PPP項(xiàng)目融資及風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究

摘 要：自2014年開始，政府為了轉(zhuǎn)變職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣政府和社會(huì)資本合作模式，并相繼出臺(tái)了諸如《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》等一系列支持、指導(dǎo)公私合作伙伴關(guān)系的文件，以期推進(jìn)這一模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用。因此，PPP模式在2014年借著改革舉措的落實(shí)迎來(lái)了新一輪的發(fā)展機(jī)遇，并且隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的不斷加大，PPP模式越來(lái)越盛行，PPP模式的開展有利于幫助政府和社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，使得政府的財(cái)政壓力減輕，也使得社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)減小。同時(shí)PPP項(xiàng)目的融資問(wèn)題也深受社會(huì)關(guān)注，目前許多PPP項(xiàng)目的融資存在諸多的問(wèn)題，本文通過(guò)對(duì)PPP項(xiàng)目融資、存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以期能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資的不斷完善，使其風(fēng)險(xiǎn)可控，最終保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目融資；風(fēng)險(xiǎn)管理；解決措施

引言

PPP模式是指政府和私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或者是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成的一種合作式的伙伴關(guān)系，并通過(guò)合同的方式明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使得合作的各方達(dá)成比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP模式將部分政府的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)也減小了企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，大力推動(dòng)PPP模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，推廣PPP模式有利于我國(guó)國(guó)家治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化，有利于更好的協(xié)調(diào)政府的功能和市場(chǎng)的決定性作用，有利于打造我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，更加有利于提高政府公用事業(yè)的運(yùn)行效率和緩解政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)期的來(lái)臨。由于PPP融資模式不同于傳統(tǒng)的融資模式，需要根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況，并結(jié)合PPP項(xiàng)目融資的實(shí)際特點(diǎn)，建立能夠促進(jìn)我國(guó)PPP模式長(zhǎng)效發(fā)展的PPP項(xiàng)目融資方式，但是目前我國(guó)PPP項(xiàng)目融資方面存在觀念過(guò)于陳舊、管理資源不足、配套法律法規(guī)不健全等問(wèn)題，雖然國(guó)家為了促進(jìn)PPP市場(chǎng)的良好發(fā)展，為PPP項(xiàng)目提供保障，而采取了政策優(yōu)化、控制財(cái)政支付、規(guī)范政府行為，強(qiáng)化政府職能意識(shí)等方面的舉措，但仍然面臨許多方面的問(wèn)題。一、就PPP項(xiàng)目存在的問(wèn)題展開分析：

（一）PPP項(xiàng)目融資難

融資難大約有兩個(gè)原因：（1）合規(guī)性有欠缺；（2）融資的還款來(lái)源不確定、有風(fēng)險(xiǎn)。這第二個(gè)原因就是：銀行不確定把錢借給你之后，在長(zhǎng)達(dá)十年以上（PPP項(xiàng)目的期限要求在十年以上）的期間，錢能不能安全地還回來(lái)？銀行必須保證資金安全。所以，銀行面對(duì)貸款項(xiàng)目的時(shí)候，首先關(guān)注的是這個(gè)項(xiàng)目的收入來(lái)源是什么？是否持續(xù)穩(wěn)定可靠？是否足夠覆蓋還款？依現(xiàn)在的市場(chǎng)主體構(gòu)成和融資結(jié)構(gòu)，PPP融資難會(huì)愈加普遍，在金融環(huán)境收緊的時(shí)候更易爆發(fā)。因?yàn)椋儆腥嗽赋袚?dān)PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)責(zé)任，少有長(zhǎng)期資本愿與項(xiàng)目長(zhǎng)相廝守——回報(bào)率過(guò)低。讓PPP兩類主要玩家-政府與社會(huì)資本都重視全生命期責(zé)任和長(zhǎng)期資本籌措問(wèn)題，開始調(diào)整預(yù)期，PPP才可能駛?cè)胍欢涡潞匠?。如果不是政策?dǎo)致的，融資難不是壞事，可能是促進(jìn)PPP更成熟更規(guī)范的一個(gè)催化劑，也是市場(chǎng)在激烈的跑馬圈地之后開始認(rèn)真思考的一個(gè)結(jié)果。融資機(jī)構(gòu)如果認(rèn)識(shí)到長(zhǎng)期投資的風(fēng)險(xiǎn)，他們就會(huì)做更多的盡職調(diào)查，會(huì)對(duì)PPP合同條款、社會(huì)資本的組成、施工質(zhì)量、運(yùn)維規(guī)劃以及概預(yù)算包括投資回報(bào)率有較高的要求。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較大

