我國養(yǎng)老金制度改革的方向

文_齊傳鈞

2019年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《降低社會保險費(fèi)率綜合方案的通知》（國辦發(fā)〔2019〕13號），要求降低城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費(fèi)比例為16%，同時調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)計算口徑并統(tǒng)一個體工商戶和靈活就業(yè)人員繳費(fèi)基數(shù)上下限，從而啟動了20世紀(jì)90年代統(tǒng)賬結(jié)合確立以來的基本養(yǎng)老保險制度最大一次降費(fèi)行動。

一、正確看待養(yǎng)老金缺口問題

在全球經(jīng)濟(jì)還沒有真正走出疲軟狀態(tài)且減稅已成為很多國家改革著力點(diǎn)的背景下，此次降費(fèi)方案順應(yīng)了時代要求，對增強(qiáng)企業(yè)信心、激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、保證就業(yè)穩(wěn)定和提升國家競爭力都是必然之舉。

但也無須諱言，這一政策的出臺確實(shí)加劇了人們特別是年輕人對其未來養(yǎng)老金權(quán)益能否兌現(xiàn)的擔(dān)憂和焦慮。這是可以理解的，因?yàn)檫@幾年有關(guān)養(yǎng)老金缺口（養(yǎng)老金缺口一般是指一定時間內(nèi)的養(yǎng)老保險制度的收支缺口的累計現(xiàn)值或終值）和部分省份基金“穿底”（累計結(jié)余全部耗盡）等新聞時常見諸媒體。此次“降費(fèi)”政策的出臺再一次觸發(fā)并加劇了這種社會情緒。因此，我們要通過深化制度改革在二者之間尋求一種平衡，處理好“降費(fèi)”和養(yǎng)老金缺口之間的矛盾關(guān)系，同時也要看到這次“降費(fèi)”政策也為推動中國養(yǎng)老金制度改革帶來了新機(jī)遇。

盡管說人們對未來養(yǎng)老金權(quán)益能否兌現(xiàn)這種擔(dān)心是完全沒有必要的，但不等于說我們對養(yǎng)老金缺口問題可以視而不見。基本養(yǎng)老保險制度是由國家舉辦的，參保人依法依規(guī)（養(yǎng)老金計發(fā)辦法）獲得相應(yīng)的養(yǎng)老金待遇是一項(xiàng)基本權(quán)利，國家無論在何時何種情況都要履行最終的兜底責(zé)任。國家采取兩種手段來履行其兜底責(zé)任：一是對基本養(yǎng)老保險基金加大財政補(bǔ)貼力度，二是財政預(yù)算困難時還可以發(fā)行國債或增發(fā)貨幣。比如說，這次劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸬拇胧┍举|(zhì)上就是財政補(bǔ)貼的一種形式。但是，任何一種方式都要付出相應(yīng)代價。如果通過財政補(bǔ)貼來解決養(yǎng)老金缺口問題，那么政府就會受制于預(yù)算約束，從而削弱其他公共服務(wù)能力，甚至以犧牲其他社會福利項(xiàng)目為代價。進(jìn)一步，如果為此發(fā)行國債或增發(fā)貨幣，那么就相當(dāng)于政府向全社會所有人“攤銷”了養(yǎng)老金成本，這意味著提高了整個社會負(fù)擔(dān)，也必然加重企業(yè)的運(yùn)營成本。顯然，上述兩種情況都不是我們希望看到的，所以必須高度重視養(yǎng)老金缺口問題。

二、中國養(yǎng)老金缺口的本質(zhì)

通常來說，對于現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度而言，人口老齡化是造成養(yǎng)老金缺口出現(xiàn)的根本原因。但是，中國基本養(yǎng)老保險制度有其特殊性：一是該制度統(tǒng)籌層次較低，各統(tǒng)籌地區(qū)制度內(nèi)人口負(fù)擔(dān)情況畸重畸輕，基金收支情況差異較大；二是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險只覆蓋了不到一半的就業(yè)人口，而根本無法覆蓋全體就業(yè)人員。因此，中國養(yǎng)老金缺口表現(xiàn)為兩種失衡：地區(qū)結(jié)構(gòu)上的失衡和全國總量上的失衡。

