淺談軌道交通行業(yè)PPP項目績效評價

摘 要：在PPP項目的執(zhí)行過程中，績效評價是衡量項目是否取得成效的主要手段。績效評價工作能否有效開展、績效評價工作結(jié)果能否有效運用，是PPP項目能否成功推廣的重要決定性因素之一。本文將根據(jù)PPP項目的特點，探討PPP項目績效評價過程中指標體系設置的主要原則及思路。

關鍵詞：軌道交通行業(yè)；PPP項目；績效評價

軌道交通行業(yè)PPP項目的評價包含了PPP項目開展前期的財政承受能力論證、物有所值分析，以及項目的績效評價。其中PPP項目績效評價，是對采用PPP模式的軌道交通行業(yè)項目，從項目投資人、承包商、施工方、供應商、政府部門、社會公眾等項目利益相關者出發(fā)，對項目實施、運營相關的經(jīng)濟、社會、風險分擔、環(huán)境和技術等各方面因素，從項目投入、過程控制、結(jié)果、影響等角度進行全面和客觀的評價。軌道交通行業(yè)PPP項目的特殊性決定了績效評價與一般的政府投資項目或傳統(tǒng)建設項目績效評價有所不同。

一、績效評價重要性

近年來，財政部、國家發(fā)改委出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）及國家發(fā)改委《關于印發(fā)傳統(tǒng)基礎設施領域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）等文件均明確，績效評價工作是監(jiān)督與管理PPP項目規(guī)范執(zhí)行的重要手段，應貫穿于立項階段、招投標階段、特許權授予階段、設計施工階段、項目運營階段和移交階段的整個生命周期，考核結(jié)果應依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高公共服務質(zhì)量。根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼進行調(diào)整，激勵項目公司通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高本項目的質(zhì)量和效率。

二、績效評價指標選擇原則

PPP項目績效評價指標是衡量項目績效目標實現(xiàn)程度的考核工具。評價指標設計應遵循相關性原則、可比性原則、經(jīng)濟性原則、重要性原則，就項目決策情況、管理情況、產(chǎn)出、結(jié)果、效果等方面全面設計指標?？紤]指標的實用性、可操作性和可實現(xiàn)性；突出重點，充分體現(xiàn)和真實反映被評價軌道交通行業(yè)PPP項目的績效狀況和績效目標的完成情況以及評價的政策需要。

三、軌道交通行業(yè)PPP項目績效評價體系設置及指標設定

軌道交通行業(yè)PPP項目投資大、周期長、不確定因素多，交易結(jié)構(gòu)復雜，各個階段的關注點均不同，所以考核指標的體系設置也應有所差異。

根據(jù)《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）PPP項目操作流程圖“五階段十九步驟”中，項目執(zhí)行階段，政府有支付義務的，項目實施機構(gòu)應根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效（每年至少一次績效評價、每三到五年一次中期評估）直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。移交階段完成后，財政部門還要組織有關部門進行績效評價，并按相關規(guī)定公開評價結(jié)果。如對項目整個生命周期內(nèi)的績效考核用相同的標準進行設置在現(xiàn)實項目中很難實現(xiàn)，并且也無法突出各階段的指標及評價。故可將績效考核分為兩個階段、考慮按建設階段與運營階段設置兩套評價指標，將考核分為定期考核和臨時考核；定期考核在每年度末進行，對全年的建設和運營狀況進行整體考核。臨時考核可設定每季度進行一次。

（一）建設期考核

建設期考核可按照設定評定標準對社會資本方進行考核。將建設期考核指標最終得分將與政府補貼數(shù)額掛鉤，按項目建安工程費（結(jié)算值）的2%、3%作為考核基數(shù)，實行百分制原則，最終建設期考核罰款數(shù)額在第一年政府應付款金額中扣減。具體評價指標可從工程質(zhì)量、工程進度、安全生產(chǎn)、成本控制和社會影響等方面進行設置。

工程質(zhì)量的評價內(nèi)容可從項目的工程建設質(zhì)量是否達到標準規(guī)范要求、項目是否按期開工施工并竣工評價；工程進度可從項目是否按期開工施工并竣工進行評價；工期進度可從項目是否按期開工施工并竣工進行具體評價內(nèi)容和標準的設置評價；安全生產(chǎn)可從項目建設過程安全無事故生產(chǎn)進行評價；成本控制可從項目成本控制是否達到預期目標進行具體評價內(nèi)容和標準的設置評價；社會影響可從是否產(chǎn)生社會穩(wěn)定方面進行具體評價內(nèi)容和標準的設置評價。