1.PPP項(xiàng)目的實(shí)施需要一個(gè)完整的法律體系來(lái)支撐維護(hù)，項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)牽涉多方，依據(jù)的法律也牽涉多領(lǐng)域，新中國(guó)建立后中國(guó)的法律體系雖然在不斷的完善，但仍存在很多漏缺。任何一方如果利用法律上的漏缺來(lái)謀取利益，在協(xié)議上做文字游戲，必然會(huì)增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

2.政府的信用風(fēng)險(xiǎn)往往被企業(yè)忽視，其實(shí)很多項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)追根究底是源于政府的信用不足。政府部門缺乏專業(yè)的PPP模式研究人員，在項(xiàng)目前期對(duì)市場(chǎng)調(diào)查不充分，簽訂特許權(quán)協(xié)議時(shí)會(huì)承諾一些不切實(shí)際的保證，在后續(xù)的建設(shè)過(guò)程中，都會(huì)引發(fā)政府與社會(huì)資本方合作的崩潰。

二、PPP項(xiàng)目存在問(wèn)題的解決措施

（一）PPP項(xiàng)目融資難的解決措施

1.PPP項(xiàng)目需合規(guī)合法：（1）PPP項(xiàng)目的手續(xù)要合規(guī)，主要看該項(xiàng)目是否入庫(kù)（至少是省庫(kù)，國(guó)家?guī)熳詈茫?，“兩評(píng)一案”及相應(yīng)的政府批復(fù)文件，政府付費(fèi)是否納入財(cái)政預(yù)算的人大決議等。（2）項(xiàng)目建設(shè)要合規(guī)，主要在項(xiàng)目的立項(xiàng)批復(fù)、可研批復(fù)、土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等手續(xù)是否齊全；（3）運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效考核上（92號(hào)文），是否建立按效付費(fèi)機(jī)制或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比是否達(dá)到30%，固化政府支出責(zé)任。

2.PPP項(xiàng)目還款來(lái)源需安全有保障。如是政府付費(fèi)類項(xiàng)目，則主要看政府的財(cái)力和信用。財(cái)力看兩點(diǎn)：一看一般公共預(yù)算收入；二看政府負(fù)債率。信用主要看有無(wú)還款違約記錄；如是經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，則主要看收入是否穩(wěn)定和持續(xù)；如果上述兩點(diǎn)存在不確定性，則要求股東方進(jìn)行擔(dān)?；虿铑~補(bǔ)足。

3.增強(qiáng)PPP項(xiàng)目各方主體履約能力。首先需要考察政府的土地提供能力，避免建設(shè)期延長(zhǎng)；其次需要考察施工方的履約能力，避免出現(xiàn)項(xiàng)目爛尾和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。確保項(xiàng)目按計(jì)劃進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期回款；最后需要考察控制股東的背景和能力。當(dāng)前市場(chǎng)上三類企業(yè)（央企、上市公司、地方國(guó)企）比較受青睞，競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)。

4.確保項(xiàng)目公司的合規(guī)性。首先需要確保項(xiàng)目公司成立的合規(guī)性，即是否按照實(shí)施方案、合同約定的股東和股份成立；其次需要確保項(xiàng)目公司運(yùn)行的合規(guī)性，即是否按照公司章程規(guī)范運(yùn)作；再次需要對(duì)項(xiàng)目資本金的情況予以核查，限制或杜絕小股大債，明股實(shí)債現(xiàn)象。根據(jù)財(cái)政部最新出臺(tái)的92號(hào)文對(duì)以下三種情況不予支持：未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金（20%）；項(xiàng)目資本金≠注冊(cè)資本金；由第三方代持社會(huì)資本方股份。最后需確保股東向項(xiàng)目公司繳納注冊(cè)資本金不得大于其財(cái)報(bào)的所有者權(quán)益，不得用銀行資金充當(dāng)注冊(cè)資本金。

5.選擇恰當(dāng)合適的融資策略。

（1）確定最大承受能力。前期通過(guò)對(duì)各項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的測(cè)算，明確自身融資成本的底線

（2）對(duì)各類商業(yè)銀行在融資成本，授信，風(fēng)控等方面做全面的比較分析。

通過(guò)上表對(duì)不同銀行在不同方面的要求進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)：不同的銀行在審批權(quán)限、項(xiàng)目貸款的限額、項(xiàng)目貸款的優(yōu)先次序方面都存在差異化。在資金的選擇上通常首先銀行存款、再理財(cái)資金、最后其他通道資金。而且同類型的商業(yè)銀行，同步申請(qǐng)授信，爭(zhēng)取獲得較多銀行的授信批復(fù)，達(dá)成談判優(yōu)勢(shì)，以速度、成本因素選擇授信銀行

6.積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化，建立綠色通道，積極引入與推出各類基金，以項(xiàng)目資產(chǎn)的未來(lái)收益為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)籌集資金，大幅度降低籌集資金的成本。

