行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度分析與實(shí)施建議

摘 要：健全完善的內(nèi)部控制制度，對(duì)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位管理、防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化廉政建設(shè)都具有至關(guān)重要的作用。但是由于一些單位重視程度不夠，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，約束制度建設(shè)缺失，在內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施上仍然存在很大問(wèn)題。本文結(jié)合當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中存在的一些薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性地分析提出了解決對(duì)策，對(duì)于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力，強(qiáng)化內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)的防控具有一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制制度；有效實(shí)施；分析

引言

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)起步比較晚，是近些年隨著各項(xiàng)財(cái)政資金支出數(shù)額的越來(lái)越多，以及財(cái)政財(cái)務(wù)管理要求的不斷增強(qiáng)，而逐漸被提上安全風(fēng)險(xiǎn)防控和規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部管理日程的。正因?yàn)槭切律挛?，體制機(jī)制建設(shè)起步比較晚，在內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施中就不可避免地會(huì)出現(xiàn)一些瓶頸因素，甚至造成財(cái)政資金使用和政府投資項(xiàng)目工程管理過(guò)程中存在一些違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，客觀上影響了財(cái)政財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化、精細(xì)化。2012年11月29日，財(cái)政部頒布印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，從2014年1月1日起施行，在進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、規(guī)范內(nèi)部控制、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)等方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。不過(guò)在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和具體實(shí)施中仍然存在一些問(wèn)題，急需采取有效措施加以改進(jìn)。因此，筆者試就行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與實(shí)施進(jìn)行粗淺的分析探討，以在健全完善內(nèi)部控制制度建設(shè)體系上提供一定借鑒參考。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施中存在的薄弱環(huán)節(jié)

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來(lái)在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度方面的規(guī)定，往往局限于預(yù)算法、會(huì)計(jì)法等法律法規(guī)的條款，盡管在加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度管理方面發(fā)揮了一定作用，但是規(guī)范化、制度化、精細(xì)化管理上仍然存在很大問(wèn)題，導(dǎo)致很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施中存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

（一）預(yù)算剛性控制不嚴(yán)

新頒布施行的預(yù)算法，對(duì)實(shí)行全口徑財(cái)政預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算的剛性約束提出了明確的要求。但是由于很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行中存在一些問(wèn)題，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致一些單位在預(yù)算編制和執(zhí)行上缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，年初在編制部門預(yù)算的時(shí)候預(yù)先打埋伏，很多收支不納入預(yù)算管理，或者預(yù)算編制時(shí)候過(guò)粗，很多項(xiàng)目細(xì)化不夠、定額控制不好以致造成在實(shí)際支出執(zhí)行時(shí)候隨意性很大，擅自追加調(diào)整預(yù)算、超預(yù)算、無(wú)預(yù)算支出或者擴(kuò)大開(kāi)支范圍、增加支出標(biāo)準(zhǔn)、擠占挪用財(cái)政資金等情況時(shí)有發(fā)生，失去了財(cái)政預(yù)算的剛性約束，不僅沒(méi)有發(fā)揮內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控管理的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，也導(dǎo)致違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題經(jīng)常出現(xiàn)。

（二）財(cái)政資金控制無(wú)力

由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)滯后、實(shí)施乏力，目前很多單位在支出標(biāo)準(zhǔn)控制上，往往都不科學(xué)、不規(guī)范，或者在執(zhí)行中不嚴(yán)格，沒(méi)有建立起嚴(yán)格的內(nèi)部管控約束機(jī)制，收支管理出現(xiàn)了嚴(yán)重的“兩張皮”現(xiàn)象，重業(yè)務(wù)、輕財(cái)務(wù)的問(wèn)題普遍存在，使得本部門資金支出中經(jīng)常出現(xiàn)票據(jù)核銷與實(shí)際支出內(nèi)容不符等問(wèn)題。特別是中央“八項(xiàng)規(guī)定”出臺(tái)實(shí)施以來(lái)，盡管隨意核銷費(fèi)用等問(wèn)題得到了根本的遏制，但是卻出現(xiàn)了在辦公費(fèi)、交通費(fèi)中列支招待費(fèi)、或者虛開(kāi)發(fā)票列支等問(wèn)題，嚴(yán)重影響了財(cái)政財(cái)務(wù)管理質(zhì)量。

（三）會(huì)計(jì)監(jiān)督職能弱化

會(huì)計(jì)監(jiān)督是保證行政事業(yè)單位內(nèi)部管理約束的重要舉措，但是目前很多單位在財(cái)務(wù)管理上往往單純進(jìn)行事后的核算工作，審核把關(guān)履行不到位，即使發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)處理不規(guī)范問(wèn)題，因?yàn)檫^(guò)于考慮部門領(lǐng)導(dǎo)的意圖或者不愿意得罪單位同事，也不能及時(shí)予以糾正，會(huì)計(jì)全程監(jiān)督管理的職能并沒(méi)有充分地發(fā)揮出來(lái)，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)嚴(yán)重缺失。

