農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點案例與啟示※
——基于對試點地區(qū)2861筆貸款業(yè)務的調查

周明棟

（中國人民銀行宿遷市中心支行 江蘇宿遷 223800）

引言

2007年《物權法》首次采用了“用益物權”概念，并規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權為重要的用益物權類型，賦予農(nóng)地抵押權有利于發(fā)揮其作為一種用益物權的價值，而《農(nóng)村土地承包法》就有“土地承包經(jīng)營權轉讓”的概念，這是農(nóng)地權利用益物權化的關鍵一步，根據(jù)“舉重以明輕”的法律原則，應允許農(nóng)地抵押。2009年，人民銀行、銀監(jiān)會明確在有條件的地方可以開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款（簡稱農(nóng)地貸款）業(yè)務。2014年1號文件進一步提出要落實農(nóng)地集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許以農(nóng)地經(jīng)營權向金融機構抵押融資。2015年《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》明確要求，依法穩(wěn)妥規(guī)范推進農(nóng)村“兩權”抵押貸款試點。2016年人民銀行會同相關部門聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》。農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款成為試點地及部分非試點地區(qū)家庭農(nóng)場、合作社、專業(yè)大戶等眾多農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸融資手段之一，一定程度上緩解了經(jīng)營主體融資難的困境。

農(nóng)業(yè)風險大，農(nóng)戶缺少抵押物，是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者受到信貸約束的主要原因。因此，開展農(nóng)地抵押貸款試點工作，使農(nóng)地成為抵押品，緩解農(nóng)民和規(guī)模經(jīng)營者面臨的信貸約束，是繼農(nóng)戶聯(lián)保貸款、信用貸款之后的又一金融服務創(chuàng)新方式，受到理論界、政策層面以及實務工作者的極大關注。從全國已開展的農(nóng)地貸款情況看，“寧夏同心模式”“江蘇新沂模式”、“四川南充模式”、“湖北天門模式”，分別依托信用聯(lián)盟、政府推動、銀行兜底等方式開展農(nóng)地抵押業(yè)務，但目前有的地區(qū)已停辦，有的地區(qū)規(guī)模難以上升，可持續(xù)發(fā)展存在困難。

江蘇省響應政策機遇，先后出臺農(nóng)地流轉辦法、農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易實施意見、農(nóng)地抵押貸款試點意見等一系列制度、辦法，推動試點地區(qū)出臺農(nóng)地抵押制度，成立產(chǎn)權交易所，開展農(nóng)地流轉的服務、確權、交易、抵押登記等業(yè)務，取得了階段性成果。其中位于蘇北的SH縣從2014年7月發(fā)放首筆農(nóng)地抵押貸款，2015年末，SH縣獲全國人大授權成為農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款和農(nóng)戶抵押貸款雙試點縣之一。截至2018年8月末，該縣農(nóng)地抵押貸款余額3.46億元，當年累計發(fā)放1835筆、2.86億元，并成功處置農(nóng)地抵押貸款出現(xiàn)的風險問題，不良貸款率僅為1.01%，試點工作得到平穩(wěn)有序發(fā)展。

關于農(nóng)地抵押貸款的研究，已有文獻主要圍繞農(nóng)地制度變遷、農(nóng)地貸款可得性、農(nóng)地貸款需求影響因素以及農(nóng)地貸款風險防控等方面進行了實證研究，但鮮有對獲批試點地區(qū)的案例分析和本質探討。筆者曾多次深入SH縣實地調研，訪談過主管單位、產(chǎn)權交易所、銀行、農(nóng)地流轉戶，并組織南京農(nóng)業(yè)大學金融學院大學生暑期問卷調查，對該縣農(nóng)地貸款背景和發(fā)展歷程有較深的理解。在農(nóng)地貸款試點延長期即將截止之際，本文通過試點效果分析，探討農(nóng)地貸款的本質，以及實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的路徑，以期尋求市場需求與政策需求結合點，為其它相似地區(qū)提供可資借鑒的經(jīng)驗。

