現(xiàn)代財(cái)政制度下預(yù)算績(jī)效管理

苗巧麗

摘要：現(xiàn)代財(cái)政制度的建立需要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，本文首先分析了預(yù)算績(jī)效管理改革的幾個(gè)階段，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度下實(shí)施預(yù)算績(jī)效存在的問(wèn)題，最后給出現(xiàn)代財(cái)政制度下進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的建議。

關(guān)鍵字：財(cái)政制度 預(yù)算 績(jī)效預(yù)算

十八屆三中全會(huì)首次提出“現(xiàn)代財(cái)政制度”的概念，經(jīng)過(guò)幾年改革深化，我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的逐漸建立。在十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記提出要“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！盵 人民網(wǎng).習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上報(bào)告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]2018年發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，中共中央、國(guó)務(wù)院要求“全面實(shí)施績(jī)效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全?！盵 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn).2018-09-25]由此可見(jiàn)，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容。

一、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的歷程

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革大致經(jīng)歷了初步試點(diǎn)階段、統(tǒng)一推進(jìn)階段、常態(tài)化發(fā)展階段和全面實(shí)施階段。

1.初步試點(diǎn)階段

在我國(guó)，21世紀(jì)初績(jī)效預(yù)算概念首次被提出，2001年，率先在湖北恩施進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)納入財(cái)政預(yù)算管理中。此后，財(cái)政部發(fā)布了一系列管理辦法，規(guī)范了財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

由此可見(jiàn)，這一階段的預(yù)算績(jī)效缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范，各部門各領(lǐng)域分散進(jìn)行，而是評(píng)價(jià)過(guò)程中重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出，對(duì)項(xiàng)目收入缺乏績(jī)效管理。再加上評(píng)價(jià)指標(biāo)側(cè)重于工作考評(píng)，指標(biāo)設(shè)計(jì)的不合理、不明確，甚至有些評(píng)價(jià)把能否竣工驗(yàn)收作為績(jī)效管理指標(biāo)。

2.統(tǒng)一推進(jìn)階段

2005年，《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)的管理制度作出了詳細(xì)的規(guī)定，包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容，奠定了全面推行預(yù)算績(jī)效的制度基礎(chǔ)。2006年，財(cái)政部落實(shí)該辦法，在新聞出版總署、農(nóng)業(yè)、水利部門試點(diǎn)績(jī)效考評(píng)。

這一階段規(guī)范化了預(yù)算績(jī)效考評(píng)，使得中央和地方進(jìn)行績(jī)效考核有了依據(jù)，但是該規(guī)范還是處于初級(jí)階段，很多細(xì)節(jié)沒(méi)有考慮到，而且各部門還處于試點(diǎn)階段，沒(méi)有全面推行。

3.常態(tài)化發(fā)展階段

隨著不斷擴(kuò)大財(cái)政收支規(guī)模，預(yù)算績(jī)效考核開(kāi)始進(jìn)入常態(tài)化發(fā)展階段，這一階段歷時(shí)較長(zhǎng)，是從2007年到2017年接近10年的時(shí)間對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行深化改革，這10年的改革發(fā)展主要如下表1所示。

4.全面實(shí)施與推進(jìn)階段

2017年10月，十九大報(bào)告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”[ 人民網(wǎng).習(xí)近平在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上報(bào)告.http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660-7.html.2017-10-28]，該報(bào)告明確了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革方向。2018年9月，《中共中央 國(guó)務(wù)院 關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》明確指出“以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題”[ 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn).2018-09-25]“用3至5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”[ 中共中央 國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn).2018-09-25]。

二、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理面臨的困境

1.缺少專門的預(yù)算績(jī)效法律。在現(xiàn)代財(cái)政制度下，績(jī)效預(yù)算需要相關(guān)法律支撐，通過(guò)法律明確績(jī)效責(zé)任和相關(guān)職責(zé)，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)行規(guī)范。從預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展歷程看，我國(guó)尚未出臺(tái)與預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)的法律規(guī)定，這就使得政府與部門，部門與部門之間進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)缺乏統(tǒng)一的可依據(jù)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)。

