加強生態(tài)文明建設的法治保障

文_李 磊

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央極為重視生態(tài)文明建設，以高度的理論自覺和實踐自覺，把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中。習近平總書記關于生態(tài)文明建設系列論述，將生態(tài)文明上升到了人類文明形態(tài)、中華民族偉大復興的高度，將生態(tài)文明建設作為我們黨貫徹全心全意為人民服務宗旨的政治責任和滿足人民群眾對美好生活需要的重要內(nèi)容，作為中國日益走近世界舞臺中央，為世界發(fā)展提供中國道路、中國智慧、中國方案的重要內(nèi)容，并以此形成了完整的習近平生態(tài)文明思想。同時，基于對生態(tài)文明及其建設重要性的認識，我們黨把生態(tài)文明建設寫入黨章，建設美麗中國和生態(tài)文明也寫入憲法，成為黨和國家最根本的思想遵循和行動指南。

生態(tài)文明建設既關系自然又關系社會，既觸及生產(chǎn)也觸及生活，既涉及企業(yè)更涉及個人，覆蓋面廣、影響力大，以法治手段規(guī)范各類生態(tài)文明建設活動是非常必要和行之有效的，而作為法治建設的基礎和前端的立法工作，其內(nèi)容的精準性、程序的科學性、實施的可行性，則對法治的效果具有舉足輕重的作用。經(jīng)過30多年的努力，我國生態(tài)文明建設的相關立法工作已經(jīng)取得很大進展，但在健全和完善立法上仍需做大量的工作，對進一步深化生態(tài)文明建設立法筆者有如下三點建議。

一、科學規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設立法項目

生態(tài)文明建設在主體上，涵蓋政府、社會組織、企業(yè)和個人，在客體上，涵蓋大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物等影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體；在法律制度上，既有調(diào)整行政關系的行政法、也有調(diào)整民事關系的民法，甚至還有調(diào)整刑事責任關系的刑法。因此，生態(tài)文明建設的法律體系，必然是由大量不同類別、不同層級的法律規(guī)范所構(gòu)成。目前，我國在環(huán)境與生態(tài)保護、污染防治、資源利用與保護等方面，已經(jīng)有了30多部法律、100多部行政法規(guī)，以及更大量的地方法規(guī)、部門和地方規(guī)章，但從體系、內(nèi)容上看，與“最嚴密法治”的要求尚有差距，缺項問題仍然存在。

要進一步完善生態(tài)文明建設法律體系，首先應當科學規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法項目，從“現(xiàn)實需要做什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴L遠應當有什么”。以行政法律立法為例，全國人大五年立法規(guī)劃和年度立法計劃中相當部分的立法項目，一般都是由有關部委提出建議、經(jīng)相關程序?qū)彶榕鷾屎笮纬苫虼_定，而部委所提建議項目，大多基于現(xiàn)實中已出現(xiàn)突出問題亟須解決，或者行使管理職責缺乏依據(jù)的因素來考慮，全面的、中長期的立法規(guī)劃，即本領域應當具備法律規(guī)范的系統(tǒng)性、完整性則考慮不夠充分，并造成了對當前問題不大甚至沒有問題，但將來必然會逐步加重或出現(xiàn)的新型破壞管理秩序的行為束手無策的狀態(tài)，等到相應法律制定出來，不少問題已產(chǎn)生危害后果甚至積重難返了。

為科學規(guī)劃生態(tài)文明建設立法項目，立法部門和相關行政部門需要客觀、全面地梳理山水林田湖草等各類自然因素出現(xiàn)或可能出現(xiàn)且需要通過法律手段進行規(guī)范的各種生態(tài)問題，參考借鑒發(fā)達國家生態(tài)立法的現(xiàn)狀、經(jīng)驗，統(tǒng)籌建立完整、全面的立法規(guī)劃，再按照輕重緩急并考慮立法資源的實際，有步驟、分階段做好生態(tài)文明建設法律、法規(guī)的立改廢。

二、建立、完善促進生態(tài)文明建設的法律制度

生態(tài)文明建設作為關系中華民族偉大復興、關系黨的宗旨和任務的重大事業(yè)，盡快研究制定《生態(tài)文明促進法》很有必要。在宏觀層面上，2015年4月和2015年9月，中共中央、國務院先后印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《意見》《方案》），《意見》明確的“一個指導思想”，即鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀和習近平生態(tài)文明思想，提出的“五項原則”“七大任務”和“四種組織方式”，《方案》確定的“六大理念”，提出的“六個原則”“八項制度”和“五個保障措施”，為《生態(tài)文明促進法》立法的指導思想與法律原則、法律制度與規(guī)范手段、管理體制與監(jiān)管方式提供了根本遵循和立法依據(jù)，也形成了很好的法律框架的基礎。研究制定《生態(tài)文明促進法》，能夠?qū)⒅醒胍汛_定的路線、方針和政策，通過立法形式得以切實地貫徹落實，把兩個文件中需要建立和完善的各項具體制度、手段和措施，通過法律的形式固定化、具體化，為生態(tài)文明建設提供明確的行為規(guī)范和法律制度保障。

在具體促進措施上，既要與現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接，也要考慮對其較為原則的規(guī)定進一步細化，更要研究個別制度的調(diào)整，特別是應當加強對市場主體生態(tài)環(huán)境保護措施的投入給予鼓勵和支持。