一、文獻綜述

農(nóng)地作為貸款抵押方式在國外已有豐富的研究成果。Besley（1995）研究認為，農(nóng)地抵押可以激活農(nóng)戶的土地資本，有利于農(nóng)戶獲得完整的土地財產(chǎn)權，提高農(nóng)戶的貸款可得性，推動土地要素流動和農(nóng)村經(jīng)濟增長。Hay等（1997）對泰國農(nóng)地貸款進行研究后認為，農(nóng)地抵押可以降低對借貸農(nóng)戶的評估成本，有利于提高農(nóng)戶的信貸可得性。Cater and Oline（2003）的研究表明，巴拉圭農(nóng)地產(chǎn)權制度改革對小農(nóng)戶沒有影響，僅中等規(guī)模和大規(guī)模農(nóng)戶的貸款可得性有所提高。Boucher等（2005）對尼加拉瓜和洪都拉斯農(nóng)地自由化改革前后農(nóng)戶貸款可得性的比較研究發(fā)現(xiàn)，多數(shù)農(nóng)戶的貸款獲得能力未能顯著提高。Hare（2008）對越南農(nóng)地使用權抵押貸款的研究表明，在沒有外部政策支持的情況下，農(nóng)地使用權抵押對農(nóng)戶貸款可得性的影響很小。Besley等（2009）研究表明農(nóng)地產(chǎn)權改革和農(nóng)地抵押可以緩解農(nóng)戶信貸約束，提高農(nóng)戶的信貸可得性，增加農(nóng)業(yè)投資，提高農(nóng)戶收入水平。Menkhoff 等（2012）的研究發(fā)現(xiàn)越南銀行在實際放貸過程中仍以農(nóng)戶和銀行的關系為主要貸款依據(jù)，農(nóng)地使用權抵押對農(nóng)戶信貸可得性沒有影響。

國內(nèi)學者從農(nóng)地抵押貸款業(yè)務的可行性、農(nóng)地制度的變遷、農(nóng)地抵押貸款影響因素及存在的風險等方面進行了深入研究。

從農(nóng)地制度變遷看，改革開放后，農(nóng)地改革以聯(lián)產(chǎn)計酬等多種責任制形態(tài)為變遷始點，經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的農(nóng)地基本經(jīng)營制度，直至1994年以后強化和穩(wěn)定了農(nóng)戶家庭的土地經(jīng)營權利?，F(xiàn)階段農(nóng)地制度變遷的核心是土地使用權歸屬問題，而土地使用權的核心是農(nóng)戶對農(nóng)地資源的配置問題，因而產(chǎn)生了規(guī)模經(jīng)營、使用權拍賣、土地股份合作制等系列農(nóng)地使用制度形態(tài)。李漢卿（2009）從農(nóng)民主體性發(fā)揮角度研究得出不同的土地產(chǎn)權制度會對農(nóng)戶主體性作用發(fā)揮不同的影響。陳莉（2013）通過村民關聯(lián)度與農(nóng)地制度變遷關系研究得出結論，村民關聯(lián)度能夠助推動農(nóng)地制度的變遷，農(nóng)地制度變遷也會對村民關聯(lián)度產(chǎn)生影響。錢忠好、牟燕（2013）研究認為，通過農(nóng)地市場化改革，農(nóng)民逐步獲得農(nóng)地交易權；通過城市土地市場化改革，建立城市土地市場結構；通過對農(nóng)地非農(nóng)化市場改革，不斷完善征地制度，并逐步開放農(nóng)地非農(nóng)化市場。

在農(nóng)地抵押貸款可行性方面，有兩種對立的觀點。反對者認為，農(nóng)地具有社會保障和就業(yè)職能，一旦實施農(nóng)地抵押貸款制度，如果農(nóng)戶失去抵押土地，會引發(fā)一系列社會問題。如賀雪峰（2010，2013）在其著作《地權的邏輯》中指出，中國農(nóng)地制度對國民經(jīng)濟的快速發(fā)展作出巨大貢獻，農(nóng)地主要承載著社會保障功能，而不能賦予太多的資產(chǎn)利得屬性，并反對周其仁等學者的土地變改主張。劉玉平（2015）研究認為，現(xiàn)實中農(nóng)地抵押貸款面臨著法律的剛性約束，在風險分擔上面臨著風險過分集中的問題。支持者認為農(nóng)地抵押是一項金融創(chuàng)新，可以緩解農(nóng)戶貸款難問題。王康如（2011）認為農(nóng)地抵押貸款能抵御單個農(nóng)戶貸款風險、優(yōu)化配置資源，在實際運作時需要政府提供一些保障措施。惠獻波（2014）認為，農(nóng)地抵押貸款能夠有效解決農(nóng)戶缺乏貸款抵押品困境。