（一）地區(qū)結(jié)構(gòu)上的失衡

從分省情況來看，目前基金平衡情況差距較大，而且隨著時間的推移，這種差距還將進(jìn)一步擴(kuò)大，導(dǎo)致有的省份基金結(jié)余不斷增長，而有的省份基金當(dāng)期收不抵支缺口越來越大，甚至“穿底”。根據(jù)預(yù)測，2019年繳費(fèi)贍養(yǎng)率（制度內(nèi)退休人數(shù)占繳費(fèi)人數(shù)的比率）最高的黑龍江為99.8%，緊隨其后依次是吉林和遼寧，繳費(fèi)贍養(yǎng)率都接近90%；而超過70%的還有內(nèi)蒙古、重慶、甘肅和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。與之相比，廣東的繳費(fèi)贍養(yǎng)率最低，僅為19.1%，而福建、北京和西藏的制度贍養(yǎng)率也較低，均不到30%。（鄭秉文主編：《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》，中國勞動社會保障出版社2019年版）由此導(dǎo)致各地養(yǎng)老基金運(yùn)行情況差異巨大，而且即使考慮到目前正在實(shí)施的中央調(diào)劑制度，在一定程度上減緩了地區(qū)之間“苦樂不均”現(xiàn)象，但并不能從根本上改變各省之間的“兩極分化”趨勢。

一般認(rèn)為，這是基本養(yǎng)老保險基金一直沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的必然結(jié)果。但是，這其中一個不可忽視的原因是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。改革開放以來，以東北三省為代表的傳統(tǒng)老工業(yè)基地和部分西部欠發(fā)達(dá)省份由于種種原因市場化起步晚，內(nèi)生動力不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于東南部省份，導(dǎo)致大量年輕人不斷涌向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份就業(yè)，但老年人和即將退休的中年人都留在本地。也就是說，年輕人通過在外地就業(yè)為發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老保險制度“貢獻(xiàn)”繳費(fèi)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)卻要為本地已經(jīng)或即將退休老年人提供養(yǎng)老金待遇，從而不斷惡化了當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險制度的負(fù)擔(dān)狀況。

雖然說勞動力自由流動是優(yōu)化資源合理配置的內(nèi)在動力機(jī)制，但是中國這種勞動力自由流動卻不完全是由市場本身所導(dǎo)致的。那些負(fù)擔(dān)較重省份，不得不做實(shí)社保繳費(fèi)基數(shù)（以城鎮(zhèn)非私營單位在崗工資為最低繳費(fèi)基數(shù)），并按照最高繳費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)（以前企業(yè)繳費(fèi)率為20%）來進(jìn)行征繳基金，而一些發(fā)達(dá)省份因?yàn)椴淮嬖陴B(yǎng)老金支付壓力，明確或變相地降低繳費(fèi)基數(shù)或繳費(fèi)率（比如按照最低工資標(biāo)準(zhǔn)確定繳費(fèi)基數(shù)且企業(yè)繳費(fèi)率只有14%），由此形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)在企業(yè)負(fù)擔(dān)上的巨大差異。這種差異必然導(dǎo)致落后地區(qū)無法留住和吸引資本（當(dāng)然還有其他原因）在本地投資，也就無法為年輕勞動力提供足夠的就業(yè)機(jī)會，久而久之便形成了惡性循環(huán)，即經(jīng)濟(jì)越落后，越需要提高當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，進(jìn)而越留不住資本，越無法提供足夠的就業(yè)機(jī)會，最終只能加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社保負(fù)擔(dān)上的兩極分化。

