建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源評估相關因素的探討

■ 陳曉甫/劉亞彬/李宏志

（貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院，貴陽 550004）

0 引言

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定，“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床”[1]，其目的是使工程建設項目實施后盡量避免或者減少壓覆已查明的礦產(chǎn)資源，特別是重要的礦產(chǎn)資源。

重要礦產(chǎn)資源一般為非可再生資源，儲量有限，一旦工程建設項目選址實施后壓覆礦產(chǎn)資源，就會造成礦產(chǎn)資源不能開采利用的嚴重損失。為此，國家先后兩次出臺規(guī)范建設項目壓覆礦產(chǎn)資源審批管理工作的文件[2-3]，但未制定相關建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估的相關規(guī)范或技術要求，對評估區(qū)范圍、壓覆區(qū)范圍的確定未有明確規(guī)定。

目前很多學者對建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估的相關內(nèi)容進行了探討，主要對壓覆礦產(chǎn)資源審批管理工作、評估方法及估算等進行研究[4-12]。除張士虎、高灶其等人對評估的具體因素進行研究外，涉及實際評估工作中的關鍵因素確定的研究較少。本文通過對比研究云南、吉林、浙江等八個省份關于建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估的相關技術規(guī)范或通知文件，對實際評估工作中建設項目類型的確定、圍護帶的取值、評估區(qū)范圍以及壓覆區(qū)范圍四個因素進行分析比較，提出了解決其中矛盾的方案，為建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估工作和政府部門決策提供一定參考。

1 圍護帶寬度

維護帶是確定壓覆范圍的基礎，其寬度大小與建設項目類型有關。目前多省的建設項目類型確定主要參照《建筑物、水體、鐵路及主要井巷煤柱留設與壓煤開采規(guī)范》（安監(jiān)總煤裝〔2017〕66號文）中的有關規(guī)定，根據(jù)建設項目的重要性、用途以及受開采影響引起的不同后果共分為特、Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ五個等級，其對應的取值分別為50m、20m、15m、10m、5m。圍護帶為“三下壓煤規(guī)范”中的專業(yè)術語，在壓覆礦產(chǎn)資源評估中也常被引用，其含義與建設項目類型對應的“保護法”或“保護（管理）條例”或“管理辦法”中的控制區(qū)范圍、安全保護區(qū)范圍基本相同，但是在二者的具體取值上往往有所差異。以公路為例，“公路安全保護條例”中控制區(qū)范圍以道路類型確定，而“三下壓煤規(guī)范”中圍護帶則以道路等級確定：如某公路為國道二級公路，“公路安全保護條例”確定的控制范圍為20m，“三下壓煤規(guī)范”中圍護帶取值則為15m；若為高速路，前者不低于30m，后者最大為20m。

“三下壓煤規(guī)范”主要針對的是煤礦區(qū)而言，而壓覆礦產(chǎn)資源評估所涉及的對象不單是煤礦區(qū)的建（構(gòu)）筑物，因此在評估時應根據(jù)實際情況科學合理地確定建設項目保護等級以及對應的圍護帶取值；若建設工程項目有“保護法”或“保護（管理）條例”“管理辦法”的，應按其規(guī)定取值。

2 評估區(qū)范圍

在進行建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估時，應合理確定評估區(qū)范圍。除評估建設項目范圍內(nèi)是否壓覆礦產(chǎn)資源外，還需評估建設項目邊界之外的一定距離（即評估區(qū)范圍）內(nèi)是否壓覆礦產(chǎn)資源。自國土資發(fā)〔2010〕137號文發(fā)布以來，各?。▍^(qū)、市）對建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估區(qū)的定義、范圍都缺乏一個系統(tǒng)性的管理規(guī)定或技術要求；直到2016年重慶市出臺了《重慶市建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估技術要求》[13]，對評估區(qū)作了定義。該《評估技術要求》中指出“評估區(qū)是根據(jù)建設項目類型及相關法律、法規(guī)、規(guī)程、辦法等所規(guī)定的禁止從事采礦、采石、取土、爆破作業(yè)的范圍，或‘三下壓煤規(guī)范’圖解投影圈定的保護煤（礦）柱范圍”。不僅如此，重慶還明確了不同建設項目類型的評估區(qū)范圍，這對重慶市壓覆礦產(chǎn)資源評估工作的系統(tǒng)性和完整性具有重要的指導意義。除此之外，其它省份對壓覆礦產(chǎn)資源評估區(qū)范圍的確定方法都比較粗略，各省份的管理要求也不同，如云南省規(guī)定評估區(qū)為用地范圍外延50～100m；吉林省則規(guī)定評估區(qū)為：線性工程中心線兩側(cè)各400m，點狀工程為征用土地范圍向四周外擴300m。也有部分省份對一些類型的建設項目采用不低于《爆破安全規(guī)程GB 6722-2003》中規(guī)定的300m安全爆破距離作為評估區(qū)范圍。表1為各?。▍^(qū)、市）建設項目壓覆評估區(qū)范圍對比。

表1 八?。▍^(qū)、市)建設項目壓覆評估區(qū)范圍對比

根據(jù)表1，工程建設項目類別不同，相應的“保護法”或“保護（管理）條例”“管理辦法”規(guī)定的保護范圍也不同，這是導致評估區(qū)范圍較難確定的主要原因，也是各省份標準不一的根本所在。但有一點可以確定：盡管各省份大都缺乏規(guī)范性的技術要求，但對評估區(qū)范圍的確定方法基本上都是根據(jù)不同建設項目類型對應的“保護法”或“保護（管理）條例”或“管理辦法”中規(guī)定的保護范圍，結(jié)合安全爆破距離和“三下壓煤規(guī)范”確定評估區(qū)范圍。