從農(nóng)地抵押貸款需求影響因素看，黃惠春（2015）認為兼業(yè)程度和農(nóng)地面積分別對發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)戶抵押貸款需求具有顯著的正向影響。房啟明等（2016）認為農(nóng)戶的家庭規(guī)模、經(jīng)營類型、往返金融機構的便利程度、金融機構數(shù)量等因素對農(nóng)地抵押融資意愿有較顯著的影響。劉二鵬（2016）認為農(nóng)戶年齡、外出務工經(jīng)歷、耕地規(guī)模、勞動力人數(shù)、借貸經(jīng)歷、人均收入、政府扶持力度以及農(nóng)村社會保障體系等因素對農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款需求影響比較顯著。

從農(nóng)地抵押貸款風險看，胡振華等（2014）認為農(nóng)地抵押貸款對于政府、金融機構、農(nóng)戶均有一定的風險，但可以通過“三位一體”的綜合農(nóng)協(xié)制度設計有效化解風險。潘文軒（2015）認為農(nóng)地抵押貸款的風險包括微觀層面風險和宏觀層面風險，微觀層面主要是農(nóng)民面臨的生計風險和銀行面臨還款來源風險，宏觀層面風險是農(nóng)民群體面臨的農(nóng)村社會風險和銀行體系面臨的農(nóng)村金融風險。馬雪彬等（2016）認為農(nóng)地抵押貸款的風險表現(xiàn)為借款人信用風險、抵押物估價風險、抵押物處置風險等。

以上文獻圍繞農(nóng)地制度變遷、農(nóng)地貸款可獲性、農(nóng)地貸款需求影響因素以及農(nóng)地貸款風險防控等方面進行了實證研究，為本研究提供了重要的理論借鑒。但鮮有對獲批試點地區(qū)的案例分析和本質探討。本研究擬做如下延伸以彌補現(xiàn)有研究的不足：一是構建農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求、貸款銀行供給、抵押物創(chuàng)新三者的邏輯關系與理論架構；二是通過案例和比較分析，以期在不同政策環(huán)境下審視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)地抵押貸款的響應情況，以更好地尋求市場需求與政策需求結合點，促進農(nóng)地貸款可持續(xù)發(fā)展。

二、理論分析

（一）推進農(nóng)地抵押貸款的核心是有效解決農(nóng)地特殊的權屬關系

產(chǎn)權分割理論認為，一項完整的產(chǎn)權包括狹義所有權、占有權、支配權和使用權，這些權項既可以歸屬為同一主體，也可分屬于不同主體。這些權項分屬不同主體，是經(jīng)濟社會不斷發(fā)展、財產(chǎn)關系日益復雜的必然結果。而產(chǎn)權要素的可分離性和可轉讓性，使得人們在擁有和行使這些可分割權利時實行專業(yè)化，進而獲得收益。產(chǎn)權的所有權人和經(jīng)營權人會依據(jù)自己在盈利活動中的貢獻大小進行分配。但是追求利益最大化使得所有權人和經(jīng)營權人向著實現(xiàn)產(chǎn)權價值最大化而努力。

農(nóng)地經(jīng)營權指的是農(nóng)地的經(jīng)營者所具有的對于農(nóng)業(yè)用地占有和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動并獲得收益且在一定層面上進行處分的權利。農(nóng)地所有權與經(jīng)營權可以統(tǒng)一也可以分離，當農(nóng)地所有權與經(jīng)營權為不同主體時，即農(nóng)地兩權關系分離時，農(nóng)地經(jīng)營者必須向農(nóng)地所有者支付地租，地租是土地所有權的經(jīng)濟實現(xiàn)形式，是農(nóng)地兩權分離的標志。隨著生產(chǎn)力的不斷提高，收益與經(jīng)營者的關系越來越緊密，農(nóng)地經(jīng)營權地位也愈發(fā)重要。

隨著土地的流轉，單戶實際經(jīng)營土地面積發(fā)生變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實際環(huán)境發(fā)生變化。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體通過支付地租的形式將分散農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權進行集中，進行規(guī)?；?jīng)營，即農(nóng)村土地所有權仍屬于集體所有，土地承包經(jīng)營權仍屬農(nóng)戶所有，但流轉過程中形成了簡單的委托-代理關系——農(nóng)戶以委托人身份將土地承包經(jīng)營權委托給身為代理人的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實際土地承包經(jīng)營權由農(nóng)戶轉移至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體實際經(jīng)營過程中，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的特殊性，投入產(chǎn)出時效性滯后，導致地租及農(nóng)地基礎設施等前期投入資金負擔較重；加之受困于現(xiàn)有農(nóng)地制度及金融制度影響，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有的農(nóng)地經(jīng)營權等資產(chǎn)難以量化且散失資產(chǎn)特征，融資難問題日益突顯。在此背景下，農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點改革應運而生。