（二）全國總量上的失衡

從全國總體來說，如果基本養(yǎng)老保險基金沒有每年來自財政的大量補(bǔ)貼（為了解決部分地區(qū)養(yǎng)老金支付壓力，1998年開始中央和地方政府就一直在提供財政補(bǔ)貼），當(dāng)期已經(jīng)收不抵支，即使按照現(xiàn)有規(guī)則繼續(xù)提供財政補(bǔ)貼，當(dāng)期結(jié)余也會很快下降，進(jìn)而陷入當(dāng)期收不抵支，即全國總量上的失衡。

預(yù)測顯示，全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)贍養(yǎng)率將從2019年的47.0%上升到2050年的96.3%。簡單地說，2019年由接近2個繳費(fèi)者來贍養(yǎng)一個離退休者，而到了2050年則幾乎1個繳費(fèi)者需要贍養(yǎng)一個離退休者。因此，僅從制度贍養(yǎng)率上看（不考慮人均待遇的提高），城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險支付壓力在不斷提升。

可以說，全國層面養(yǎng)老金缺口的出現(xiàn)與人口老齡化關(guān)系重大，當(dāng)然另一個極為重要原因就是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度主要是正規(guī)化就業(yè)群體，即使我們過去一度采取了躉交或補(bǔ)繳的措施（因?yàn)槿狈愎浆F(xiàn)在各地已基本廢止該政策）擴(kuò)大這一制度的覆蓋面，但仍難以實(shí)現(xiàn)向全部就業(yè)人口的覆蓋。這是大部分發(fā)展中國家的共同現(xiàn)象。對發(fā)展中國家而言，正規(guī)化就業(yè)水平低限制了繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的覆蓋范圍。但是，經(jīng)濟(jì)正規(guī)化程度的提高是各種因素綜合的結(jié)果，具有很大的不確定性，實(shí)際大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)正規(guī)化程度不高已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象，而且并沒有因?yàn)闀r間推移而發(fā)生明顯變化。因此，我們既要面對這一現(xiàn)實(shí)，也要從更大的宏觀層面來思考中國養(yǎng)老金制度的改革方向。

三、我國養(yǎng)老金制度改革的著力點(diǎn)

養(yǎng)老金缺口問題是一個全球性難題，早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始困擾很多發(fā)達(dá)國家，并于90年代掀起了世界性養(yǎng)老金改革浪潮。從這個意義上來說，中國今天遇到的問題不算一個新問題，但是中國養(yǎng)老金缺口有其特殊性，因此必須結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)并采取有針對性的措施，推動養(yǎng)老金制度改革朝著正確方向邁進(jìn)。

其一，加大基金的中央調(diào)劑力度，盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。自20世紀(jì)90年代后期以來，推動基本養(yǎng)老保險基金實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌已經(jīng)在黨和政府不同級別文件里多次出現(xiàn)，但都沒能實(shí)現(xiàn)，原因是多方面的，其中擔(dān)心地方的道德風(fēng)險（基金征繳上的不作為和待遇發(fā)放上的隨意性）是一個重要原因，因此最后引入了中央調(diào)劑制度作為一種折中的解決辦法。但是，正如前文所述，中央調(diào)劑制度不能根本扭轉(zhuǎn)地區(qū)之間養(yǎng)老基金收支的兩極分化趨勢，未來出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口的省份還會增加。因此必須盡早實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。而對于道德風(fēng)險問題，解決的辦法是必須盡快加大信息建設(shè)，補(bǔ)充并完善個人繳費(fèi)信息，實(shí)現(xiàn)所有人繳費(fèi)歷史可查詢、可追溯、可量化，同時實(shí)現(xiàn)中央和地方以及各個相關(guān)部門之間的信息共享。

