國家進(jìn)出口貿(mào)易運輸發(fā)揮著重要支撐作用。自我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”以來，港口行業(yè)在區(qū)域?qū)用娴慕Y(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩問題突出，港口轉(zhuǎn)型升級發(fā)展迫在眉睫[1]。2014年6月，交通運輸部出臺《關(guān)于推進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，明確指出要強(qiáng)化港口的區(qū)域性作用，促進(jìn)區(qū)域港口協(xié)調(diào)發(fā)展。隨后，又于2015年2月出臺《區(qū)域港口發(fā)展一體化試點方案》，決定在江蘇南京以下沿江區(qū)域港口、廣西北部灣沿海港口開展區(qū)域港口發(fā)展一體化試點改革工作。2017年8月，交通運輸部有針對性地面向全國18個沿江沿海省市自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于學(xué)習(xí)借鑒浙江經(jīng)驗推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革的通知》，將我國現(xiàn)階段的區(qū)域港口一體化改革推向高潮。盡管區(qū)域港口一體化實踐在我國已深入展開，業(yè)已成為我國促進(jìn)港口提質(zhì)增效升級、化解過剩產(chǎn)能、優(yōu)化資源配置的重要舉措，但在理論層面，圍繞區(qū)域港口一體化這一研究主題，尚缺乏系統(tǒng)性的專門研究。現(xiàn)有的相關(guān)研究，如Notteboom等[2]、陳慧[3]、謝燮[4]等人的研究，均側(cè)重于區(qū)域港口一體化的實踐性探討，而忽視了理論層面的系統(tǒng)論述。

就理論淵源而言，區(qū)域港口一體化根植于港口演化(port evolution)、港口競合(port co-opetition)和港口治理(port governance)三大理論，具有明顯的交叉綜合性。研究區(qū)域港口一體化需從上述三大理論研究中汲取理論養(yǎng)分，同時也需深刻認(rèn)識到三大理論在解釋區(qū)域港口一體化現(xiàn)象中所存在的不足。

在港口演化研究方面，港口體系演化研究專注于不同等級、功能且近鄰布局的若干港口所形成的地域體系隨著時間而不斷改變其形態(tài)、功能和地位的過程及結(jié)果[5]。在眾多相關(guān)研究中，以Notteboom和Rodrigue[6-7]合作先后提出的港口區(qū)域化(port regionalization)和港口海向腹地區(qū)域化(foreland-based regionalization)概念與區(qū)域港口一體化主題聯(lián)系最為密切。但不同于側(cè)重于同一區(qū)域內(nèi)多個港口間聯(lián)系的區(qū)域港口一體化概念，Notteboom和Rodrigue所提出的上述兩個概念分別側(cè)重的是港口與腹地內(nèi)陸港或內(nèi)陸物流場站之間的聯(lián)系以及港口與大型中轉(zhuǎn)樞紐港之間的聯(lián)系。此外，他們所提的概念中“區(qū)域”一詞更多的是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)地理層面的含義，而非公共管理層面的行政區(qū)劃含義。聯(lián)系現(xiàn)階段我國的區(qū)域港口一體化改革實踐，不難發(fā)現(xiàn)，區(qū)域港口一體化主要是在同一行政區(qū)劃范圍內(nèi)展開的，更準(zhǔn)確地說是在省域范圍內(nèi)推行實施[8]。

在港口競合研究方面，韓國學(xué)者Dong-Wook Song[9-10]于21世紀(jì)初將競合概念引入到港口企業(yè)間關(guān)系的研究中，分析了港口競合的形成機(jī)制，并根據(jù)所形成的企業(yè)間依存度的不同，指出港口間構(gòu)建競合關(guān)系存在多種模式。Mclaughlin等[11]則基于競合觀，將港口間關(guān)系界定為直接競爭、共存(coexistence)、協(xié)作(collaboration)、伙伴關(guān)系(partnership)四種類型，認(rèn)為競爭與合作屬于根本對立的邏輯，因此，港口間競合關(guān)系難以長期維持，其需要最終轉(zhuǎn)化為更為緊密的合作關(guān)系。李玲[12]基于我國的港口實踐，提出港口之間的競合模式有縱向競合模式和橫向競合模式兩大類型。綜觀港口競合的現(xiàn)有研究，盡管地理尺度(geographical scale)未被相關(guān)研究明確列為主要分析維度，但它們所采用的實證案例均將“區(qū)域化”視為構(gòu)建港口間競合關(guān)系的重要前設(shè)，也即主要針對同一區(qū)域內(nèi)的多個港口探討它們之間的競合關(guān)系，這也就意味著區(qū)域化與港口競合間的實質(zhì)聯(lián)系需要進(jìn)一步明晰。