（四）國(guó)有資產(chǎn)管理無(wú)序

由于內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施不好，部分單位國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作非常薄弱，固定資產(chǎn)增減變化不及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理的問(wèn)題仍然存在。比如，有的單位新建房屋建筑物已交付使用但沒(méi)辦理竣工決算，工程支出仍掛在“在建工程”和往來(lái)賬中，固定資產(chǎn)遲遲無(wú)法入賬；有的單位接受捐贈(zèng)、無(wú)償調(diào)入或盤(pán)盈固定資產(chǎn)不進(jìn)行賬務(wù)處理；有的單位固定資產(chǎn)已劃轉(zhuǎn)給了其他部門，卻不調(diào)減會(huì)計(jì)科目，造成固定資產(chǎn)賬賬不符、賬實(shí)不符、賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。另外，盡管法律法規(guī)已經(jīng)賦予了主管部門監(jiān)管權(quán)限，但由于監(jiān)督管理制度建設(shè)滯后，或者在執(zhí)行中存在“真空”環(huán)節(jié)，造成個(gè)別單位不通過(guò)政府采購(gòu)部門審批監(jiān)管，而自行購(gòu)買固定資產(chǎn)，致使重復(fù)采購(gòu)、大量采購(gòu)、超規(guī)模采購(gòu)等現(xiàn)象隨之出現(xiàn)。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的對(duì)策措施

（一）增強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范控制意識(shí)

行政事業(yè)單位要高度重視內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施工作，嚴(yán)格執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)增強(qiáng)本單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范控制意識(shí)，嚴(yán)格落實(shí)第一責(zé)任人的責(zé)任，科學(xué)設(shè)置內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施監(jiān)督的兩個(gè)專門管理機(jī)構(gòu)，配齊配強(qiáng)具體工作人員，堅(jiān)持崗位職務(wù)不相容的管理規(guī)定，落實(shí)好內(nèi)部相互監(jiān)督、相互制衡的管理體系，加強(qiáng)制度建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、內(nèi)部管理和督促檢查，層層落實(shí)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控管理，建立健全主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同抓、職能機(jī)構(gòu)直接抓的工作機(jī)制，形成整體工作合力，努力提高內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施質(zhì)量，切實(shí)從思想意識(shí)深處和具體實(shí)施執(zhí)行上提供保障。

（二）健全完善內(nèi)部控制制度建設(shè)機(jī)制

要針對(duì)本單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施的關(guān)鍵點(diǎn)，針對(duì)本單位的重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)部位和重點(diǎn)人群，認(rèn)真梳理權(quán)力清單和責(zé)任清單，加強(qiáng)崗位業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和再造，科學(xué)制定適合本單位實(shí)際和便于實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)管約束制度，將制度建設(shè)融入到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、支出管理、票據(jù)審核、資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)等全過(guò)程，并加強(qiáng)制度執(zhí)行情況的明察暗訪和獎(jiǎng)懲約束，確保制度實(shí)施到位、責(zé)任落實(shí)單位、嚴(yán)格執(zhí)行到位，扎緊扎牢內(nèi)部控制管理的“鐵籠”。

（三）構(gòu)建內(nèi)部控制制度實(shí)施監(jiān)督體系

一方面，要科學(xué)構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實(shí)施的內(nèi)部監(jiān)督體系。行政事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)要切實(shí)增強(qiáng)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)自身權(quán)力運(yùn)行的約束和規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”特別是大額支出等事項(xiàng)集體議事研究制度，從源頭上落實(shí)內(nèi)部管控機(jī)制，讓干部職工在內(nèi)部控制制度執(zhí)行上有所遵循和有所參照。

另一方面，要科學(xué)構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度實(shí)施的外部監(jiān)督體系。各級(jí)政府要充分發(fā)揮職能作用，充分利用人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種手段，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)內(nèi)部控制制度實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題嚴(yán)肅查處、一問(wèn)三責(zé)、堅(jiān)決曝光，健全完善強(qiáng)有力的外部監(jiān)督制約機(jī)制，形成震懾、打造合力，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度真正發(fā)揮作用。

三、結(jié)束語(yǔ)

隨著各級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)于財(cái)政財(cái)務(wù)管理要求的越來(lái)越嚴(yán)格，以及財(cái)政資金使用管理重視程度的越來(lái)越高，特別是在當(dāng)前廉政風(fēng)險(xiǎn)防控和強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督制約逐漸被提上重要日程的客觀形勢(shì)下，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施，也越來(lái)越成為了專家學(xué)者和業(yè)界人士廣泛深入研究探討的一項(xiàng)重要課題。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)約束和督促業(yè)務(wù)主管部門，引導(dǎo)行政事業(yè)單位進(jìn)一步健全完善內(nèi)部控制制度，并采取行之有效的措施，提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力，確保科學(xué)構(gòu)建內(nèi)部控制制度建設(shè)體系，提升廉政風(fēng)險(xiǎn)防控水平，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督約束管理，促進(jìn)行政事業(yè)單位在規(guī)范化、制度化、精細(xì)化管理軌道上健康有序運(yùn)行。

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作者簡(jiǎn)介：謝升艷，臨沂市科學(xué)技術(shù)合作與應(yīng)用研究院。