推進農(nóng)地抵押貸款試點改革以來，全國多地開展試點工作，取得了豐碩成果，抵押貸款余額逐年提升，較好地支持了規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但違約案例也頻頻出現(xiàn)。如作為國家農(nóng)村改革實驗區(qū)的山東棗莊，為推進農(nóng)地貸款業(yè)務開展，市縣財政出資1億元成立金土地融資擔保公司作為農(nóng)地抵押貸款的擔保機構，在促進抵押農(nóng)地貸款業(yè)務增長的同時，也帶來了放貸銀行的道德風險，使風險較快累加。全國各地為激勵銀行推進農(nóng)地抵押貸款業(yè)務，也都普遍投入了相關制度成本，或財政出資成立農(nóng)業(yè)擔保公司，或建立風險補償機制，但部分地區(qū)成效非盡人意。由此可以認為，針對具有特殊權屬關系的農(nóng)地抵押貸款，只有設計合理的貸款制度和配套機制，才能保障這種特殊的“委托—代理”關系穩(wěn)定。

（二）推進農(nóng)地抵押貸款必須立足于因地、因時所需

農(nóng)地貸款需求旺盛。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展進程不斷加快，特色龍頭企業(yè)不斷發(fā)展壯大，資金需求也日益增長，但受制于缺乏抵押物，現(xiàn)有融資供給難以滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求。一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體資金缺口較大，其需求呈現(xiàn)大額化特征，且隨著其進一步發(fā)展壯大而加大，而金融機構專門針對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資特點而設計的貸款產(chǎn)品相對匱乏。另一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求具有多元化特點，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性和季節(jié)性特征，意味著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體既有短期、分散的周轉式資金需求，也有擴大再生產(chǎn)的長期、集中的資金需求。

農(nóng)地貸款的推進受試點政策影響。獲批試點地區(qū)普遍建立了農(nóng)地抵押貸款風險補償機制，建立了農(nóng)村產(chǎn)權交易中心，確保農(nóng)地抵押登記的合法性。而非獲批試點地區(qū)，政府部門積極性不高，農(nóng)村產(chǎn)權交易中心或不能充分發(fā)揮職能或未建立。規(guī)模農(nóng)戶是土地資源使用權主要流入方，但不擁有土地承包經(jīng)營者權，致使農(nóng)地在抵押過程中權屬關系難以理順，直接影響農(nóng)地經(jīng)營權的可抵押性，這在農(nóng)地貸款試點政策和非試點政策地區(qū)存在顯著差別。

農(nóng)地貸款可獲性受區(qū)域環(huán)境影響。農(nóng)地抵押貸款業(yè)務開展不僅取決于農(nóng)戶的貸款需求，區(qū)域環(huán)境同樣對農(nóng)地抵押貸款產(chǎn)生重要影響。區(qū)域環(huán)境因素主要指區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)村信用體系建設情況以及農(nóng)地保障功能等因素。不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)的農(nóng)地保障價值不同，與欠發(fā)達地區(qū)相比，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會保障體系完善，替代了農(nóng)地的生存保障功能，從而降低了農(nóng)戶對農(nóng)地的依賴性，農(nóng)地抵押貸款可行性更高。農(nóng)地流轉規(guī)模也影響著農(nóng)地抵押貸款供需市場，同時農(nóng)村信用環(huán)境良好也會促進農(nóng)村金融供給。

農(nóng)地貸款實現(xiàn)與否受借款人特征影響。金融機構會根據(jù)農(nóng)戶個體特征和家庭特征決定是否放貸以及發(fā)放的貸款額度。其中，金融機構能夠觀測到的農(nóng)戶特征包括：戶主年齡和受教育年限、農(nóng)戶家庭資產(chǎn)狀況和收入水平、農(nóng)戶的信用記錄及社會關系。金融機構在發(fā)放農(nóng)地貸款時會更看重被抵押農(nóng)地面積和價值、農(nóng)戶收入和信用狀況，因此，收入水平越髙、農(nóng)地面積越大、信用越好的農(nóng)戶，農(nóng)地抵押貸款獲得性越高。

