環(huán)境管制變遷視角下的海洋環(huán)境公益訴訟功能定位與機制優(yōu)化

崔金星

（1.生態(tài)環(huán)境部政研中心，北京 100029；2.西南科技大學 法學院，四川 綿陽 621010）

本輪國務院機構改革著力于解決黨和國家機構設置和職能配置與統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、實現國家治理體系和治理能力現代化的要求之間不相適應的問題，在生態(tài)環(huán)境保護與自然資源管理領域統(tǒng)一了污染物排放監(jiān)管與生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法職責、城鄉(xiāng)生態(tài)保護與修復職責，其主管機構和職能的整合與重組力度均超過了以往。這一方面奠定了今后較長期我國生態(tài)環(huán)境保護的管理格局與體制安排，另一方面也通過主管部門職責調整、功能變遷、制度整合、能力提升等環(huán)節(jié)，揭開了我國新一輪生態(tài)環(huán)境治理變遷的序幕，預示了環(huán)境管制在生態(tài)文明建設的新時代理念的重塑、結構的優(yōu)化、功能的強化。而構成環(huán)境管制重要組成部分的環(huán)境公益訴訟，也面臨環(huán)境管制變遷背景下角色的轉換、功能的調整。

當前，國務院涉海機構改革穩(wěn)步推進，海洋生態(tài)環(huán)境保護有關職責定位、職能配置、機構設置不斷優(yōu)化完善，有關法律的修訂也在緊鑼密鼓地進行。海洋環(huán)境公益保護與維護在當前環(huán)境管制變遷與治理結構調整過程中，面臨新的發(fā)展機遇。管制變遷視角下的海洋環(huán)境公益訴訟，必然在歷經多年的躊躇前行后，迎來蓬勃發(fā)展的新階段。

一、管制變遷背景下海洋生態(tài)環(huán)境治理結構的變化

海洋生態(tài)環(huán)境治理結構，一定程度上是涉海行政管理主體、市場主體和社會主體三種力量角色定位、結構構成、權義配置及其功能協(xié)作和配合所形成的動態(tài)結構。本輪機構改革的最大變化是涉海領域行業(yè)主管機構與沿海地方人民政府海洋生態(tài)環(huán)境保護職責的強化，以及生態(tài)環(huán)境行政主管部門職責調整和角色的變化。海洋生態(tài)環(huán)境治理結構三種力量呈現“四重協(xié)同”效應，即海洋生態(tài)環(huán)境保護主管部門、涉海行業(yè)行政主管部門、“一崗雙責”責任機制下的沿海地方人民政府、涉海行為約束機制下企業(yè)和社會公眾主體在“多方共治、生態(tài)用海、陸海統(tǒng)籌、質量改善”四大原則指導下協(xié)作與配合。

在此背景下，海洋生態(tài)環(huán)境治理結構和環(huán)境管制面臨多向度路徑變遷，也深刻影響了海洋環(huán)境公益訴訟的治理功能。從改革目標和當前機構改革進展看，海洋生態(tài)環(huán)境保護管制正經歷著如下變革。

（一）海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理主體由條塊分割下的“五龍共治”，到保護與監(jiān)管整合下的“多龍協(xié)作”

改革前后，涉海行政機構的范圍和數量并沒有變化，但涉海生態(tài)環(huán)境保護職能權限發(fā)生了重大調整。由之前的行業(yè)職能管理下的“條”“快”并列，到“一龍為主、多龍協(xié)作”保護管理格局。管理職能中的“負責”“指導協(xié)調和監(jiān)督”范圍也發(fā)生了變化，伴隨著各涉海行政機構海洋生態(tài)環(huán)境保護職責的落地與推進，其內涵也在不斷擴大。海洋生態(tài)環(huán)境治理主體和行使海洋生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責主體結構的變化，勢必對海洋環(huán)境公益訴訟訴權行使主體、訴權構造帶來深刻的影響。

（二）海洋生態(tài)環(huán)境保護的大舞臺由區(qū)域轉向流域

本次職能調整和優(yōu)化的另一目標是將海洋生態(tài)環(huán)境保護職責落實重心由區(qū)域轉向流域，打造“流域統(tǒng)籌、區(qū)域履責”的海洋生態(tài)環(huán)境保護治理模式?；陂L期的海洋生態(tài)環(huán)境保護實踐經驗，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及海洋生態(tài)環(huán)境治理的內在規(guī)律，將履責落實和監(jiān)管重點放到流域，以推動形成流域內不同行政區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護責任共擔、協(xié)調聯(lián)動、效益共享的新機制。管制空間的變化必然帶來管制機構的調整、管制職責的變化。海洋環(huán)境公益訴訟客觀上具有啟動多元主體參與，“填補”管制空間變遷所導致的“管制真空”的功能。

