我國高等教育財政撥款現(xiàn)存問題研究

王經(jīng)綸　魏成儒

摘要：我國現(xiàn)行高等教育經(jīng)費來源仍是以財政撥款為主，高等教育日常教學(xué)、科研和管理都是由財政撥款進行支撐。因此，財政撥款是整個高等教育良好運行和發(fā)展的重要保障。我國高等教育財政撥款經(jīng)歷了近50多年的發(fā)展，取得了較大的進步，與此同時也存在一些如政府財政壓力大、經(jīng)費籌措渠道狹窄、不利于提高辦學(xué)質(zhì)量等問題。通過借鑒國外高等教育財政撥款的成功經(jīng)驗，從撥款法律保障、撥款模式、教育經(jīng)費籌集等方面提出改革建議。

關(guān)鍵詞：高等教育;財政撥款;財政撥款改革

中圖分類號：G467.2文獻標志碼：A文章編號：1001-7836（2019）12-0001-03

一、我國高等教育財政撥款模式

目前，我國高等教育的資金來源主要是政府財政撥款，從1949年之后，我國高等教育財政撥款可以歸納為三個階段。

1.“基數(shù)加發(fā)展”模式

第一個階段是“基數(shù)加發(fā)展”模式：1955—1985年。我國高等教育財政撥款模式，最早是采用“基數(shù)加發(fā)展”模式進行的。這種模式下，當年所獲得的經(jīng)費按照前一年該所高校獲得的經(jīng)費為基數(shù)，再結(jié)合高校當年發(fā)展的狀況和建設(shè)的需要，確定高校當年所獲得的經(jīng)費總額。這種財政撥款模式易于操作、便于管理，保證高校人員的經(jīng)費開支，保障高校正常運行發(fā)展。但是這種撥款模式一方面由于基數(shù)是固定的，無法根據(jù)高校發(fā)展的實際情況合理調(diào)配資金的使用。另一方面由于基數(shù)是以高校往年經(jīng)費支出為基礎(chǔ)，如果高校想獲得更多經(jīng)費只能不斷增加支出，這樣就不利于高校對辦學(xué)成本的控制，也不利于高校對經(jīng)費的合理使用。這也是我國高等教育發(fā)展初期，財政撥款方面處于起步階段，需要不斷根據(jù)高校經(jīng)費支出情況調(diào)整財政撥款的數(shù)額，因此也缺乏對經(jīng)費支配合理性的調(diào)控。

2.“綜合定額加專項補助”模式

第二階段是“綜合定額加專項補助”模式：1986—2002年。1986年原教委、財政部聯(lián)合出臺《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》，《實施辦法》中指出：將高等教育財政撥款模式實行改革，由原來的撥款模式改為“綜合定額加專項補助”。“綜合定額撥款”是基于“定員定額”的核算原理，根據(jù)政府主管部門制定的不同地區(qū)、不同類型、不同層次生均經(jīng)費的定額標準和高校在校人數(shù)來核定下達[1]。這種撥款模式逐漸擴大了高校對于經(jīng)費使用的自主權(quán)，并且根據(jù)各個高校實際情況酌情照顧，明確高校財政撥款的具體依據(jù)標準，提高政府對高等教育財政撥款過程的透明度，并且專項撥款的設(shè)立與高校發(fā)展實際相結(jié)合，確保將撥款用到最需要的地方。但是，這其中也存在一些問題。首先，“綜合定額撥款”是以高校往年支出作為基礎(chǔ)，仍舊不能合理地反映出高校當前的辦學(xué)成本，并且也無法發(fā)現(xiàn)高校在歷史支出過程中存在的不合理情況，與“基數(shù)”撥款沒有太大差異。其次，還容易導(dǎo)致高校為了獲取更多撥款，盲目增加招生人數(shù)、增加專業(yè)設(shè)置等情況，與高校當前發(fā)展情況嚴重不符。最后，這種撥款模式對高校辦學(xué)沒有任何激勵價值，也無法提高辦學(xué)水平，更不利于高校持續(xù)發(fā)展。