在港口治理研究方面，可以明確的是區(qū)域港口一體化涉及港口運營主體以及港口行政管理體制等方面的變化，其顯然屬于港口治理的研究范疇。以分析治理主體和治理結(jié)構(gòu)為重點的港口治理模式是港口治理研究的主要內(nèi)容，現(xiàn)有研究大多將研究重點聚焦在兩大問題上：一是港口是由中央政府還是地方政府管理；二是港口的各項職能由政府提供還是私人企業(yè)來提供[13]。但是，必須要指出的是，圍繞上述兩大問題的研究相比港口治理的具體實踐而言，仍是較為籠統(tǒng)粗略的分析，缺乏精細(xì)化表達(dá)和更為明確的實踐指向性。實際上，Brooks等[14]早就指出港口治理具有鮮明且復(fù)雜的混合(mixed)特征，港口治理模式是多樣化的。因此，對于我國區(qū)域港口一體化的研究必須結(jié)合我國港口管理的實際，在上述兩大問題的研究基礎(chǔ)之上進(jìn)一步深化，這樣才能凸顯理論研究的現(xiàn)實價值。

綜上所述，不難看到，盡管難以直接單獨運用港口演化、港口競合、港口治理三大理論去全面地認(rèn)識理解區(qū)域港口一體化現(xiàn)象，但不可否認(rèn)的是，上述三大理論均為區(qū)域港口一體化提供了豐富的理論積淀。因此，從理論層面系統(tǒng)性地研究區(qū)域港口一體化，需要充分借鑒三大理論現(xiàn)有的有益成果。為全面準(zhǔn)確地理解和把握我國現(xiàn)階段的區(qū)域港口一體化改革，本文將從由來、現(xiàn)實和邏輯起點、具體內(nèi)涵及發(fā)展展望四個方面來予以論述，并對區(qū)域港口一體化改革實踐提出政策建議。

二、中國區(qū)域港口一體化的由來

何謂“由來”？據(jù)《新華字典》釋義，“由來”一詞有“自始以來”和“原因”兩種含義。顯然，本文探討區(qū)域港口一體化的由來，重在討論其產(chǎn)生的原因。就原因而言，作為經(jīng)濟(jì)管理體制改革的一部分，促使區(qū)域港口一體化產(chǎn)生的因素必然是多元的，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、社會等諸多方面。盡管如此，遵循馬克思主義哲學(xué)中有關(guān)矛盾的兩點論和重點論思想，依然能夠幫助我們把握區(qū)域港口一體化現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因。首先，可以明確的是，推動區(qū)域港口一體化的內(nèi)在動力一定是來自經(jīng)濟(jì)層面的，因為區(qū)域港口一體化改革的重點就是對區(qū)域內(nèi)多個港口運營管理主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。其次，可以明確的是，港口間進(jìn)行經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整的前提條件就是港口間已建立起較為密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，這種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的表現(xiàn)形式是多樣的，可以是緊密的合作關(guān)系，也可以是激烈的競爭關(guān)系，抑或是松散的同盟關(guān)系等。最后，可以明確的是，區(qū)域港口間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的建立一定是依托于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展。所謂“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”是指一定地域空間內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)活動所組成的有機(jī)整體[15]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)主體對于利益最大化的追求推動著區(qū)域經(jīng)濟(jì)朝著一體化方向發(fā)展[16]?；谏鲜鲇懻?，不難得到，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是區(qū)域港口一體化的主要原因，同時也是根本原因。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實質(zhì)是市場一體化的過程，其中包括區(qū)域內(nèi)產(chǎn)品市場、生產(chǎn)要素市場以及經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)一[17]。但是，值得注意的是，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化仍面臨著地方保護(hù)主義和市場分割的發(fā)展障礙，行政區(qū)經(jīng)濟(jì)在一定程度上阻礙著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[15]。聯(lián)系我國的港口業(yè)發(fā)展實踐，1984年和2001年遞進(jìn)式的兩次港口管理體制改革將港口行政管理體制由中央集中管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿肯路诺胤焦芾怼１M管港口行政管理權(quán)的兩次下放調(diào)動了地方政府建設(shè)港口的積極性，促進(jìn)了港口加速發(fā)展，但是完全下放地方引發(fā)了區(qū)域內(nèi)港口間的割據(jù)式互斥發(fā)展，港口基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重[18]。現(xiàn)階段我國區(qū)域港口一體化改革在一定程度上正是對此前數(shù)次港口管理體制改革所帶來的不良后果的回應(yīng)。當(dāng)前，我國正在深入推進(jìn)供給側(cè)改革以及“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，其中的一大要義就是繼續(xù)推動我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化需要交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，區(qū)域港口一體化正契合了這一需求。作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)一體化在港口行業(yè)的具體體現(xiàn)，區(qū)域港口一體化有利于實現(xiàn)港口經(jīng)營的規(guī)?；透偁幍囊?guī)范化，這也將促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。