（三）履責主體由封閉轉向開放

新時代海洋已經發(fā)展成為生態(tài)文明建設和經濟高質量發(fā)展的戰(zhàn)略空間、新發(fā)展動力和新經濟體系孕育的策源地、新國際合作模式的大舞臺。海洋在國民經濟發(fā)展和改革開發(fā)中承載的功能與使命決定了更多主體的匯入，在海洋生態(tài)文明建設背景下，海洋生態(tài)環(huán)境保護履責主體將會呈現不斷擴大的趨勢，海洋生態(tài)環(huán)境“大保護”格局將由更多主體構成與承擔。在當前履責主體職責落實高度依賴“科層制”究責機制情況下，筑實織密履責之網，海洋環(huán)境公益訴訟的“發(fā)現履責主體”功能將得以凸顯。

（四）精細化監(jiān)管撬動“大保護”

管制變遷視角下，海洋生態(tài)環(huán)境治理由倚重行政管理手段轉向重視與經濟手段、信息手段的協(xié)同效應，并在信息型工具創(chuàng)新過程中衍生出參與型監(jiān)管、信用型監(jiān)管、權力共享型監(jiān)管、包容性監(jiān)管等形式。以“兩隨機、一公開”為基本手段，信用型監(jiān)管為基礎，多種監(jiān)管協(xié)同推進格局正在形成。精細化監(jiān)管以行政職權優(yōu)化配置為前提，以職權配置傳導履職壓力，按生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性，區(qū)分、界定出行業(yè)管理部門自然資源開發(fā)利用保護修復中監(jiān)督管理職責、生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督監(jiān)測評估督察中的監(jiān)管職責、流域統(tǒng)籌下地方政府海洋生態(tài)環(huán)境保護職責，并為多方協(xié)作、公眾參與機制下市場主體社會責任創(chuàng)新承擔方式?？陀^上要求海洋環(huán)境公益訴訟“創(chuàng)新履責機制”，銜接包容性監(jiān)管、柔性監(jiān)管的履責手段，打通海洋環(huán)境公益訴訟實現公益維護的“最后一共里”。

二、管制變遷背景下海洋環(huán)境公益訴訟面臨的挑戰(zhàn)

管制變遷背景下，海洋資源管理與生態(tài)環(huán)境保護并沒有實現管理權的統(tǒng)合，海洋資源所有權行使職能與海洋環(huán)境公益保護職能尚未統(tǒng)一到一個主體。海洋環(huán)境公益保護與維護還有賴于海洋資源管理與海洋生態(tài)監(jiān)管之間的協(xié)作與相互制約?？陀^上，一方面資源管理要有限制開發(fā)利用的功能，保留一定區(qū)域海洋資源基本數量和形態(tài)，維持海洋生態(tài)系統(tǒng)基本功能；另一方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管要致力于維持一定環(huán)境質量，為海洋資源自然更新和海洋生態(tài)系統(tǒng)功能維持提供必要條件。新形勢下，海洋環(huán)境公益訴訟面臨如下挑戰(zhàn)：

（一）海洋資源管理與生態(tài)治理分立的挑戰(zhàn)

海洋環(huán)境公益的維護和主張，遵循的是所有者和監(jiān)管者分工協(xié)作的原則，有賴于資源管理與生態(tài)環(huán)境保護職能高效的協(xié)同?？陀^上要求海洋資源管理在空間規(guī)劃、用途管制、整治修復、監(jiān)測評估等方面實現規(guī)劃統(tǒng)一、監(jiān)測口徑統(tǒng)一、整治修復標準共通、評估指標依據一致、執(zhí)法信息和基礎數據共享，對海洋資源管理部門能力建設和跨部門協(xié)作與制衡提出了更高要求。在當前的實踐基礎上，在職能配置、職權分工、制度完善等方面無疑還有艱巨的工作要做。這既是海洋環(huán)境公益訴訟發(fā)展的土壤，也是海洋環(huán)境公益訴訟規(guī)范發(fā)展的瓶頸。

（二）履責主體“泛化”與究責機制政治化的挑戰(zhàn)

海洋生態(tài)環(huán)境治理變革，在履責主體和追責方式上，并非完全遵循法治化的路徑。一方面依靠“一崗雙責”下的履責機制，加大追責的威懾效力，將法律尚未明確的履責主體涵蓋進入；另一方面，借助“黨政同責”的約束效應，加大涉海行政機構和地方政府海洋治理責任。在帶來海洋生態(tài)環(huán)境治理績效提升的同時，也帶來履責主體泛化的風險。海洋環(huán)境公益訴訟正是在海洋法治建設較為滯后，履責主體尚不明確、究責機制尚不健全的情況下破冰發(fā)展。