2.缺乏預(yù)算績(jī)效管理理念。從國(guó)家開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)至今已近20年了，但截止十九大之前，全社會(huì)對(duì)財(cái)政資金績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)仍不到位，財(cái)政資金使用重在“分配”，對(duì)資金使用后的績(jī)效關(guān)注不夠，尤其在縣鄉(xiāng)層面，財(cái)政資金使用重“分配”輕“管理”現(xiàn)象嚴(yán)重。十九大之后，中省對(duì)績(jī)效預(yù)算管理提出嚴(yán)格要求，但在基層推動(dòng)仍然緩慢。

3.政府會(huì)計(jì)改革的滯后。21世紀(jì)初就已經(jīng)提出預(yù)算績(jī)效管理，而2019年之前政府會(huì)計(jì)制度都是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)進(jìn)行核算，政府會(huì)計(jì)改革滯后于預(yù)算績(jī)效管理。衡量項(xiàng)目完成情況及資金的分配都需要制定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，而績(jī)效指標(biāo)的制定需要會(huì)計(jì)信息做支撐，而傳統(tǒng)的預(yù)算會(huì)計(jì)提供的會(huì)計(jì)信息無(wú)法滿足績(jī)效管理，雖然當(dāng)前以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會(huì)計(jì)制度已經(jīng)開(kāi)始全面實(shí)施，但是由于處于實(shí)施的初級(jí)階段，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理所需的會(huì)計(jì)信息仍不完善。

4.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)效果關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督與管理，因此應(yīng)重視預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)計(jì)，但在現(xiàn)階段，我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)立并沒(méi)有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)績(jī)效管理指標(biāo)只進(jìn)行了宏觀要求，部門單位制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，往往側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)情況、預(yù)算執(zhí)行情況以及為下一計(jì)劃預(yù)算編制提供指導(dǎo)，而忽略反映社會(huì)效益和環(huán)境效益的指標(biāo);側(cè)重于投入產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)計(jì)，而忽略成果指標(biāo)的制定。各部門制定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)沒(méi)有考慮自身的實(shí)際情況，制定一些本部門影響不大的共性指標(biāo)，而對(duì)能反映本部門實(shí)際情況的個(gè)性指標(biāo)涉及很少。

5.績(jī)效信息與預(yù)算決策的關(guān)聯(lián)度不高。一方面隨著績(jī)效預(yù)算全面實(shí)施，當(dāng)前績(jī)效信息相當(dāng)豐富，但是，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算決策的反饋效果并不明顯。換句話說(shuō)，中央和地方編制預(yù)算時(shí)可能沒(méi)有參考上一期績(jī)效信息，尤其是基層績(jī)效預(yù)算推動(dòng)緩慢，目前僅停留在部分重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)上，對(duì)財(cái)政資金使用的全面績(jī)效管理沒(méi)有開(kāi)展，這就使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。另一方面，在進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)只考慮了單一指標(biāo)，這樣可能會(huì)誤導(dǎo)政策制定者，比如一些項(xiàng)目單一指標(biāo)評(píng)分結(jié)果較低，政策制定者可能會(huì)削減該項(xiàng)目的預(yù)算，而這個(gè)項(xiàng)目有可能很重要，需要更多的人力、技術(shù)支持達(dá)到更好的效果。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度下對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的建議

1.健全規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的法律法規(guī)?？?jī)效預(yù)算管理是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，對(duì)績(jī)效預(yù)算改革需要得到政府及各個(gè)部門支持與推動(dòng)。雖然我國(guó)政府非常重視績(jī)效預(yù)算改革，但是還沒(méi)有出臺(tái)一部專門規(guī)范績(jī)效預(yù)算的法律，這可能導(dǎo)致各部門關(guān)于績(jī)效預(yù)算規(guī)定不一致，不利于各部門之間的協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)規(guī)范績(jī)效預(yù)算的法律，對(duì)績(jī)效預(yù)算管理的職責(zé)和流程進(jìn)行規(guī)。