以上分析表明，農(nóng)地抵押貸款推進需考慮區(qū)域環(huán)境、試點配套政策以及借款人發(fā)展狀況。江蘇新沂市在2014年前后曾在江蘇省內(nèi)率先開展農(nóng)地抵押貸款業(yè)務，短短兩年內(nèi)貸款余額就破億元，但之后急速下滑，并很快停辦。但寧夏同心縣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務卻發(fā)展成為全國樣板，該縣很好地依托當?shù)貐^(qū)域環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，設計一套合理的農(nóng)地貸款制度，在不依賴財政投資擔?；蝻L險補償?shù)那闆r下仍然能實現(xiàn)農(nóng)地貸款業(yè)務的健康發(fā)展。因此推進農(nóng)地貸款，必須深入了解影響農(nóng)地貸款發(fā)展的各種因素，因地制宜建立相關可行性制度。

三、案例分析

（一）SH縣農(nóng)地抵押貸款實施概況

2015年末，全國人大常委會審議通過了“兩權”試點地區(qū)名單，SH縣成為農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點縣之一。近年來，SH縣抓住國家農(nóng)村金融改革和人民銀行開展“兩權”抵押貸款工作試點的政策契機，積極探索農(nóng)地貸款業(yè)務，取得了一定成效。與試點前相比，該縣農(nóng)地抵押貸款推進力度不斷加大，表現(xiàn)為財政對試點銀行抵押貸款凈損失的補償由政策出臺前的30%上升為40%，并實際動用了風險補償金解決兩筆損失；將農(nóng)地貸款工作納入金融工作目標和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作目標考核；優(yōu)化抵押登記流程，提高服務效率。截至2018年8月末，該縣農(nóng)地抵押貸款余額3.46億元，當年累計發(fā)放1835筆、2.86億元，涉及全縣11家金融機構，其中SH農(nóng)商行累放1622筆、1.76億元。

（二）統(tǒng)計分析

在去除農(nóng)地貸款戶姓名、身份證號等涉及個人隱私信息的基礎上，筆者調研獲得了SH縣農(nóng)地貸款戶相關信貸信息，剔除部分貸款要素不全農(nóng)戶后，共2867筆。詳細分類信息如下：

表1 SH縣農(nóng)地貸款主體平均貸款額（單位：畝、萬元）

從表1農(nóng)地貸款主體看，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶戶均貸款額分別為588萬元、186.29萬元、101.82萬元、29.51萬元，而普通農(nóng)戶戶均只有4.37萬元。

表2 SH縣農(nóng)地貸款不同擔保抵押方式平均額（單位：畝、萬元）

從表2抵押擔保方式看，附加個人擔保、附加擔保公司擔保、其他資產(chǎn)抵押擔保、政府基金擔保戶均貸款分別達18.76萬元、162.89萬元、107.5萬元和66.25萬元，而純農(nóng)地抵押貸款戶均只有7.78萬元。

將貸款主體、抵押擔保方式與貸款額進行匹配后發(fā)現(xiàn)，獲得972筆純農(nóng)地抵押貸款的，除少量為家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶大額貸款外，其他全部為普通農(nóng)戶小額貸款，也有部分普通農(nóng)戶貸款仍需附加擔保；而農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶獲得的894筆貸款基本上有附加擔保抵押條件。

統(tǒng)計分析認為，向普通農(nóng)戶發(fā)放的純農(nóng)地抵押貸款可以基于農(nóng)戶自身信用就能覆蓋，而面向規(guī)模農(nóng)戶大額貸款需求，則必須附加擔保或抵押條件，貸款銀行才能作出放貸決定，僅依靠農(nóng)地抵押價值難以覆蓋風險。由此可以進一步推斷，盡管SH縣享有國家試點政策，但試點政策期+延長期也只有短短的三年，無法規(guī)避農(nóng)地長期權屬關系，貸款銀行依然有農(nóng)地難以處置的顧慮，市場供需主體推進農(nóng)地抵押貸款業(yè)務是建立在“響應”政策號召、獲得政策紅利的基礎上。因此，認清農(nóng)地貸款的本質，可以為進一步推進農(nóng)地貸款健康發(fā)展提供針對性的建議。

（三）實證分析

表3 試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款業(yè)務數(shù)據(jù)統(tǒng)計