（三）海洋生態(tài)環(huán)境保護責任承擔主體和承擔方式重構帶來的挑戰(zhàn)

廣義上，海洋生態(tài)環(huán)境保護責任包括政府責任、市場主體責任、社會主體責任，其中政府責任是核心，擔負著管制需求“創(chuàng)造”、啟動市場主體和社會主體擔責“管制閥門”的職能，但在現實中，政府海洋生態(tài)環(huán)境保護責任存在較嚴重的缺位、錯位問題。具體而言，涉海行政機構在履職中考慮海洋生態(tài)環(huán)境因素、影響和風險的職責，以及違反職責后的追責與責任承擔方面法律依據嚴重不足。海洋生態(tài)環(huán)境保護職責因責任主體不明、追責機制不完整而落空，涉海行政部門在維護海洋環(huán)境公益方面并沒有太大的履職壓力，在海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制和監(jiān)管制度尚處于建設完善期的當前，生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管“監(jiān)管者”缺少必需的履職壓力傳導途徑。在政府責任存在短板前提下，海洋環(huán)境公益維護必須借助行政機制之外的機制加以強化。

三、管制變遷背景下海洋環(huán)境公益訴訟功能定位與機制優(yōu)化

從海洋環(huán)境公益維護的需要出發(fā)，公益訴訟機制起著補強政府責任、彌合海洋資源管理與生態(tài)環(huán)境保護跨部門協(xié)作中出現的“管制縫隙”、建立市場主體和社會主體涉海行為自律和約束機制、推動涉海行政機構跨部門協(xié)作的功能。因此，管制變遷背景下海洋環(huán)境公益訴訟具有區(qū)別于其他類型訴訟的功能，在制度構建上應體現海洋環(huán)境公益訴訟的特有功能和定位，有的放矢進行制度設計和功能優(yōu)化，以服務于海洋環(huán)境公益維護的需要。

（一）海洋環(huán)境公益訴訟的功能定位

1.“參與”監(jiān)管的功能。如前所述，海洋環(huán)境公益訴訟的制度前提是在海洋環(huán)境公益維護中公權力運行的責任機制不暢和責任傳導機制缺失。更進一步講，是行政機構涉海管理公務行為中海洋生態(tài)環(huán)境保護與公益維護職責的缺失。海洋環(huán)境公益訴訟具有發(fā)現監(jiān)管真空、動員各方力量參與監(jiān)管，共筑海洋生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管之網的功能。

2.輔助海洋生態(tài)環(huán)境行政功能。管制變革背景下，海洋生態(tài)環(huán)境保護與海洋生態(tài)環(huán)境公益維護職能實現了形式上的統(tǒng)一，但卻因海洋資源開發(fā)利用中保護職能不到位，海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管缺乏必要工具和手段，存在海洋資源開發(fā)管理過程中海洋生態(tài)環(huán)境保護職責剝離的風險。生態(tài)環(huán)境部門聚焦于海洋生態(tài)環(huán)境保護，對海洋生態(tài)環(huán)境保護實施統(tǒng)一監(jiān)管，依賴于資源管理部門的管理手段和管理信息。資源管理部門專注于海洋資源權屬管理和開發(fā)職能，需要在資源管理各環(huán)節(jié)嵌入保護職責，同樣需要借助生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管體系和監(jiān)管手段，對部門協(xié)作機制和平臺的要求更高。因此，無論是海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管還是海洋資源管理，都面臨管理能力提升和監(jiān)管手段創(chuàng)新的命題。在此視角下，海洋環(huán)境公益訴訟還擔負著識別監(jiān)管對象和客體、發(fā)現監(jiān)管需求、研判監(jiān)管薄弱環(huán)節(jié)和重點領域的功能，客觀上對海洋生態(tài)環(huán)境行政起到輔助的功能。

3.監(jiān)督海洋生態(tài)環(huán)境行政功能。海洋生態(tài)環(huán)境行政具有啟動的被動性、管理信息依賴性、職能有限性、職責開放性等特點，公益訴訟本質是對處于弱勢地位的利益關系進行司法強化保護，具有平衡性、補充性、社會性等特征。海洋環(huán)境公益訴訟能有效平衡海洋生態(tài)環(huán)境行政職責開放與信息依賴之間的矛盾，督促海洋生態(tài)環(huán)境部門主動積極行政，及時啟動海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行為。