三、中國區(qū)域港口一體化的現(xiàn)實與邏輯起點

盡管區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化從根本上促使著區(qū)域港口朝著一體化的方向發(fā)展，但是就現(xiàn)實起點而言，區(qū)域港口一體化在我國的興起有著深刻的時代背景，作為一項改革手段，其需要解決我國港口行業(yè)當(dāng)前發(fā)展所面臨的現(xiàn)實問題。2008年國際金融危機(jī)所帶來的長期海運需求增速變緩，使得我國港口行業(yè)出現(xiàn)了周期性過剩[1]。以2011年至2015年為例，《中華人民共和國交通運輸部交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示，五年間我國沿海港口年吞吐量增幅呈逐年收窄態(tài)勢，年均增幅僅為7.68%，而五年間沿海港口新增吞吐能力年均增幅則高達(dá)12.11%，如表1所示。港口產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)性過剩、港口技術(shù)效率的普遍性不足和區(qū)域內(nèi)港口間的激烈競爭成為我國現(xiàn)階段港口業(yè)發(fā)展亟待解決的三大難題[8]。

表1 2011—2015年中國沿海港口年吞吐量增幅與年新增吞吐能力增幅比較%

我國現(xiàn)階段的區(qū)域港口一體化改革以港口資源實質(zhì)性整合為要義，通過港口行政管理體制的調(diào)整和港口企業(yè)的兼并重組來逐步實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)港口規(guī)劃建設(shè)、資源開發(fā)和運營管理的一體化，進(jìn)而實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)港口布局和功能分工的合理化、港口資源利用的集約化、港口企業(yè)運營的高效化和港口競爭的有序化。以浙江省區(qū)域港口一體化改革為例，浙江省明確形成了以寧波舟山港為主體，以浙東南和浙北環(huán)杭州灣港口為兩翼，聯(lián)動發(fā)展義烏國際無水港和七個內(nèi)河港口的“一體兩翼多聯(lián)”式港口整體發(fā)展格局。截至2017年年中，浙江海港集團(tuán)總資產(chǎn)突破1000億元，凈資產(chǎn)近700億元，負(fù)債率下降到36.2%[19]。通過上述論述不難發(fā)現(xiàn)，區(qū)域港口一體化正是對我國港口業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀中諸多現(xiàn)實問題的積極回應(yīng)。

與現(xiàn)實起點相對應(yīng)的是邏輯起點，何謂“邏輯起點”？邏輯起點是指研究對象中蘊含的最基礎(chǔ)、最一般的本質(zhì)規(guī)定，是構(gòu)成研究對象最直接和最基本的研究單位[20]。具有邏輯起點意義的內(nèi)容應(yīng)該能夠體現(xiàn)出“元意”特征，同時具備感性具體的鮮明特點，包含著辯證矛盾，并具備概念延展的空間和闡釋能力[21]。基于上述有關(guān)邏輯起點的論述，再聯(lián)系我國區(qū)域港口一體化的改革實踐，可以推斷“優(yōu)化配置港口資源”構(gòu)成了區(qū)域港口一體化的邏輯起點，是區(qū)域港口一體化改革的本質(zhì)內(nèi)容。