3 壓覆區(qū)范圍

與評估區(qū)一樣，自國土資發(fā)〔2010〕137號文提出建設項目壓覆區(qū)一詞以來，其范圍如何確定一直缺乏統(tǒng)一的規(guī)定或技術要求。本文對建設項目壓覆區(qū)的理解為：建設項目實施后，導致評估區(qū)范圍與礦業(yè)權（礦產(chǎn)地）重疊范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源不能勘查開發(fā)利用的空間分布范圍。調(diào)研發(fā)現(xiàn)：各省份對建設項目壓覆區(qū)基本都分為地面（露天開采）礦業(yè)權（礦產(chǎn)地）壓覆區(qū)和地下（井工開采）礦業(yè)權（礦產(chǎn)地）壓覆區(qū)；露天開采礦業(yè)權以查明資源儲量范圍與建設項目評估區(qū)范圍重疊的部分作為壓覆區(qū)范圍；地下開采礦業(yè)權以查明資源儲量范圍，按“三下壓煤開采規(guī)程”，采用移動角圖解投影圈定的礦區(qū)（礦業(yè)權）范圍內(nèi)的保護煤（礦）柱范圍即為壓覆區(qū)范圍。

一直以來,由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范標準，從業(yè)人員在建設項目壓覆區(qū)的認識上參差不齊，對不同建設項目類型對應的“保護法”或“保護（管理）條例”“管理辦法”的引用和使用尺度上也千差萬別。

以公路工程省道為例，分地面壓覆和地下壓覆情況進行討論：

(1)地面壓覆：如重慶市規(guī)定，評估區(qū)范圍為300m，壓覆區(qū)按公路安全條例執(zhí)行，即公路工程省道用地外緣外推100m與露天開采礦業(yè)權（礦產(chǎn)地）查明資源儲量范圍重疊的空間范圍，如圖1中的L-P范圍，根據(jù)圖示該項目不壓覆礦產(chǎn)資源；而部分省份則是依據(jù)《爆破安全規(guī)程GB 6722—2003》來確定壓覆區(qū)，即為公路工程省道用地外緣外推300m的安全爆破距離與露天開采礦業(yè)權（礦產(chǎn)地）查明資源/儲量范圍重疊的空間范圍（M-N），根據(jù)圖示則該建設項目壓覆興旺砂場礦產(chǎn)資源。由此可見，不同的規(guī)定會導致不同的結(jié)論，甚至會造成國家礦產(chǎn)資源權益的損失。

圖1 建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估模式圖

(2)地下壓覆：這主要取決于對壓覆區(qū)范圍的確定是否考慮評估區(qū)及安全采深等因素。如圖1，若不考慮評估區(qū)范圍也不考慮安全采深，以該項目圍護帶為界，根據(jù)“三下壓煤規(guī)范”，采用移動角圈出的壓覆區(qū)范圍為A-B的空間范圍；若不考慮安全采深，但考慮評估區(qū)范圍的限制, 則壓覆區(qū)為A-C的空間范圍，而根據(jù)“三下壓煤規(guī)范”，采用移動角圈出的B-C的空間范圍則可定性為不影響C26煤層煤炭資源的正常開采范圍，作不壓覆處理；若考慮安全采深，假設該煤礦該煤層的安全采深為500m，無論是A-B還是A-C的空間范圍都可定性為不影響C26煤層煤炭資源的正常開采，作不壓覆處理；但目前許多省份都不引用安全采深概念。

由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范標準，從技術上看以上各種壓覆處理方式均合理；但從行政管理角度看，對同類建設項目壓覆情況多樣的處理方法也不利于維護建設項目業(yè)主方、壓覆礦產(chǎn)資源業(yè)主方的正當權益。因此正確地理解壓覆區(qū)范圍和合理地確定其范圍關乎整個壓覆礦產(chǎn)資源評估工作，同時也對礦政管理具有重要的意義。

4 討論

(1)建設項目類型及圍護帶的寬度不能簡單直接引用“三下壓煤規(guī)范”，應根據(jù)實際情況科學合理地綜合取值，若建設工程項目有“保護法”或“保護（管理）條例”“管理辦法”的，應按其規(guī)定取值；若無則考慮參考“三下壓煤規(guī)范”。

(2)工程建設項目類別不同，其相關的“保護法”或“保護（管理）條例”“管理辦法”的規(guī)定也不一樣，因而建設項目評估區(qū)范圍較難確定。但是其作為壓覆礦產(chǎn)資源評估的基礎條件，應規(guī)范明確不同建設項目壓覆礦產(chǎn)資源評估區(qū)的范圍，這對壓覆礦產(chǎn)資源評估工作的客觀性和準確性具有重要意義。

(3)對建設項目壓覆區(qū)范圍的理解和壓覆區(qū)的確定方式，影響著壓覆礦產(chǎn)資源評估的結(jié)果，也關乎建設項目業(yè)主方、壓覆礦產(chǎn)資源業(yè)主方的正當權益，應制定統(tǒng)一的規(guī)范標準加以解決。

綜上，統(tǒng)一的規(guī)范標準是解決壓覆礦產(chǎn)資源評估工作矛盾和壓覆礦產(chǎn)資源管理問題的關鍵，是工程建設項目的實施避免或者減少壓覆已查明的礦產(chǎn)資源依據(jù)。為此，建議國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門在各?。▍^(qū)、市）管理實踐基礎上，依據(jù)相關法律法規(guī)、條例、相關地質(zhì)規(guī)范并結(jié)合不同的建設項目類型特點，制定統(tǒng)一的規(guī)范或技術要求。