為落實生態(tài)文明建設的要求，對今后資源開發(fā)、利用的增量部分，必然會更強調(diào)執(zhí)行《環(huán)境保護法》第四十一條“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用”的要求。但要實現(xiàn)這一要求，企業(yè)投入相應較大，而現(xiàn)行相關支持、鼓勵措施都是企業(yè)投產(chǎn)后才可享受，難以減輕企業(yè)先期投入的資金壓力。如《環(huán)境保護法》第二十二條規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持”，《環(huán)境保護法》第十三條規(guī)定，“納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護稅?！瓭舛戎档陀趪液偷胤揭?guī)定的污染物排放標準百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護稅”。為充分、有效落實“保護優(yōu)先、預防為主”的理念，對市場主體在項目建設中同時投入的污染防治設施設備部分，應當予以鼓勵、支持，即使不作財政補貼，至少能在貸款期限、利率等方面予以優(yōu)惠，以更有效地解決“先污染、后治理”的問題。

三、全方位提高違法行為應付出的代價

制裁違法行為以使當事人承擔其行為的責任，是法律最基本的功能，而違法行為人付出的代價是否與其行為及行為造成的后果相適應，則是衡量法律發(fā)揮效力充分與否的標準之一?？陀^而言，現(xiàn)行與生態(tài)文明建設相關的法律法規(guī)，特別是污染防治類別的法律法規(guī)，對違法行為的懲處仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)，應當逐步加大對違法行為處罰和賠償力度，以使嚴重違法者“被罰得傾家蕩產(chǎn)”“賠得傾家蕩產(chǎn)”成為可能。

第一，在行政責任方面。水、土壤、大氣、噪聲、放射性、固體廢物等污染防治法和海洋環(huán)境保護法，都對違法行為設定了罰款的處罰，但在罰款的幅度上則差異較大。《土壤污染防治法》的上限是200萬元，《海洋環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《放射性污染防治法》除個別條款外，罰款上限僅為20萬元，相差10倍?！对肼曃廴痉乐畏ā犯皇且?guī)定了罰款的種類卻未規(guī)定幅度，各地的實施細則對罰款的幅度規(guī)定也不一致。這就導致同是危害生態(tài)環(huán)境的行為，僅僅因其領域不同、造成危害后果的類型不同，甚至違法行為發(fā)生地的不同，受到的處罰大相徑庭。

尤為突出的，是相關法律對自然人違法行為的罰款額度過低。《大氣污染防治法》對個人焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)的，罰款上限不過2000元，《水污染防治法》對個人在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)游泳、垂釣或者從事其他可能污染飲用水水體活動的，罰款上限也僅為500元，《固體廢物污染環(huán)境防治法》對個人隨意傾倒、拋撒或者堆放生活垃圾或者在運輸過程中沿途丟棄、遺撒生活垃圾的，罰款上限只有區(qū)區(qū)200元，這與日本對非法投放垃圾者罰款上限數(shù)以10萬計人民幣甚至因此可能承擔刑事責任相比，處罰力度明顯過輕，法律威懾作用不足。

第二，在民事責任方面。前述幾部法律都規(guī)定了違法行為造成人身或者財產(chǎn)損害的，應當依法承擔侵權責任，多數(shù)并明確了行政機關調(diào)解和法院訴訟的救濟途徑，更為可喜的是，有的法律還確認了舉證責任倒置原則。在責任承擔方式上，除了排除危害、恢復原狀，最主要的就是違法行為人向受到損害的當事人賠償損失。

然而，與一般侵權行為造成的損害直接、具體不同，有的污染行為除了顯性的損害，還可造成隱性的損害，此類損害也許會在較長時期后才慢慢表現(xiàn)出來。還有的污染行為，雖然對人身健康有影響，但受損害者往往不易提出賠償請求的具體數(shù)額，例如噪聲污染產(chǎn)生的心煩氣躁、失眠，既難以舉證又難以計算損害。作為侵權賠償依據(jù)的《侵權責任法》，除第二十二條關于精神損害賠償外，其第十六條“人身損害賠償”、第十九條“財產(chǎn)損失計算”和第二十條“侵害人身權益造成財產(chǎn)損失的賠償”中“侵害他人人身權益造成財產(chǎn)損失的，按照被侵權人因此受到的損失賠償”的規(guī)定，更多地指向了直接損失，對隱性的、間接的損害的賠償，尚顯缺失。

有觀點認為，《侵權責任法》第二十條“被侵權人的損失難以確定，侵權人因此獲得利益的，按照其獲得的利益賠償；侵權人因此獲得的利益難以確定，被侵權人和侵權人就賠償數(shù)額協(xié)商不一致，向人民法院提起訴訟的，由人民法院根據(jù)實際情況確定賠償數(shù)額”的規(guī)定，比較好地保護了受損害人的利益，但事實并非如此。一般而言，受污染影響者眾多，即使將侵權人所獲利益全部拿來賠償，對每個受損害者而言，不過是杯水車薪。為了切實保障社會、公眾利益，加大對生態(tài)環(huán)境破壞者的懲戒力度，立法部門在完善相關民事責任規(guī)定上，首先需明確“環(huán)境侵權是一種特殊的侵權”，應當按照“特殊法優(yōu)于一般法”的原則，研究制定生態(tài)環(huán)境特殊賠償?shù)姆梢?guī)范，或者由最高人民法院先期出臺相關司法解釋；其次，充分借鑒國外的立法經(jīng)驗，逐步引入懲罰性賠償制度。