進(jìn)一步來看，首先，“優(yōu)化配置港口資源”與區(qū)域港口一體化的現(xiàn)實起點間有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，充分體現(xiàn)出區(qū)域港口一體化的改革“元意”。區(qū)域港口一體化的現(xiàn)實起點是我國當(dāng)前港口業(yè)發(fā)展中所面臨的諸多現(xiàn)實問題，這些現(xiàn)實問題歸根結(jié)底就體現(xiàn)為港口資源的錯配和粗放利用，而優(yōu)化配置港口資源就是對于現(xiàn)實問題的回應(yīng)，是區(qū)域港口一體化的出發(fā)點也是最終目標(biāo)之一。其次，“優(yōu)化配置港口資源”緊緊圍繞著港口資源這一客觀實在，其不僅包括岸線、航道、錨地等港口自然資源，還包括港口機(jī)械設(shè)備、人力、信息等社會經(jīng)濟(jì)資源。再次，“優(yōu)化配置港口資源”蘊含了矛盾對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。就資源配置方式而言，市場和計劃是最為重要的兩大手段。盡管市場在資源配置中起決定性作用，但政府在宏觀調(diào)控、公共服務(wù)和市場監(jiān)管等方面依然扮演著不可替代的關(guān)鍵角色。因此，區(qū)域港口一體化進(jìn)程中既要充分發(fā)揮市場作用，又要更好地發(fā)揮政府作用，使得兩者有機(jī)統(tǒng)一，相互補充，相互促進(jìn)。最后，需要指出的是，“優(yōu)化配置港口資源”在很大程度上還具備概念延展的空間和闡釋能力，這一點集中體現(xiàn)在“優(yōu)化配置港口資源”無論是作為手段還是目的，其貫穿于港口管理體制改革的始終，貫穿于港口業(yè)發(fā)展的各個階段。

四、中國區(qū)域港口一體化的具體內(nèi)涵

正如前文所述，我國區(qū)域港口一體化以省域范圍為空間載體，以港口資源實質(zhì)性整合為核心要義，涉及港口行政管理體制的調(diào)整和港口企業(yè)的兼并重組。就具體內(nèi)涵而言，可以總結(jié)為如下五個方面：一是港口治理空間的擴(kuò)大化；二是港口治理主體的多元化；三是港口治理行為的協(xié)同化；四是港口治理目標(biāo)的統(tǒng)一化；五是港口治理績效的共享化。現(xiàn)就上述五方面展開論述。

就港口治理空間而言，在我國，自2004年《中華人民共和國港口法》實施以來，基本形成了“一城一港”、“一港一政”的港口管理格局，港口所在地的市(含直轄市)、縣人民政府和地方港口集團(tuán)成為港口管理運營的重要主體，港口治理空間一般僅限于地方行政區(qū)劃內(nèi)的港口范圍。而區(qū)域港口一體化改革意在突破原有港口治理空間，將在省域范圍內(nèi)彼此分散獨立的港口連接成為一個整體，形成“一省一港”的新格局，省域范圍演進(jìn)成為新的港口治理空間。聯(lián)系我國港口實踐，浙江海港集團(tuán)、江蘇港口集團(tuán)、北部灣港集團(tuán)、河北港口集團(tuán)、山東渤海灣港口集團(tuán)、遼寧東北亞港航發(fā)展有限公司等省級港口企業(yè)的成立與運營，實際上就是通過對原有地方港口企業(yè)的兼并重組實現(xiàn)了港口治理空間上的擴(kuò)展。