4.信息共享功能。海洋資源開發(fā)管理的專業(yè)性和與陸域的空間隔離，客觀上容易造成海洋生態(tài)環(huán)境保護信息難收集、難匯總、易喪失，且對監(jiān)測信息分析利用的專業(yè)化水平要求高，屬于生態(tài)環(huán)境部門亟待建設和補強的領域。海洋環(huán)境公益訴訟能夠通過專門的司法救濟機制，通過訴訟權利的定向授予，強化海洋生態(tài)環(huán)境保護過程中信息的傳輸與共享，彌補海洋生態(tài)環(huán)境行政信息能力不足的短板，對主動行政、積極行政、有為行政創(chuàng)造條件。

（二）海洋環(huán)境公益訴訟的機制優(yōu)化

海洋環(huán)境公益訴訟的制度目的不在于海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的追究，而在于補充和輔助海洋生態(tài)環(huán)境行政，彌合監(jiān)管縫隙、填補監(jiān)管空白，共筑海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)管網絡，促進涉海行政機構監(jiān)管合力的形成。

1.明確海洋環(huán)境公益訴訟訴權行使主體。當前《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款規(guī)定，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出賠償要求，如果通過訴訟的途徑，訴權來源并非公益訴權，而是法律明確規(guī)定的國家利益代表者職責衍生的管理利益，與我們通常理解的環(huán)境公益訴訟有明顯的不同。并且，該條款規(guī)定內容亦沒有排除、限制或削弱海洋環(huán)境公益維護適用《民事訴訟法》第55 條和《環(huán)境保護法》第58 條的途徑和范圍。

考慮到當前我國環(huán)境公益訴訟發(fā)展態(tài)勢以及海洋環(huán)境保護的高度專業(yè)性，綜合考察其他主體優(yōu)劣和訴訟能力，《海洋環(huán)境保護法》修訂中或者其他單行法中應明確檢察機關提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體資格，確立檢察機關海洋環(huán)境公益代表的主體地位。一方面以法律的形式確認機構改革檢察機關職責調整工作重心的轉移，另一方面吸收改革經驗，鞏固試點成果，加強對《民事訴訟法》《行政訴訟法》《人民檢察院組織法》《環(huán)境保護法》有關公益訴訟條款內容在海洋生態(tài)環(huán)境保護與海洋環(huán)境公益領域的轉化、體現與固化。

2.設計海洋檢察公益訴訟的訴權運行流程。海洋檢察公益訴訟的功能應定位為搭建海洋環(huán)境資源管理部門和海洋生態(tài)環(huán)境部門溝通協(xié)作的橋梁，同時兼容公眾曝光、法律監(jiān)督、檢舉與舉報制度，共同發(fā)揮公益訴訟在信息共享、發(fā)現監(jiān)管需求、識別海洋生態(tài)環(huán)境保護重點領域和監(jiān)管空白、提高海洋生態(tài)環(huán)境行政部門監(jiān)管能力方面的作用。因此檢察機關訴訟權利內容應圍繞海洋生態(tài)環(huán)境損害風險識別與調查、訴前通報（法律意見書或檢察建議）與訴前磋商程序完善、訴訟過程中與海洋生態(tài)環(huán)境行政部門的協(xié)作與分工、訴后督促與跟蹤進行流程設計。

3.優(yōu)化海洋檢察公益訴訟的訴訟權利內容和結構。海洋檢察公益訴訟訴權運行應著眼于司法權與行政權的銜接與協(xié)作，著重在海洋資源管理部門和海洋生態(tài)環(huán)境保護部門“對內”和“對外”職責的識別與界分方面，建立“開發(fā)中的保護職責”“管理中的保護職責”與“監(jiān)管中的保護職責”之間的識別區(qū)分規(guī)則，通過檢察公益訴訟的法律監(jiān)督功能，厘清海洋資源開發(fā)利用管理部門與海洋生態(tài)環(huán)境保護部門職責的邊界，發(fā)現監(jiān)管漏洞和空白，以有效遏制海洋生態(tài)環(huán)境保護履職中的懈怠和“規(guī)范執(zhí)行偏離”效應，起到及時督促履職和準確追責的作用。在檢察機關訴權結構方面，在解決好海洋生態(tài)環(huán)境保護行政管理與海洋環(huán)境公益訴訟邊界的前提下，在職責上確定海洋檢察公益訴訟過程中調查取證權限、訴前檢察建議法律地位和效力、支持起訴的范圍、提起海洋環(huán)境公益訴訟的情形范圍、訴前保全與預防措施的采用依據等。