其二，盡快統(tǒng)一全國制度基本參數(shù)，消除地區(qū)之間不公平競爭。借助這次“降費(fèi)”政策的出臺，不僅要把企業(yè)繳費(fèi)率統(tǒng)一為16%，而且要把統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)落實(shí)到位，更不能任由不同地區(qū)隨意調(diào)整這些參數(shù)。如果說改革開放以來我們的價值取向是“效率兼顧公平”，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以在一定程度上犧牲公平，但是這種效率的提升必然是遞減的，現(xiàn)在應(yīng)該是向公平要效率，實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的公平發(fā)展，只有這樣才能為振興東北和加快西部落后地區(qū)發(fā)展掃清障礙，也才能從根本上斬斷地區(qū)間養(yǎng)老金收支狀況兩極分化的循環(huán)鏈條，降低中央政府對出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口省份的轉(zhuǎn)移支付壓力。需要強(qiáng)調(diào)的是，如果統(tǒng)一制度基本參數(shù)，必然會增加一些發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，而這些地區(qū)恰恰是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和中美貿(mào)易摩擦面前，確實(shí)存在著一定困難和壓力，但至少應(yīng)該給出統(tǒng)一參數(shù)的時間表，及早用預(yù)期來消化對相關(guān)企業(yè)帶來的不利影響。長遠(yuǎn)來看，統(tǒng)一制度基本參數(shù)對中國的長遠(yuǎn)發(fā)展或許更具有戰(zhàn)略意義。

其三，劃轉(zhuǎn)國有資本只能是權(quán)宜之計，解決全國養(yǎng)老金缺口問題還需要深化制度改革。為了應(yīng)對養(yǎng)老金缺口問題，中央劃轉(zhuǎn)國有資本充實(shí)全國社會保障基金，可以增強(qiáng)社會信心，維護(hù)改革發(fā)展局面，但對于能否解決未來的養(yǎng)老金缺口問題還需要慎重考慮。養(yǎng)老金缺口是一個永續(xù)流量概念，而國有資本是存量資產(chǎn)，有限的存量無法應(yīng)對無限的流量。更為重要的是，國有資本及收益要么是不斷做大做優(yōu)做強(qiáng)國有企業(yè)的資本來源，要么是財政收入的一部分。如果是前者，國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鹣喈?dāng)于限制了國有企業(yè)擴(kuò)張和在整個經(jīng)濟(jì)體系中的地位；如果是后者，則相當(dāng)于財政預(yù)算在不同公共支出之間作了新的調(diào)整，長遠(yuǎn)來看本身并不能真正降低所有企業(yè)負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，在前者的情況下，如果通過限制國有企業(yè)擴(kuò)張為更有效率的私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出了空間，那么從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義來說，相當(dāng)于增強(qiáng)了整體經(jīng)濟(jì)效率，將帶來財政收入更快增長，就業(yè)規(guī)模也可能隨之?dāng)U大，從而有助于縮小未來的養(yǎng)老金缺口，但這可能只具有邊際意義。因此，必須借助這次劃轉(zhuǎn)國有資本的機(jī)遇，不放棄不懈怠繼續(xù)深化養(yǎng)老金改革。

其四，養(yǎng)老金制度改革的本質(zhì)是有效降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵在于有序推進(jìn)。養(yǎng)老金缺口本身并不可怕，可怕的是這種缺口過快擴(kuò)大，以至于失控。幾乎所有發(fā)達(dá)國家為解決養(yǎng)老金缺口所進(jìn)行的改革，目標(biāo)都是鎖定未來企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的增長速度，而不是降低或維持現(xiàn)有的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。人口老齡化是一個全球現(xiàn)象，企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)都會穩(wěn)步增長，關(guān)鍵在經(jīng)濟(jì)全球化的約束下，如果企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過快增長，那么必然削弱本國企業(yè)在國際上的競爭力，一旦喪失了經(jīng)濟(jì)競爭力，養(yǎng)老金缺口必然是一個無底洞。既然養(yǎng)老金缺口無法避免，財政補(bǔ)貼基本是最后的兜底手段，但是財政補(bǔ)貼從根本上說也是企業(yè)納稅收入。因此，在穩(wěn)定企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時，還需要將政府財政補(bǔ)貼控制在一定范圍內(nèi)。只有這樣，才是應(yīng)對養(yǎng)老金缺口的正確取向。另外，既然養(yǎng)老金缺口的出現(xiàn)和擴(kuò)大是一個漸進(jìn)過程，那么改革措施必須適當(dāng)超前，從而為有序推進(jìn)改革措施贏得時間和空間。