在港口治理主體多元化方面，區(qū)域港口一體化改革在省級層面催生了一批新的港口行政管理機(jī)構(gòu)和港口運營企業(yè)，在組織數(shù)量和管理層級上較之前更為豐富。但值得關(guān)注的是，無論是新組建的港口行政管理機(jī)構(gòu)還是新成立的港口運營企業(yè)，依然屬于政府組織和企業(yè)組織的范疇，而根據(jù)經(jīng)典的治理理論，港口治理中的治理主體絕非僅含港口行政管理部門(中央及地方)和港口經(jīng)營企業(yè)(國有與私營)兩類，還應(yīng)包含半官方性質(zhì)的港口管理機(jī)構(gòu)及非營利性質(zhì)的港口社會組織，上述機(jī)構(gòu)或組織共同構(gòu)成了港口治理的多元主體[22]。港口治理中的多元主體根據(jù)其自身的地位、資源、能力和能夠施以影響的范圍等因素，可在不同層面發(fā)揮各自的作用[22]。在我國區(qū)域港口一體化改革中，除政府和企業(yè)外的第三方社會組織所能發(fā)揮的作用也愈加得到重視。2014年交通運輸部出臺的《關(guān)于推進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，其中就明確指出要“充分發(fā)揮行業(yè)中介組織的作用”。

就港口治理行為協(xié)同化而言，治理行為的協(xié)同主要體現(xiàn)在兩個方面：一是同一類型的港口治理主體內(nèi)部不同層級的治理主體之間的行為協(xié)同或同一層級但下轄不同港口的治理主體之間的行為協(xié)同；二是不同類型的港口治理主體在同一層級或不同層級上彼此間的治理行為協(xié)同。所謂“協(xié)同”是指兩個或兩個以上的不同主體，協(xié)調(diào)一致地完成某一共同目標(biāo)的過程。聯(lián)系我國區(qū)域港口一體化的改革實踐，基于優(yōu)化配置區(qū)域內(nèi)港口資源的邏輯出發(fā)點，港口治理行為的協(xié)同在實際治理過程中不斷得到重視和強(qiáng)調(diào)。就具體的協(xié)同內(nèi)容來看，主要包括：省級港口集團(tuán)與市級港口集團(tuán)縱向?qū)蛹夐g以及市級港口集團(tuán)橫向?qū)蛹壣系母劭谶\營業(yè)務(wù)協(xié)同；區(qū)域內(nèi)不同港口在發(fā)展定位和功能分工上的協(xié)同；區(qū)域內(nèi)下轄不同港口的港口主管機(jī)關(guān)在港口市場監(jiān)管和行政執(zhí)法上的協(xié)同等。

在港口治理目標(biāo)統(tǒng)一化方面，區(qū)域港口一體化追求的是區(qū)域港口資源的優(yōu)化配置和區(qū)域港口整體利益的最大化，而在原有港口管理體制下，港口更多追求的是自身資源的最大限度利用和自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化。區(qū)域港口一體化下港口治理目標(biāo)的統(tǒng)一化實質(zhì)是源于區(qū)域港口一體化的現(xiàn)實和邏輯起點的內(nèi)在統(tǒng)一。港口產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)性過剩、港口技術(shù)效率的普遍性不足和區(qū)域內(nèi)港口間的激烈競爭這些現(xiàn)實問題的產(chǎn)生在很大程度上就是由于不同港口在發(fā)展目標(biāo)上的內(nèi)在抵觸乃至是沖突，而解決上述問題的關(guān)鍵在于各港口能夠以區(qū)域整體利益為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)港口治理行為并最終實現(xiàn)港口資源的優(yōu)化配置。在國家層面，“促進(jìn)港口提質(zhì)增效升級、化解過剩產(chǎn)能、優(yōu)化資源配置”就被明確列為我國區(qū)域港口一體化的重要目標(biāo)[19]。

在港口治理績效共享化方面，必須要指出的是，港口治理績效共享化一方面是治理空間擴(kuò)大化、治理主體多元化、治理行為協(xié)同化、治理目標(biāo)統(tǒng)一化的必然結(jié)果，另一方面也是治理空間擴(kuò)大化、治理主體多元化、治理行為協(xié)同化、治理目標(biāo)統(tǒng)一化得以維持和強(qiáng)化的必要支撐。區(qū)域港口一體化改革中港口治理績效共享化意味著一體化所帶來的區(qū)域港口整體利益的提升效益能夠被區(qū)域內(nèi)各個港口所共同享有，而且港口間的關(guān)系也從分散競爭、各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同發(fā)展。港口治理績效共享化還體現(xiàn)在對港口以及港口所在地地方原有利益的充分兼顧和維護(hù)增進(jìn)。以浙江省區(qū)域港口一體化改革為例，“保持各地港口企業(yè)注冊地、股權(quán)和稅收關(guān)系不變，保持重點項目推進(jìn)力度不減，保持港口對各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐力度不僅不減反而得到加大”就被突出強(qiáng)調(diào)[19]。