3.“基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算”模式

第三階段是“基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算”模式：2002年至今。從2002年開始，財政部對中央部門的預(yù)算核定方式改為基本支出預(yù)算和項目支出預(yù)算。這是國家財政體制改革從總體上要求“部門的預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理或財政專戶管理，收支不掛鉤，支出要透明”[2]。這種模式下將高校財政撥款劃分為兩部分，“基本支出預(yù)算”是用于確保高校日常教學(xué)活動經(jīng)費，維持高校正常運轉(zhuǎn)的費用，而“項目支出預(yù)算”則是解決高校長遠發(fā)展規(guī)劃或者各項活動的費用，兩者共同構(gòu)成當前高等教育財政撥款的核心部分。這種模式將“專項補助”改為 “項目支出預(yù)算”，這是我國首次將預(yù)算加入到高校財政撥款模式中。由政府審核項目支出預(yù)算，可以更好地對高校經(jīng)費使用進行規(guī)范和監(jiān)管，確保經(jīng)費使用在陽光下運行。第三階段的高等教育財政撥款模式一直延續(xù)至今，是當前我國高等教育財政撥款的主要模式，也為日后高等教育財政撥款模式的改革提供了借鑒。

二、我國高等教育財政撥款存在的問題

1.財政撥款方式難以體現(xiàn)公平

我國高等教育財政撥款模式不斷隨著時代的發(fā)展而變化。從開始的“基數(shù)加發(fā)展”到之后的“綜合定額加專項補助”，這些撥款模式共同反映出撥款模式簡單，撥款參照標準單一，撥款依據(jù)不是十分合理，缺乏多樣性評價標準。我國高等教育目前實行計劃人數(shù)招生，撥款依據(jù)也主要由此確定。雖然國家近些年出臺了相應(yīng)政策規(guī)范高等教育財政撥款，并且明確提出高校和專業(yè)差別也是撥款的依據(jù)，但是這些差別并不能準確地區(qū)分在辦學(xué)類型、辦學(xué)層次等方面產(chǎn)生的辦學(xué)成本之間的差異。而且對于同一類別的高校通過統(tǒng)一的撥款標準，不合理的情況依舊存在。因為重點高?？梢酝ㄟ^申報“專項補助”獲得其他高校無法獲得的經(jīng)費，而普通高校只能通過固定的“基本支出預(yù)算”獲得保障日常教學(xué)活動和教師薪酬的經(jīng)費，這就對一般高校產(chǎn)生了一定的不公平性。

2.撥款機制不利于提高辦學(xué)質(zhì)量

我國高等教育財政撥款方式，依舊以政府為經(jīng)費的主要承擔(dān)者，經(jīng)費由政府到高校單一撥款，其他渠道籌集到的經(jīng)費數(shù)量相對較少。在我國目前的撥款機制下，政府支付給高校財政撥款經(jīng)費的數(shù)額，主要由該所高校計劃招生人數(shù)的數(shù)量決定。而且一些教學(xué)成果的評估工作和高校榮譽的評比也與高校學(xué)生人數(shù)相關(guān)，這就造成高校為了能夠獲得更多的財政撥款，不斷地擴大招生規(guī)模和校園基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模，從而擴大社會影響力。同時，撥款機制僅僅是以學(xué)生人數(shù)的單一變量為標準，這就更加激發(fā)了高校對于擴大招生規(guī)模的積極性。雖然一些高校會擴大校區(qū)面積，逐步加強相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)，但是部分高校會忽視一項重要問題，就是增加教師人數(shù)和提升教學(xué)質(zhì)量，大規(guī)模的擴招會造成高校師生比例嚴重失衡，將有限的教師資源投入到不斷擴大的學(xué)生規(guī)模中，這會直接影響到高校的辦學(xué)質(zhì)量。高等教育辦學(xué)質(zhì)量的下降必然會影響我國高等教育的整體質(zhì)量，這會影響財政投入后高等教育的長遠發(fā)展。

