鎮(zhèn)街開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的困難及對策研究

中文摘要：自然資源資產(chǎn)的合理開發(fā)利用以及保護(hù)的適當(dāng)程度關(guān)系著國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量之間的矛盾越發(fā)嚴(yán)重的背景下，本文以鎮(zhèn)街開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)為切入點(diǎn)，分析目前自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)過程中存在的問題難點(diǎn)，探討并提出相應(yīng)的對策與建議。

關(guān)鍵詞：自然資源資產(chǎn);離任審計(jì);困難;對策

????一、引言

在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，我國曾一味地為追求高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，這使得我國當(dāng)前的自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題日漸突出。建立健全黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，有利于推動(dòng)我國生態(tài)文明建設(shè)，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。然而，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作為一個(gè)全新的審計(jì)領(lǐng)域，在試行與廣泛運(yùn)用的過程中，仍然存在著諸多問題和難點(diǎn)亟待進(jìn)一步的解決。本文主要論述了鎮(zhèn)街開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中存在的問題并提出了對策建議。

????二、鎮(zhèn)街自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)面臨的主要困難

我國的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)剛剛起步不久，尚處于探索階段，近幾年的實(shí)際操作中也無相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可循。在全國上下各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)全面鋪開實(shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的過程中，審計(jì)人員更多的是在摸索、學(xué)習(xí)和總結(jié)，而鎮(zhèn)街層級(jí)在實(shí)施過程中，也難免遇到了一些亟待解決的困難。

（一）數(shù)據(jù)的獲取和運(yùn)用存在困難

由于自然資源資產(chǎn)種類繁多，不同的自然資源可能分屬于不同的管理部門，因此，自然資源資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也分散在各個(gè)職能部門。審計(jì)人員在開展審計(jì)工作的過程中，需要分別向不同的資源主管部門申請采集數(shù)據(jù)。然而，鎮(zhèn)街層級(jí)在獲取和運(yùn)用數(shù)據(jù)的過程中，也存在著不少困難。

首先，許多自然資源的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作由于以往未做出明確的要求，并未統(tǒng)計(jì)至鎮(zhèn)街層級(jí)，有的只統(tǒng)計(jì)至縣區(qū)級(jí)，甚至是市級(jí)，造成鎮(zhèn)街層級(jí)在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的過程中，往往由于數(shù)據(jù)的缺失而無從入手;其次，有些自然資源的管轄權(quán)仍在縣區(qū)級(jí)甚至市級(jí)等上一層級(jí)，并未下放至鎮(zhèn)街層級(jí)，故審計(jì)人員在收集數(shù)據(jù)的過程中需向上級(jí)資源主管單位申請，但是，上下層級(jí)部門間繁瑣的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制通常使得相關(guān)數(shù)據(jù)未能及時(shí)獲取，影響了審計(jì)工作的效率;再次，由于一些自然資源在管理上存在兩個(gè)單位職能交叉的情況，不同的管理部門對同項(xiàng)自然資源的相關(guān)數(shù)據(jù)均進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，但兩個(gè)部門對于相同的統(tǒng)計(jì)要素卻又因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑和統(tǒng)計(jì)頻率的不同等原因而存在差異，導(dǎo)致審計(jì)人員在數(shù)據(jù)的采信上存在疑惑。

????（二）理論操作依據(jù)和審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系不健全

由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在我國正處于起步階段，理論操作依據(jù)和指標(biāo)評(píng)價(jià)體系尚不健全。在我國目前現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)中，并未有涉及到關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)方面的內(nèi)容，這使得審計(jì)人員在開展審計(jì)工作過程中法律依據(jù)不夠充分，難以獲得有效支持。理論操作依據(jù)的不充分，還容易造成審計(jì)機(jī)關(guān)與自然資源資產(chǎn)主管部門在職責(zé)上交叉重疊，形成重復(fù)監(jiān)督。除此之外，由于我國至今尚未形成一套健全的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，部分自然資源資產(chǎn)指標(biāo)一直以來都無統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而有的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)則不定時(shí)的更新，有的處于動(dòng)態(tài)變化之中，因此，審計(jì)人員在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系和法律法規(guī)可以遵循，往往很難做出絕對客觀的審計(jì)評(píng)價(jià)。