其五，延遲退休政策應(yīng)該及早出臺，也是當(dāng)前最為可行且改革難點(diǎn)最小的措施。延遲退休政策一度成為政府所要推出的一項(xiàng)重大措施，但可能考慮到社會情緒和目前就業(yè)形勢似乎被擱置下來。但是，只有盡早出臺延遲退休政策，才能實(shí)現(xiàn)“小步慢走”，不至于在人口老齡化非常嚴(yán)重時措手不及，被迫作出大幅度調(diào)整。當(dāng)然，反對這項(xiàng)措施的聲音一直都存在，在發(fā)達(dá)國家也是如此，推出延遲退休政策阻力重重，但最終很多國家還是強(qiáng)力推出這一政策。在中國有一種聲音認(rèn)為，延遲退休對重體力勞動者不公平，但是這種說法是值得商榷的，因?yàn)樵谥袊舆t退休政策影響的是正規(guī)化就業(yè)群體，而真正從事重體力的勞動者往往是非正規(guī)化就業(yè)群體，而后者往往沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，可能很早就退出了勞動力市場，因此對他們影響不大。即使對于正規(guī)化就業(yè)參保的重體力勞動者，也可以在政策上對他們進(jìn)行特殊照顧。

其六，養(yǎng)老金改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要養(yǎng)老金制度自身的綜合改革，而且需要其他社會或經(jīng)濟(jì)改革的預(yù)先出臺或及時跟進(jìn)。放眼全球，養(yǎng)老金改革都是“一攬子”改革措施，沒有哪個國家通過一次改革或一項(xiàng)改革徹底解決了養(yǎng)老金缺口問題。而且，這些改革措施并不局限于養(yǎng)老金制度本身，而是整個社會福利體系的改造甚至重構(gòu)，更是經(jīng)濟(jì)制度改革的一部分。對于中國而言，問題卻不限于此，因此不論是地方性養(yǎng)老金缺口還是全國性的養(yǎng)老金缺口，都需要中央財政補(bǔ)貼，但是隨著補(bǔ)貼力度的加大，受益的只能是不到40%的就業(yè)群體，而從財政補(bǔ)貼公平性的角度上講，只有向城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保群體傾斜才具有合理性，因?yàn)楹笳呤歉偷氖杖肴后w，對他們進(jìn)行補(bǔ)貼傾斜才有助于縮小收入分配差距，從而提高整個社會消費(fèi)能力，推動經(jīng)濟(jì)和諧和可持續(xù)發(fā)展，最終通過擴(kuò)大稅源來降低養(yǎng)老金缺口規(guī)模。同樣，還應(yīng)該加快推進(jìn)稅收體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)從單一所得稅向綜合所得稅過渡，為第二支柱和第三支柱發(fā)展提供更優(yōu)厚稅收比例奠定基礎(chǔ)，最終實(shí)現(xiàn)多層次養(yǎng)老金體系的均衡發(fā)展，降低基本養(yǎng)老保險對中高收入者的支付壓力。

總之，我們應(yīng)該深刻認(rèn)識國家降低社會保險企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)這一重大戰(zhàn)略的精髓所在，盡快出臺有序推進(jìn)的系統(tǒng)化全方位養(yǎng)老金改革方案，把避免養(yǎng)老金缺口規(guī)模過大，即控制企業(yè)負(fù)擔(dān)過快增長放在改革的核心理念上，在保障退休人員基本權(quán)益的基礎(chǔ)上，推動經(jīng)濟(jì)向更有競爭力、更加可持續(xù)和更為平衡的方向發(fā)展。只有這樣，中國養(yǎng)老金缺口問題才能得到有效控制，防患于未然。