3.財政撥款缺少績效激勵因素

現(xiàn)行的財政撥款標準中，僅僅是以學(xué)生人數(shù)作為撥款標準參數(shù)，卻忽視撥款制度中多元化評價標準的要求，這也就無法體現(xiàn)多元化評價標準對高校辦學(xué)過程中的激勵作用。高等教育財政撥款是激勵高校發(fā)展的重要條件，良好的財政撥款激勵機制會激發(fā)高校辦學(xué)的積極性，促進高校將有限的資源整合全面發(fā)展。我國高校資金的來源主要依靠政府的財政撥款，政府財政的供給能力決定高校獲得撥款的數(shù)額，這個過程中不存在政府為激勵高校發(fā)展，增加或者減少撥款的數(shù)額。我國高等教育的發(fā)展一直是由政府主導(dǎo)，而高校只是執(zhí)行政府的各種決策，因此撥款對高校的激勵作用并沒有得到合理的體現(xiàn)。而且還缺乏財政撥款績效相關(guān)政策，就是將高校辦學(xué)發(fā)展成果與財政撥款數(shù)量相掛鉤的激勵方式。這種方式可以更好地實現(xiàn)政府部門利用財政撥款，對高校辦學(xué)進行監(jiān)督和指導(dǎo)。

4.政府部門單獨撥款缺乏可信度

我國目前的撥款制度都是經(jīng)費由政府到高校單向流動，撥款機構(gòu)是完全的政府行政部門，人員也是政府工作人員，整個撥款過程都是由政府直接指導(dǎo)并干預(yù)的。換句話說，高校財政撥款受到政府的“領(lǐng)導(dǎo)”，并非高校財政“獨立”運行。撥款過程在很大程度上表現(xiàn)了一種政府“運作”的行為，政府往往代替市場介入各種微觀經(jīng)濟操作，所以很容易造成隨意性、不公平性、低效性、資源的尋租行為及權(quán)力腐化等弊端[1]。撥款過程中缺乏對公眾的透明度，一些高校為了獲得更多的撥款，會采取各種手段對撥款機構(gòu)施加影響，從而使撥款發(fā)生嚴重的不公平。此外，政府對高校財政撥款的整個過程，社會公眾和高校參與度較低，社會公眾和高校缺少對政府的信任。這也導(dǎo)致高等教育財政撥款無法與社會發(fā)展相適應(yīng)，并且很難樹立政府在整個過程中的威信。

三、改革我國高等教育財政撥款模式的建議

1.加強對撥款模式的法律保障

法律保障是發(fā)達國家高等教育撥款體制的典型特征[3]，國家法制建設(shè)對高等教育發(fā)展起到關(guān)鍵性作用。但是，我國的相關(guān)法律法規(guī)仍存在許多不完善的地方，這嚴重阻礙了我國高等教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展。雖然我國高等教育事業(yè)發(fā)展迅速，但是財政撥款的力度已經(jīng)逐漸跟不上發(fā)展的速度，這導(dǎo)致財政撥款與高校發(fā)展之間矛盾突出，急需轉(zhuǎn)變財政撥款模式。為了確保改革的順利進行，需要營造良好的財政撥款法律法規(guī)環(huán)境，將高等教育財政撥款納入到相關(guān)立法計劃之中。從法律的角度強化高等教育財政撥款的地位，確保高等教育財政撥款過程中有法可依，使政府對高等教育財政撥款更有法律依據(jù)。

此外，高等教育財政撥款的效果也會受到法制觀念薄弱的影響。一些高校為了獲得更多的經(jīng)費，通過各種手段和渠道增加政府對其的關(guān)注度，也間接引發(fā)高等教育財政風(fēng)險。因此，增強政府和高校撥款工作人員的法制觀念，可以促進高等教育健康良好的發(fā)展，也可以降低高等教育財政風(fēng)險。