????（三）領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)責(zé)任難以界定

鎮(zhèn)街層級(jí)在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)過程中，對于領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任難以界定，主要有以下三點(diǎn)困難。

一是許多自然資源資產(chǎn)的管轄權(quán)并未下放至鎮(zhèn)街級(jí)，仍屬于縣區(qū)級(jí)或是市級(jí)管理，鎮(zhèn)街層級(jí)在日常開展自然資源資產(chǎn)保護(hù)的工作中，更多的是起到溝通、協(xié)調(diào)、配合、巡查的作用。由于管轄權(quán)與工作職責(zé)的不一致，導(dǎo)致在審計(jì)中難以對鎮(zhèn)街領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任進(jìn)行界定。二是部分鎮(zhèn)街黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期較短，有的只有2-3年，許多自然資源資產(chǎn)情況的變化需要經(jīng)過長時(shí)間的積淀才能顯現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)決策對自然資源資產(chǎn)的影響存在一定的滯后性，因此，往往會(huì)出現(xiàn)后任領(lǐng)導(dǎo)干部已上任一段時(shí)間，但前任領(lǐng)導(dǎo)在任時(shí)的錯(cuò)誤決策對自然資源資產(chǎn)的負(fù)面影響才開始顯現(xiàn)的情況發(fā)生。三是一些自然資源資產(chǎn)具有跨區(qū)域性，難免存在個(gè)別區(qū)域的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部做出以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的決策。由于不同的行政區(qū)域共享一項(xiàng)自然資源資產(chǎn)，因此在對領(lǐng)導(dǎo)干部的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中，審計(jì)人員很難從中區(qū)分出各區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。

????（四）審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以勝任審計(jì)工作的需要

與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涵蓋了對土地資源、水資源、森林資源、海洋資源、大氣污染、礦產(chǎn)資源等六大領(lǐng)域進(jìn)行專業(yè)的審計(jì)，審計(jì)范圍廣，工作量大，對審計(jì)人員的專業(yè)性要求高，是一項(xiàng)跨專業(yè)、多維度的工作。審計(jì)人員既要熟悉土地監(jiān)管、水質(zhì)檢測、森林測繪、海洋勘測、大氣污染源檢測等方面的專業(yè)技術(shù)，還需要掌握財(cái)務(wù)、法律、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)大數(shù)據(jù)分析等全方面的專業(yè)技能。而目前鎮(zhèn)街的審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員大多數(shù)是以財(cái)務(wù)專業(yè)、審計(jì)專業(yè)為主，復(fù)合型的審計(jì)人才極少，在開展審計(jì)過程中往往面臨自身在自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域的知識(shí)結(jié)構(gòu)儲(chǔ)備不多，導(dǎo)致綜合分析評(píng)價(jià)能力不足而影響自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的開展。

????（五）審計(jì)技術(shù)方法相對落后

傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)方法已經(jīng)完全無法適用于開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。為了更加全面、客觀、充分、真實(shí)地對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)進(jìn)行離任審計(jì)，目前，運(yùn)用地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、遙感（RS）技術(shù)、全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)（GNSS）技術(shù)以及大數(shù)據(jù)云計(jì)算等技術(shù)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作已成為一種新常態(tài)。但就目前鎮(zhèn)街審計(jì)機(jī)關(guān)的人員力量配備情況分析，在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)推廣的初期，能夠掌握并熟練運(yùn)用上述計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)開展審計(jì)工作的審計(jì)人員少之又少，這對審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的專業(yè)水平及再學(xué)習(xí)能力提出了更高的要求。