評價內(nèi)容及標準設定后，可對考核的得分段進行劃分，如當?shù)梅帧軦分時，建設期考核不罰款；當B分≤得分

（二）運營期考核

運營期考核主要包括項目的運營維護與服務水平等，可根據(jù)實際情況適時進行修正及調(diào)整。考核結(jié)果將可與可行性缺口補助額度掛鉤，以此激勵項目公司通過管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新提高本項目的質(zhì)量和效率。運營期考核可采用定期與臨時的考核周期，績效考核結(jié)果總分達A以上，全額支付可行性缺口補助，績效考核系數(shù)1.0；績效考核評價總分B-A分，績效考核系數(shù)0.9，則按照考核系數(shù)支付可行性缺口補助（下同）；績效考核評價總分C-B分，績效考核系數(shù)0.8；低于C分或發(fā)生重大質(zhì)量安全責任事故的實行一票否決，扣除全部可行性缺口補助。

運營期考核具體評價指標可從規(guī)范化、設施管理、社會影響、運營統(tǒng)籌與維護保障、地鐵乘客服務水平、安全指標等方面進行設置。規(guī)范化指標可從管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性進行子評價指標的設置，按照管理規(guī)范化、標準化程度內(nèi)容和制定或具有相應的業(yè)務管理制度，全面實行標準化管理，并通過相關認證，在同行業(yè)中起示范、引導作用的標準、制度完善性等方面進行考核；設施管理可按照項目資產(chǎn)管理狀況設置子指標，從專業(yè)設施和輔助設施的維護、保養(yǎng)、清潔狀況等方面進行考核；運營統(tǒng)籌和維護保障可按照運行圖兌現(xiàn)率、列車正點率、服務可靠度等方面進行子指標的設置；安全指標可從責任事故進行子指標的設置。

四、軌道交通行業(yè)PPP項目績效考核的幾點建議

目前，財政部PPP綜合信息平臺PPP項目已經(jīng)覆蓋能源、交通運輸、水利建設、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、片區(qū)開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他等19個行業(yè)，但PPP項目績效評價基本是依靠財政部門發(fā)布的相關文件為參考依據(jù)，無相關的法律制度約束力，也缺乏相應的法律效力，做出的績效評價效果無從考證。另外，缺少獨立專業(yè)的PPP評價機構(gòu)，使得PPP項目的績效評價的可持續(xù)發(fā)展性也無從保障。所以，在目前PPP項目起步階段建立一套適應各個行業(yè)的標準評價指標和體系顯得日益迫切。建議考慮：

（一）建立軌道交通行業(yè)PPP項目績效評價工作指引和實施辦法

財政部門可聯(lián)合軌道交通行業(yè)主管部門，充分結(jié)合行業(yè)特點、技術規(guī)范和適用法律法規(guī)，編制體系完整、指標確定、操作性強的績效評價工作指引，為績效評價工作的開展提供標準，實質(zhì)性提升PPP項目全生命周期的績效管理水平。

（二）建立軌道交通行業(yè)PPP基礎數(shù)據(jù)庫，作為績效評價的工作標準

在現(xiàn)有的PPP綜合信息平臺中新增績效評價模塊，收集PPP項目全生命周期相關數(shù)據(jù)，并明確績效評價基本思路和指標體系，形成績效評價的基礎性數(shù)據(jù)庫，作為實施機構(gòu)和社會資本方的行為標準。

（三）建立獨立的第三方績效評價機構(gòu)

軌道交通行業(yè)PPP項目涉及的政府股權支出、運營補貼支出，甚至風險支出、配套支出，都需要從預算安排。目前的PPP項目的績效考核主要依靠政府部門來完成，但伴隨PPP項目的逐步增多，日益增加的項目使得政府部門無法兼顧所有項目的績效考核，適時地引入第三方機構(gòu)協(xié)助進行績效考核有助于PPP項目更快速健康的發(fā)展，這種形勢下要求第三方機構(gòu)必須具備足夠的公信力和較高的專業(yè)水準，才能夠獲得政府及社會資本方的信任。

五、結(jié)束語

綜上，PPP項目績效評價應通過立法對其獨立性和約束力進行保障、通過法律條文明確績效評價應遵循的基本原則和重要流程，建立一套切實可行、可遵循的PPP項目績效評價基本原則、指標體系和評價標準，形成完善的PPP績效評價配套制度，促進PPP項目在整個生命周期的健康和持續(xù)發(fā)展。

作者簡介：劉驍，青島地鐵集團有限公司。