2.改變傳統(tǒng)高等教育財政撥款模式

根據(jù)當前世界高等教育財政撥款的發(fā)展形勢，我國現(xiàn)行的高等教育撥款體制已經(jīng)不能適應(yīng)當前社會的發(fā)展。因此，撥款體制改革勢在必行。通過借鑒國外高等教育財政撥款模式的發(fā)展方向和成功經(jīng)驗，結(jié)合我國國情和發(fā)展實際，高等教育財政撥款模式的改革方向應(yīng)是加強績效評價與撥款的組合，增強撥款的科學(xué)性和透明度，促進公平與效率[4]。

首先，高等教育財政撥款標準要構(gòu)建多元化、多標準參數(shù)體系。改變以往僅僅以學(xué)生人數(shù)為標準的撥款模式，促使撥款標準更加公平合理。其次，建立高校辦學(xué)質(zhì)量評價體系。將高校辦學(xué)成果納入考核范圍，將撥款與評價結(jié)果掛鉤。通過使用績效評價體系對撥款數(shù)額進行衡量，適當加大對辦學(xué)質(zhì)量較好的高校的撥款力度，促進高校辦學(xué)質(zhì)量的提升。最后，將保障高校辦學(xué)的基礎(chǔ)經(jīng)費和績效提高專項經(jīng)費分開撥付。基礎(chǔ)經(jīng)費是高校辦學(xué)的根本保障，是高校各項教學(xué)活動正常運行的基石。兩項經(jīng)費分開撥付可以大大提升高等教育財政撥款的透明度，還可以最大限度地發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，確保各個高校教育經(jīng)費的使用在“陽光下運行”。而且將兩項經(jīng)費分開撥付，可以確保有足夠的數(shù)額用于科研和專項經(jīng)費，以保證教育經(jīng)費的質(zhì)量和使用率。

3.建立高等教育經(jīng)費多渠道籌集模式

高等教育發(fā)展與政府財政撥款密不可分，目前我國教育經(jīng)費短缺已經(jīng)嚴重影響高等教育發(fā)展，而要增加教育經(jīng)費投入，多渠道經(jīng)費籌集模式是一條好的途徑。根據(jù)發(fā)達國家高等教育發(fā)展的成功經(jīng)驗，我們可以歸納出各國高等教育的共同特征和一般的發(fā)展趨勢，各國高等教育財政撥款的經(jīng)費來源于多方面，即以財政性撥款為主，多渠道經(jīng)費籌集為輔的撥款體制。

根據(jù)我國高等教育實際并結(jié)合我國國情，在確保財政撥款為主的前提下，逐步放開非財政性教育經(jīng)費來源和渠道，引入民間資本投入到教育經(jīng)費中，擴大民間資本進入高等教育的渠道。首先，高等教育經(jīng)費多渠道籌集模式的建立，可以減輕政府財政負擔(dān)，同時又可以促進高等教育發(fā)展。近年來，已經(jīng)有民間資本注入高等教育經(jīng)費中，現(xiàn)在還需要進一步擴大民間資本范圍，吸納社會和個人的資金投入。這種模式不僅緩解政府對教育經(jīng)費的壓力，還促使社會和公眾對教育事業(yè)更加關(guān)心和理解。其次，鼓勵高校與企業(yè)合作辦學(xué)，通過企業(yè)對高校人力、物力、財力的資助，大大提高高校的教學(xué)質(zhì)量，促使其培養(yǎng)出更加符合社會需求的優(yōu)秀人才，而企業(yè)通過投資高校事業(yè)，獲得高素質(zhì)、高水平應(yīng)用型人才，提升企業(yè)效益。這種高校與企業(yè)合作辦學(xué)的模式，可以促進企業(yè)走進教育領(lǐng)域，了解教育事業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)適合企業(yè)當前需要和未來發(fā)展的應(yīng)用型人才，達到高校與企業(yè)和諧發(fā)展的目的。

4.建立高校與政府撥款之間的“中介機構(gòu)”