????（六）社會(huì)各方參與程度不高

現(xiàn)階段我國開展的自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)主要還是以各級(jí)國家審計(jì)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，社會(huì)各界的參與程度不高。審計(jì)主體過于依賴國家審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)力量有限的問題必將越發(fā)突出，國家審計(jì)機(jī)關(guān)只能將有限的審計(jì)力量重點(diǎn)集中在自然資源資產(chǎn)已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重問題的項(xiàng)目上，難以實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。由于自然資源資產(chǎn)部分?jǐn)?shù)據(jù)存在涉密情況，社會(huì)審計(jì)和高校相關(guān)專業(yè)人士等社會(huì)力量仍很難全程參與到項(xiàng)目中，加上鎮(zhèn)街層級(jí)由于財(cái)力有限，安排用于自然資源資產(chǎn)審計(jì)方面的資金投入明顯不足，人員培訓(xùn)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、外聘專家參與項(xiàng)目、審計(jì)技術(shù)升級(jí)等都未能得到有效提升，僅僅依靠國家機(jī)關(guān)審計(jì)內(nèi)部的體內(nèi)循環(huán)很難有力推動(dòng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)理論的發(fā)展。

三、完善鎮(zhèn)街自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的相關(guān)對策

（一）建立多部門合作協(xié)調(diào)機(jī)制，共建大數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)

針對鎮(zhèn)街審計(jì)部門數(shù)據(jù)獲取困難的問題，建議縣區(qū)級(jí)政府參照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)的工作制度和做法，建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)聯(lián)席會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安排各部門相關(guān)工作，推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變，避免交叉行政造成的配合協(xié)調(diào)不暢，以此進(jìn)一步提升跨部門間的協(xié)作效率。同時(shí)，根據(jù)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)來源分散且統(tǒng)計(jì)口徑不一的特點(diǎn)，建議以聯(lián)席會(huì)的名義牽頭聯(lián)合財(cái)政、審計(jì)、國土、水利、林業(yè)、市政、環(huán)保等相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理單位構(gòu)建自然資源資產(chǎn)審計(jì)大數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)，查缺補(bǔ)漏，去除冗余，降低各部門間各自搭建信息平臺(tái)造成的成本浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享，提升數(shù)據(jù)調(diào)取的速度和準(zhǔn)確度，提高審計(jì)工作效率和質(zhì)量。

????（二）完善自然資源審計(jì)規(guī)章制度，構(gòu)建合理指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

由于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在我國起步較晚，截至目前，許多早期頒布的法律法規(guī)還未就自然資源資產(chǎn)管理和開展審計(jì)等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和完善，法律法規(guī)的規(guī)范性和約束性尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。再加上自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系仍在構(gòu)建之中，對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任認(rèn)定尚無統(tǒng)一充分的界定標(biāo)準(zhǔn)。因此，建議相關(guān)職能部門要進(jìn)一步抓緊完善監(jiān)督自然資源資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)條例和政策措施，構(gòu)建切實(shí)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，把對自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境的開發(fā)和保護(hù)等納入對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任考核中，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)尺度界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，完善法律法規(guī)制度和指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，從立法層面約束領(lǐng)導(dǎo)干部的行為。

（三）加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍人才建設(shè)，提升審計(jì)人員綜合素質(zhì)能力