在檢測無多重共線性的基礎上回歸結果如下：

表4 試點地區(qū)農(nóng)地抵押貸款本質檢驗結果

從模型估計結果看，借款人獲得貸款額度與附加擔保抵押條件、抵押農(nóng)地面積、借款人資產(chǎn)總額、貸款利率分別在1%、5%、10%、10%的置信水平上顯著正相關，驗證了前文的推斷，即銀行放貸決策是綜合了借款人資產(chǎn)、農(nóng)地和附加擔保抵押條件，沒有附加擔保或附加抵押分散貸款風險，僅基于純農(nóng)地抵押申請貸款，只能是貸款額度較低的普通農(nóng)戶，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體很難獲得。這表明，基于試點地區(qū)的農(nóng)地抵押貸款增量擴面離不開對規(guī)模農(nóng)戶的增信，因此不管是試點地還是非試點地，推進農(nóng)地抵押貸款主要依賴于地方上為該項農(nóng)村金融產(chǎn)品所搭建的交易平臺和營造的市場環(huán)境。

四、研究結論與建議

（一）研究結論

1.農(nóng)地抵押貸款推進必須建立在尊重農(nóng)地產(chǎn)權關系的基礎上，地方政府只能搭臺唱戲而不能包辦兜底。我國的農(nóng)地制度比較特殊，國家擁有農(nóng)地的絕對管理權，集體持有所有權，農(nóng)戶賦予承包經(jīng)營權，而承包權和經(jīng)營權進一步分離，促進了農(nóng)地集中流轉和規(guī)模經(jīng)營主體的產(chǎn)生，也帶來了農(nóng)地抵押貸款的需求。因此，理清權屬關系，成為農(nóng)地抵押貸款能否順利推進的主要政策因素，而建立在尊重農(nóng)地權屬關系基礎上的農(nóng)地抵押貸款風險管控方式、風險分擔機制是具體的實施因素。目前，享有試點政策的SH縣等地，在得到全國人大授權的情況下，農(nóng)地抵押貸款工作取得較好的發(fā)展，但全國有些地區(qū)并未獲得授權，依然保持長期良性發(fā)展態(tài)勢。以寧夏同心縣為例，該縣立足于區(qū)域特點，建立農(nóng)地抵押貸款農(nóng)戶、土地合作社相互緊密關系，在沒有破壞農(nóng)地產(chǎn)權關系的基礎上實現(xiàn)該項業(yè)務的健康發(fā)展。相反，作為全國農(nóng)村改革試點地區(qū)的山東棗莊市，由市縣財政出資建立的金土地擔保公司全額承擔農(nóng)地抵押貸款銀行風險損失，導致放貸銀行道德風險累加、政府財力負擔過重的局面。因此，要在理清農(nóng)地產(chǎn)權屬性的基礎上、在不違背法律制度的框架下設計合理的貸款制度和配套的機制。

2.農(nóng)地抵押貸款政策效應顯著，但決定增量擴面的主要因素在于附加抵押擔保條件。案例分析已表明，農(nóng)地抵押貸款政策效應明顯，試點地區(qū)農(nóng)地抵押額增加較快，這得益于試點政策帶來的實際效果，更得益于在試點政策背景下地方出臺的相關配套措施和激勵機制。農(nóng)地抵押貸款穩(wěn)定發(fā)展，政府受益于政績需要，銀行受益于考核需要，而市場主體受益于發(fā)展需要。但案例分析已證明，決定農(nóng)地抵押貸款額的主要因素并非限于試點政策，還包括經(jīng)營主體資本實力和申貸附加抵押擔保條件。事實上，雖然農(nóng)地抵押貸款名義上將農(nóng)地經(jīng)營權抵押給銀行，但銀行面對不動產(chǎn)的經(jīng)營權束手無策，因此銀行沒有獲取經(jīng)營權的意愿，更多的是讓渡給具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的其他經(jīng)營主體。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險較大，如果規(guī)模農(nóng)戶出現(xiàn)大量不良，受讓方難尋，而如果都將風險轉嫁給政府又會出現(xiàn)道德風險問題。因此，從長遠看，試點地區(qū)不能一味地依賴于試點政策紅利，而要關注市場可能出現(xiàn)的風險，建立市場化的風險緩釋機制，有效化解農(nóng)地抵押貸款不良。而非試點地區(qū)即使沒有特殊的法律授權，能營造出良好的農(nóng)地抵押貸款市場交易環(huán)境，建立多元化的融資渠道，壯大規(guī)模農(nóng)戶實力，增強農(nóng)業(yè)保險保障機制，建立健全抵押擔保機制，依然可以實現(xiàn)農(nóng)地抵押貸款的良性發(fā)展和增量擴面。