2.樹(shù)立績(jī)效管理理念。要加大預(yù)算績(jī)效管理的宣傳培訓(xùn)，促使政府和部門認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的重要意義。地方政府可探索實(shí)行人大代表、政協(xié)委員、各行業(yè)專家共同參與的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)政府實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目、推行的重大民生政策等，在項(xiàng)目啟動(dòng)前對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，在項(xiàng)目完成后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。逐步將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)納入對(duì)政府及部門的考核范圍，將績(jī)效管理納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，建立財(cái)政資金使用績(jī)效向人大報(bào)告制，通過(guò)一系列措施，逐步樹(shù)立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理理念。

3.加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的建立。預(yù)算的編制、分配及考核依賴會(huì)計(jì)信息，會(huì)計(jì)信息真實(shí)有效是進(jìn)行績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)，這就要求加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)的建立。收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)系統(tǒng)提供的會(huì)計(jì)信息側(cè)重于財(cái)政收支信息，對(duì)政府運(yùn)行成本核算欠缺，而新績(jī)效預(yù)算的編制是以成本為基礎(chǔ)，因此需要將權(quán)責(zé)發(fā)生制引入政府會(huì)計(jì)。雖然當(dāng)期政府會(huì)計(jì)核算已經(jīng)從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，并于2019年1月1日開(kāi)始全面實(shí)施，但是政府會(huì)計(jì)成本改革較慢，導(dǎo)致無(wú)法為預(yù)算績(jī)效管理提供技術(shù)支持。由此可見(jiàn)，應(yīng)健全政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)，為績(jī)效預(yù)算提供編制基礎(chǔ)。

4.優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵是績(jī)效指標(biāo)科學(xué)合理性，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理可能會(huì)導(dǎo)致績(jī)效失敗。而科學(xué)合理的指標(biāo)應(yīng)兼顧投入、產(chǎn)出、效率、有效性和成果指標(biāo)。當(dāng)然，這五方面的指標(biāo)也有側(cè)重點(diǎn)，而不是“一刀切”設(shè)置固定的指標(biāo)權(quán)重，由于績(jī)效預(yù)算關(guān)注預(yù)算實(shí)現(xiàn)情況，因此應(yīng)重點(diǎn)設(shè)置成果類指標(biāo)。要探索建立規(guī)范科學(xué)的績(jī)效預(yù)算管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化。建議統(tǒng)一建立分行業(yè)、分領(lǐng)域的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，完善制度建設(shè)，建立涵蓋事前、事中、事后全過(guò)程指標(biāo)體系。

5.增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系與預(yù)算決策過(guò)程的整合。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的目的一方面是客觀評(píng)價(jià)政府收支，另一方面是將其運(yùn)用到預(yù)算決策中，因此應(yīng)增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算決策結(jié)合。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)項(xiàng)目所耗費(fèi)資源的多少來(lái)區(qū)分績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，金額大的進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)，金額較小的進(jìn)行簡(jiǎn)潔性評(píng)價(jià)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不是對(duì)所有的項(xiàng)目都按照完整的評(píng)價(jià)體系進(jìn)行，這樣可以減少人力、財(cái)力。除此之外，進(jìn)行績(jī)效預(yù)算管理時(shí)還應(yīng)考慮預(yù)算決策的政治性，因此預(yù)算決策過(guò)程中不能盲目的使用績(jī)效信息，而是應(yīng)考慮政治大環(huán)境的情況下，理性進(jìn)行決策，有機(jī)結(jié)合評(píng)價(jià)結(jié)果、預(yù)算、部門資金分配。

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