通過以上論述可以看到，區(qū)域港口一體化具體內(nèi)涵的五個方面相互聯(lián)系并共同構(gòu)成一個有機(jī)整體。此外，區(qū)域港口一體化的具體內(nèi)涵與其由來和起點也保持著緊密的內(nèi)在聯(lián)系(見圖1)。

圖1 區(qū)域港口一體化由來、起點、內(nèi)涵間的相關(guān)關(guān)系

五、中國區(qū)域港口一體化的發(fā)展展望

自2014年交通運輸部出臺《關(guān)于推進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》以來，我國探索推進(jìn)區(qū)域港口一體化改革已不斷深入并取得了一系列成效，越來越多的沿海及沿江省份出臺了本省域內(nèi)港口一體化的改革方案。綜觀我國現(xiàn)階段的區(qū)域港口一體化改革實踐，值得指出的是，盡管不同省份根據(jù)本省省情在推行區(qū)域港口一體化時所采取的具體形式有所不同，但實質(zhì)內(nèi)涵卻保持一致，一般均以省域范圍為空間載體，以港口資源實質(zhì)性整合為核心要義，以港口管理權(quán)限向省級層面集中為外在表現(xiàn)。就我國區(qū)域港口一體化的未來發(fā)展走向而言，如下四點值得持續(xù)關(guān)注，其中前兩點屬于正向積極的發(fā)展范疇，而后兩點則關(guān)系到潛在的負(fù)面發(fā)展方向。

第一，區(qū)域港口一體化改革通過對區(qū)域港口的整體性規(guī)劃以及運營資源的有機(jī)整合，可以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)港口間功能定位的合理化，進(jìn)而可以在很大程度上避免港口間產(chǎn)生同質(zhì)化競爭，促進(jìn)港口間服務(wù)的差異化和競爭的有序化。

第二，本輪我國區(qū)域港口一體化改革的一大特點就是在多個市級港口集團(tuán)整合基礎(chǔ)之上的省級港口集團(tuán)紛紛成立，這些省級港口集團(tuán)具有鮮明的大型化特征，運營的港口資產(chǎn)規(guī)模巨大，且在區(qū)域港口一體化進(jìn)程中港口效率因集約化經(jīng)營得以提升，這反過來進(jìn)一步增強(qiáng)了港口企業(yè)實力。也正是由于企業(yè)運營規(guī)模和綜合實力的提升，在諸如“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的引導(dǎo)以及港口自身打造全球服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)在驅(qū)動下，實施國際化戰(zhàn)略成為省級港口集團(tuán)在未來發(fā)展規(guī)劃中的重要選擇。例如，浙江海港集團(tuán)就提出“以股權(quán)投資和項目開發(fā)為手段，以東南亞、南亞、大洋洲地區(qū)為先導(dǎo)，積極實施‘走出去’戰(zhàn)略，實現(xiàn)向境外延伸目標(biāo)”[23]。

第三，有觀點認(rèn)為區(qū)域港口一體化具有明顯的經(jīng)營者集中的特征，而且在省級港口集團(tuán)引導(dǎo)下，若不同港口之間在收費標(biāo)準(zhǔn)方面進(jìn)行價格協(xié)同，那么就實質(zhì)性地達(dá)成了壟斷協(xié)議，而上述這些行為均違反了《中華人民共和國反壟斷法》中的相關(guān)規(guī)定[24]。盡管上述觀點對區(qū)域港口一體化改革的理解較為片面，未能充分認(rèn)識到區(qū)域港口一體化所具有的產(chǎn)業(yè)政策特征，但是在區(qū)域港口一體化進(jìn)程中的確需要警惕港口經(jīng)營的壟斷化可能。由于區(qū)位因素的存在，港口具有天然的壟斷特征，如果監(jiān)管不到位，區(qū)域港口一體化改革可能會進(jìn)一步強(qiáng)化港口的天然壟斷特征。此外，在港口競爭方面，雖然區(qū)域港口一體化改革會有效地緩解和避免區(qū)域內(nèi)港口間的無序競爭，但隨著各省級港口集團(tuán)的成立和運營，原有的市域間港口競爭是否隨之轉(zhuǎn)化成為省域間港口競爭值得進(jìn)一步觀察[8]。