3.農(nóng)地抵押貸款推進必須因地制宜，借貸供需主體都需營造環(huán)境和條件。調研分析表明，農(nóng)地抵押貸款除了受到試點政策影響外，還受到借款主體資產(chǎn)狀況、抵押擔保方式、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)地流轉進程、農(nóng)村產(chǎn)權交易市場發(fā)育程度等因素影響。在農(nóng)地抵押貸款實踐中，既不能出現(xiàn)江蘇新沂式的在配套機制不健全情況下過快發(fā)展以致不良率過高而不得不叫?，F(xiàn)象，也不能出現(xiàn)像四川成都、湖北武漢等地因違約后抵押物無法處置而規(guī)模停滯的現(xiàn)象。以本文樣本為例，SH縣農(nóng)地大規(guī)模流轉基本完成，初步建立了產(chǎn)權登記、評估、流轉市場，建立了市場化的風險化解機制，可以說SH農(nóng)地抵押貸款數(shù)量和規(guī)模較大，并非僅僅依靠全國人大試點法令，還在于地域環(huán)境的營造。因此，不管是試點地還是非試點地，都應立足于區(qū)域特點，打造良好的農(nóng)村信用環(huán)境，緩解銀、農(nóng)信息不對稱問題，搭建銀、農(nóng)溝通交易平臺促進規(guī)模農(nóng)戶與銀行合作，推動大戶帶小戶合作，推進成立互助型農(nóng)業(yè)擔保公司，為農(nóng)地抵押貸款提供擔保服務。

（二）相關建議

1.地方政府應著力打造農(nóng)地貸款抵押物處置長效機制。要探索引入獨立的第三方中介機構對農(nóng)地價值進行評估，提高農(nóng)地價值評估工作的專業(yè)性和權威性。要加強與農(nóng)業(yè)專業(yè)化投融資機構的合作，探索農(nóng)地承包經(jīng)營權臨時接管、不良資產(chǎn)處置和收儲等方面合作，提高農(nóng)地抵押物處置能力。要完善風險補償和緩釋長效機制，對農(nóng)地抵押貸款給予一定的貼息和比例合理的損失補償，解決金融機構的風險和收益平衡問題。要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組在風險處置中的積極作用，協(xié)助金融機構尋找接手方，幫助保全抵押物，維護金融機構的合法權益。要培育建立相關農(nóng)村市場中介服務組織和機構，探索多種形式的農(nóng)地流轉中介組織，建立土地交易所、土地投資經(jīng)營公司、土地評估機構、農(nóng)地托管公司等。

2.金融機構應建立健全農(nóng)地貸款服務長效機制。要在合格擔保品標準化流程、價值評估、內(nèi)部授信和信貸資源傾斜等方面加強探索。要提高農(nóng)地抵押貸款產(chǎn)品與借款主體的生產(chǎn)經(jīng)營和資金需求契合度，滿足借款主體多樣化的融資需求。要提高商業(yè)銀行農(nóng)地抵押貸款參與積極性，滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下不斷壯大的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)資金需求和差別化的金融服務。要加強試點問題反映與協(xié)調，形成“多方參與、共同探索”的工作局面。

3.農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體應規(guī)范管理提高農(nóng)地貸款投放吸引力。要完善農(nóng)業(yè)市場信息體系，建立政府部門、市場主體和第三方信息發(fā)布、共享機制，增強農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的前瞻性、減少盲目性。要完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體基本信息，擴大商業(yè)銀行依托省農(nóng)信信息系統(tǒng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的綜合授信，釋放農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信貸需求。要建立農(nóng)業(yè)自然災害分級預警體系，最大限度地減輕自然災害造成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體損失。要增強經(jīng)營主體市場風險防范能力，積極發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品期貨等農(nóng)業(yè)市場風險避險工具。要進一步放寬農(nóng)戶財產(chǎn)權，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體擁有的地權、林權、房權抵押價值應進一步明確，以保障抵押權人的合法權益，增強金融支持動力。要引導農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體改進管理方式，從規(guī)章制度、工商登記、財務管理等方面規(guī)范農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體運行機制，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體做大做強，增強農(nóng)地抵押貸款發(fā)放吸引力。