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)屬于一項(xiàng)新生的審計(jì)業(yè)務(wù)，對審計(jì)人員的專業(yè)能力要求較為全面，審計(jì)人員不僅要熟練掌握以往財(cái)務(wù)審計(jì)的專業(yè)技能，還要熟悉環(huán)保、國土、水利、森林等專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，這對鎮(zhèn)街的審計(jì)工作人員來說是一項(xiàng)不小的挑戰(zhàn)。鎮(zhèn)街審計(jì)機(jī)關(guān)一是要加強(qiáng)對現(xiàn)有審計(jì)力量進(jìn)行關(guān)于自然資源資產(chǎn)方面相關(guān)的培訓(xùn)，在短期內(nèi)提升審計(jì)人員的相關(guān)業(yè)務(wù)水平;二是要在人員編制上進(jìn)行補(bǔ)充，招入一些學(xué)習(xí)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)、林、水、木等與自然資源資產(chǎn)管理方面相關(guān)專業(yè)的人才，優(yōu)化審計(jì)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu);三是增強(qiáng)與高校的合作，利用高校的科研水平和專業(yè)師資隊(duì)伍，對審計(jì)機(jī)關(guān)開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)進(jìn)行有力指導(dǎo);四是要合理適度引入社會(huì)審計(jì)力量。鎮(zhèn)街審計(jì)機(jī)關(guān)要克服當(dāng)前審計(jì)力量不足的困難，利用購買服務(wù)的形式，引入社會(huì)上的專業(yè)團(tuán)隊(duì)對不涉密的業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，發(fā)揮社會(huì)審計(jì)力量在其熟悉領(lǐng)域的專業(yè)性知識(shí)，有效降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)，創(chuàng)新自然資源審計(jì)工作方法

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涵蓋面廣，涉及的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)量大且種類繁多，運(yùn)用以往財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的工作方法已無法有效開展實(shí)施此類審計(jì)。因此，鎮(zhèn)街審計(jì)人員必須學(xué)習(xí)運(yùn)用計(jì)算機(jī)審計(jì)的工作方法開展審計(jì)項(xiàng)目，通過對地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)、遙感（RS）技術(shù)、全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)（GNSS）等技術(shù)的熟練運(yùn)用以及對數(shù)據(jù)的分析比對，為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)提供有效的技術(shù)支持和數(shù)據(jù)支撐，以此進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)工作方法，提高工作效率，增強(qiáng)審計(jì)證據(jù)的可靠性和說服力。

????（五）建立健全審計(jì)跟蹤問責(zé)機(jī)制，保障審計(jì)成果有效運(yùn)用

對于審計(jì)查出的違規(guī)問題，鎮(zhèn)街審計(jì)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化問題的整改跟蹤力度，督促被審計(jì)單位和領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)意見和決定，確保審計(jì)整改到位。針對部分單位和領(lǐng)導(dǎo)干部不重視審計(jì)成果，對審計(jì)意見和決定熟視無睹，以及不整改或整改不到位的情況，審計(jì)部門要加大跟蹤力度，暢通群眾監(jiān)督渠道，適時(shí)將審計(jì)結(jié)果及整改落實(shí)情況向社會(huì)披露，讓社會(huì)公眾監(jiān)督查出問題的落實(shí)整改情況。同時(shí)，鎮(zhèn)街審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的問題線索材料移送司法或監(jiān)察委等部門，并配合相關(guān)部門做好調(diào)查取證核實(shí)工作，嚴(yán)格追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任，推動(dòng)審計(jì)成果有效運(yùn)用。

四、結(jié)論

鎮(zhèn)街開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對于推進(jìn)地方自然資源資產(chǎn)的保護(hù)工作影響重大，對于推動(dòng)自然資源資產(chǎn)管理形成審計(jì)監(jiān)督常態(tài)化具有重要意義。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)尚處于探索階段，審計(jì)技術(shù)方法、開展形式、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、法律規(guī)章等還需要進(jìn)一步的完善和規(guī)范，在當(dāng)今我國面臨巨大的生態(tài)環(huán)境壓力下，推動(dòng)鎮(zhèn)街開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作顯得任重而道遠(yuǎn)。鎮(zhèn)街審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)抓住自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重點(diǎn)和本質(zhì)，發(fā)揮“國家免疫系統(tǒng)”的功能作用，履行審計(jì)監(jiān)督職能，保障我國的碧海藍(lán)天、綠水青山。

????五、參考文獻(xiàn)

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作者簡介：陳彬彬，男，1986年生，福建惠安人，廈門市思明區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中心審計(jì)師，主要研究鎮(zhèn)街財(cái)務(wù)審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、自然資源資產(chǎn)審計(jì)方向，聯(lián)系地址：廈門市思明區(qū)民族路33號(hào)614室，361000，電話13666037819