“中介機構(gòu)”是介于政府和高校之間的第三方撥款機構(gòu)。目前，我國高等教育財政撥款都是由政府財政部門直接支付給各個高校，政府承擔(dān)撥款機構(gòu)的角色，而其中具體操作人員都是政府工作人員，整個撥款過程都是官方負責(zé)，政府會直接干預(yù)高校財政撥款工作，但是這個過程中極易受到人為因素的影響，并且撥款過程中缺乏對于社會公眾的透明度，這也會影響社會公眾和高校對撥款過程的信任。這種撥款模式是政府“直接領(lǐng)導(dǎo)”下的撥款而非政府“指導(dǎo)”下的獨立運作，在一定程度上可以歸結(jié)為政府部門直接負責(zé)的財政撥款模式。根據(jù)國外高等教育撥款的成功經(jīng)驗，可以在撥款運行機制上進行探究并創(chuàng)新，在政府和高校之間通過 “中介機構(gòu)”的加入，經(jīng)費從政府財政部門撥出到“中介機構(gòu)”，再由“中介機構(gòu)”根據(jù)撥款標準支付給學(xué)校，將撥款標準直接與經(jīng)費支付數(shù)額掛鉤，進一步增加撥款過程中的透明度，提高資金使用效率，從而提高高等教育質(zhì)量。

撥款“中介機構(gòu) ”應(yīng)獨立于政府和高校，同時還應(yīng)該隸屬于政府和教育行政部門，有獨立的行政范圍，具備獨立運行的能力?！爸薪闄C構(gòu)”的成員應(yīng)該包括政府官員、教育專家、學(xué)者等，其主要職能是為政府制訂高校整體財政計劃，明確各高校使用經(jīng)費應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，與評估機構(gòu)密切配合，將撥款與評估結(jié)果掛鉤，確保經(jīng)費使用的效益和效率等[5]。為了確?！爸薪闄C構(gòu)”工作的正常運行，政府相關(guān)部門應(yīng)該盡快對其機構(gòu)性質(zhì)、履行職能、機構(gòu)地位等加以明確規(guī)范，為其發(fā)展提供良好的社會保障。同時加大其對社會公眾的宣傳力度，使其接受政府、社會、高校的監(jiān)督，促使整個撥款過程更加規(guī)范與透明。

參考文獻：

[1]桑晨燕，曹寸.高等教育財政撥款模式的不足與建議[J].會計之友，2014（16）：112—114.

[2]趙雅琴.高等教育財政撥款模式的發(fā)展及改革對策研究[J].揚州大學(xué)學(xué)報：高教研究版，2011，15（3）：11—14.

[3]吳國生.我國高等教育財政撥款模式的分析及對策研究[J].經(jīng)濟，2008（5）：40—43.

[4]東北財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院課題組，王偉同，張妍彥，陳艷利.推進中國高等教育財政改革的戰(zhàn)略選擇[J].經(jīng)濟研究參考，2004（60）：39—48.

[5]鐘云華，胡惠偉.我國高等教育財政撥款模式演變及展望[J].黑龍江高教研究，2009（1）：68—70.

Research on the Existing Problems of Financial Appropriation of Higher Education in China

WANG Jing-lun， WEI Cheng-ru

（School of Educational Science， Shenyang Normal University， Shenyang 110034，China）

Abstract：The current sources of higher education funds in China are still based on financial appropriation， and the daily teaching， scientific research and management of higher education are also supported by financial appropriation. Therefore， financial appropriation is an important guarantee for the good operation and development of higher education. The financial appropriation of higher education in China has gone through nearly more than 50 years of development and has made great progress. At the same time， there are also some problems， such as the government financial pressure， narrow financing channels， which are not conducive to improving the quality of running schools. By drawing on the successful experience of foreign higher education financial appropriation， this paper puts forward the reform proposals from the aspects of the legal guarantee of appropriation， the mode of appropriation and the raising of educational funds.

Key words：higher education; financial appropriation; reform of financial appropriation

（責(zé)任編輯：朱嵐）

doi：10.3969/j.issn.1001-7836.2019.12.001

收稿日期：2018-12-17

作者簡介：王經(jīng)綸（1993—），女，遼寧大連人，碩士研究生，從事高等教育管理研究;魏成儒（1993—），男，遼寧大連人，碩士研究生，從事高等教育管理研究。