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)如何有效規(guī)避

PPP融資模式在中國(guó)的發(fā)展還是處于比較稚嫩的階段，機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)是并存的，政府和社會(huì)資本方需要注意以下幾點(diǎn)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理：

1.政府部門與社會(huì)資本方都要進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作。社會(huì)資本方不能盲目地接受政府的承諾而忽視實(shí)際市場(chǎng)需求，在公司合營(yíng)過(guò)程中也是會(huì)出現(xiàn)政府的信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。政府部門也需要科學(xué)調(diào)查市場(chǎng)，如果只是單方面的接收社會(huì)資本方給出的調(diào)查結(jié)果，會(huì)影響到政府決策的正確性。

2.政府部門自身對(duì)PPP模式的了解應(yīng)該是透徹的，只有在這個(gè)基礎(chǔ)上才能為PPP模式創(chuàng)造出一個(gè)良好的環(huán)境，包括完善法律法規(guī)建設(shè)、完善決策機(jī)制等。如果政府缺乏PPP模式專業(yè)研究人員的話，及時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)是必要的。

3.社會(huì)資本方參與投標(biāo)之前對(duì)PPP模式肯定是進(jìn)行過(guò)專業(yè)分析的，然而政府部門卻不一定能完全做到，這種情況下，一些社會(huì)資本方可能會(huì)利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議簽訂一些不平等條約，一旦在后續(xù)的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)突發(fā)問(wèn)題，政府可能會(huì)帶來(lái)信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

4.合作雙方的利益沖突一直是最尖銳的話題，建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度才能從根本上解決問(wèn)題。社會(huì)資本方主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)部分，在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等需要由社會(huì)資本方承擔(dān)；政府部門由于其身份的特殊性，對(duì)項(xiàng)目有著絕對(duì)的控制權(quán)，對(duì)于政治政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等方面應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)然在項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)期間也存在著一些不可抗拒的風(fēng)險(xiǎn)，如自然災(zāi)害導(dǎo)致的財(cái)產(chǎn)受損，則需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)責(zé)任。

最后需強(qiáng)調(diào)政府是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。政府主要負(fù)責(zé)征地拆遷和提供土地使用權(quán)。主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：PPP項(xiàng)目前期政府主要行使征地、拆遷以及維穩(wěn)職能，為施工企業(yè)正常施工提供基本條件。PPP項(xiàng)目建設(shè)中政府主要行使協(xié)調(diào)、協(xié)助項(xiàng)目公司和施工現(xiàn)場(chǎng)的相關(guān)手續(xù)辦理，環(huán)保檢查等以及維穩(wěn)職能，以此保證PPP項(xiàng)目手續(xù)合規(guī)，順利履約。PPP項(xiàng)目后期政府結(jié)算、還款、績(jī)效考核。為了保障政府在PPP項(xiàng)目的前期、中期和后期能夠更好的完成各項(xiàng)工作，就需要施工企業(yè)在投標(biāo)階段選擇有敢擔(dān)當(dāng)、能做事、會(huì)做事的政府，即使當(dāng)?shù)卣块T所行使的只能沒有完全按照施工企業(yè)的意圖去做，就需要我們帶著中冶人“一天也不耽誤、一天也不懈怠”的工作精神，引導(dǎo)政府以項(xiàng)目管理思路搞拆遷，并注重績(jī)效考核，只有這樣才有可能使一個(gè)PPP項(xiàng)目最終順利實(shí)施。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，施工企業(yè)廣泛參與PPP項(xiàng)目的時(shí)代已然來(lái)臨，PPP項(xiàng)目在施工企業(yè)中不斷開展推進(jìn)，PPP項(xiàng)目的事施給很多企業(yè)都帶來(lái)了許多有利之處，帶來(lái)了企業(yè)發(fā)展的機(jī)遇，與此同時(shí)也讓企業(yè)面臨著一定的挑戰(zhàn)。就目前建筑施工企業(yè)的發(fā)展來(lái)看，對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)了解沒有達(dá)到全面化，有的甚至是較為陌生的，施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目仍處在不夠成熟的階段，在未來(lái)的參與或是發(fā)展過(guò)程中也會(huì)面臨著許多挑戰(zhàn)、遇到很多發(fā)展難題、需要承擔(dān)許多未知的風(fēng)險(xiǎn)，但是施工企業(yè)參與公私合營(yíng)項(xiàng)目是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的需要，是提高企業(yè)綜合實(shí)力、增加企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的需要，因此，建筑施工企業(yè)需要集中力量解決在參與項(xiàng)目過(guò)程中的難題，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，參與PPP項(xiàng)目時(shí)充分結(jié)合建筑施工企業(yè)自身發(fā)展特點(diǎn)，找到適合企業(yè)的特色發(fā)展道路。

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作者簡(jiǎn)介：劉又銘，五冶集團(tuán)上海有限公司。