第四，盡管區(qū)域港口一體化通過港口資產(chǎn)的整合和港口管理權(quán)限的上收在很大程度上實現(xiàn)了區(qū)域內(nèi)港口間的協(xié)同發(fā)展，但不可忽視的是，《中華人民共和國港口法》所規(guī)定的“一城一港”、“一港一政”的基本港口管理體制仍沒有得到根本性的改變，市級港口主管機(jī)關(guān)和市級港口集團(tuán)在整個港口管理體系中仍發(fā)揮著一線“管理者”和“運營人”的功能。在追求地方利益最大化的驅(qū)動和層級間信息不對稱的影響下，市級港口主管機(jī)關(guān)和市級港口集團(tuán)間可能會形成“合謀”以最大化合謀聯(lián)盟的效用[13]。若是如此，無疑將會造成港口協(xié)同發(fā)展的表面化和形式化，并最終導(dǎo)致港口間合作關(guān)系的瓦解。

六、結(jié)論與建議

為系統(tǒng)性地研究我國區(qū)域港口一體化改革，本文基于對港口演化、港口競合和港口治理的研究綜述，分別從區(qū)域港口一體化的由來、現(xiàn)實和邏輯起點、具體內(nèi)涵及發(fā)展展望四個方面予以分析論述。指出區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是區(qū)域港口一體化的根本由來；港口行業(yè)發(fā)展所面臨的實際問題是區(qū)域港口一體化的現(xiàn)實起點，而“優(yōu)化配置港口資源”則構(gòu)成其邏輯起點；港口治理空間的擴(kuò)大化、治理主體的多元化、治理行為的協(xié)同化、治理目標(biāo)的統(tǒng)一化、治理績效的共享化共同構(gòu)成了區(qū)域港口一體化的具體內(nèi)涵；就發(fā)展展望而言，區(qū)域港口一體化一方面可以促進(jìn)港口間服務(wù)的差異化和競爭的有序化，并推動港口企業(yè)的國際化發(fā)展，另一方面則可能會形成港口壟斷局面以及因地方港口主管機(jī)關(guān)與港口企業(yè)間達(dá)成“合謀”而造成區(qū)域港口協(xié)同的表面化和形式化。

鑒于上述研究結(jié)論，本文建議從如下四方面入手來進(jìn)一步推動我國現(xiàn)階段的區(qū)域港口一體化改革。首先，需要將區(qū)域港口一體化置于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的背景中來加以認(rèn)識，注重港城關(guān)系的良性互動，在強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體性的港口規(guī)劃、建設(shè)和運營的同時，還需強(qiáng)調(diào)區(qū)域港口市場的深度融合以及港口服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和港口行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。其次，建立區(qū)域港口一體化改革的政策動態(tài)評價和調(diào)整機(jī)制。盡管區(qū)域港口一體化的邏輯起點“優(yōu)化配置港口資源”是貫穿改革始終的，但就現(xiàn)實起點而言，港口行業(yè)發(fā)展所面臨的現(xiàn)實問題具有明顯的時代性和階段性，因此，通過政策動態(tài)評價和調(diào)整機(jī)制的構(gòu)建可以強(qiáng)化區(qū)域港口一體化改革的問題導(dǎo)向性。再次，基于區(qū)域港口一體化的內(nèi)涵探討，探索形成區(qū)域港口一體化改革中港口治理的“元治理”[25]規(guī)范，也即超越具體的治理形式，總結(jié)出區(qū)域港口一體化下港口治理的基本思想、一般規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、元治理者等內(nèi)容，為后續(xù)港口改革以及我國港口治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供理論積淀。最后，要加強(qiáng)頂層設(shè)計和制度建設(shè)，注重協(xié)調(diào)船、港、貨三方的各自利益，避免區(qū)域港口一體化造成港口壟斷局面，引起船貨兩方的利益受損。此外，還需加強(qiáng)防止合謀的港口多層級治理的機(jī)制設(shè)計，避免區(qū)域港口協(xié)同的表面化和形式化。