新方位中自然資源“十四五”規(guī)劃思考與建議

■ 張 興

（國(guó)土資源部咨詢(xún)研究中心，北京 100035）

“十三五”規(guī)劃實(shí)施“時(shí)間過(guò)半、任務(wù)過(guò)半”，科學(xué)規(guī)劃是龍頭，依照慣例，從2019年開(kāi)始，有關(guān)部門(mén)將會(huì)開(kāi)始研究制定新的五年規(guī)劃問(wèn)題，邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代新階段。自然資源部的組建和職能定位，標(biāo)志著我國(guó)自然資源管理職能和理念發(fā)生了很大變化，“大規(guī)劃、大監(jiān)管、大服務(wù)”職能為自然資源“十四五”規(guī)劃的制定提出了更多的難題，面對(duì)當(dāng)前新的需求亟待深入了解和提前謀劃相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)理論研究工作，找準(zhǔn)自然資源“十四五”規(guī)劃期及更長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)期新方位發(fā)展的主要難點(diǎn)，找到打開(kāi)“難點(diǎn)”之門(mén)的“鑰匙”，為推進(jìn)自然資源治理系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性提供必要的科學(xué)支撐[1]，譜寫(xiě)自然資源管理改革發(fā)展新篇章。

1 自然資源“十四五”規(guī)劃面臨的新趨勢(shì)與新挑戰(zhàn)

自然資源是發(fā)展之基、生產(chǎn)之要，自然資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局?！笆奈濉睍r(shí)期，從國(guó)際形勢(shì)看，當(dāng)前世界正處于大發(fā)展、大變革、大調(diào)整的重要時(shí)期，貿(mào)易和投資保護(hù)主義日趨抬頭，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇仍存在很大不確定性，全球政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域不可預(yù)見(jiàn)的黑天鵝、灰犀牛事件不斷發(fā)生，對(duì)全面完成“十三五”規(guī)劃期后半程既定目標(biāo)帶來(lái)不利影響，同時(shí)資源戰(zhàn)略屬性和政治屬性凸顯，“資源保護(hù)主義”政策進(jìn)一步加劇，地緣政治日趨復(fù)雜，資源國(guó)際合作面臨新的挑戰(zhàn)。從國(guó)內(nèi)形勢(shì)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，全面深化改革進(jìn)入深水區(qū)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)繁重，推進(jìn)改革的敏感程度、復(fù)雜程度前所未有，資源結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)和全面深化改革加快自然資源管理體制機(jī)制創(chuàng)新艱巨時(shí)期[2]，影響改革向縱深推進(jìn)的“硬骨頭”還很多。第十四個(gè)五年（2020—2025）規(guī)劃將是把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程和實(shí)施“兩步走”戰(zhàn)略的第一個(gè)五年規(guī)劃，自然資源“十四五”規(guī)劃不僅是“十四五”期間自然資源管理的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性謀劃，更是推進(jìn)自然資源質(zhì)量變革，提高資源要素供給質(zhì)量，轉(zhuǎn)向解決好優(yōu)化資源要素配置供給結(jié)構(gòu)，深化自然資源改革發(fā)展實(shí)踐的關(guān)鍵。隨著中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，在自然資源屬性及自然資源管理狀況的基礎(chǔ)上，提出了建立綜合統(tǒng)一的自然資源管理大部制，自然資源部踏入新時(shí)代全面深化改革的新征程，我國(guó)自然資源的管理體制與機(jī)制正發(fā)生深刻的變革，資源管理加快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)社會(huì)公共管理向現(xiàn)代社會(huì)公共治理的轉(zhuǎn)變，資源管理發(fā)展理念也正由傳統(tǒng)資源要素型管理轉(zhuǎn)向資源功能型管理，新方位中統(tǒng)籌謀劃“十四五”時(shí)期自然資源管理部門(mén)對(duì)我國(guó)國(guó)土空間管理的監(jiān)督與宏觀調(diào)控的功能定位，促進(jìn)土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原等自然資源保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)利用。

在國(guó)際資源形勢(shì)復(fù)雜多變、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的大背景下，自然資源管理工作正面臨著新的挑戰(zhàn)，資源管理領(lǐng)域深層次矛盾和問(wèn)題亟待解決，我們須客觀認(rèn)識(shí)資源供需變化的新常態(tài)，密切關(guān)注大國(guó)博弈中資源市場(chǎng)和資源配置態(tài)勢(shì)，胸有成竹，才能做到精準(zhǔn)地分析和預(yù)判。超前謀劃自然資源“十四五”規(guī)劃中應(yīng)關(guān)注的重大問(wèn)題，如由自然資源數(shù)量不足與生產(chǎn)生活簡(jiǎn)單需求之間的矛盾轉(zhuǎn)向自然資源質(zhì)量不高與人民美好生活水平不斷提高之間的矛盾，由自然資源開(kāi)發(fā)利用的“有水快流”轉(zhuǎn)向自然資源開(kāi)發(fā)利用的“細(xì)水長(zhǎng)流”，由資源供給保障的一切為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源可持續(xù)利用，由堅(jiān)定“人定勝天”轉(zhuǎn)向回歸“天人合一”等，深入開(kāi)展規(guī)劃編制前的基礎(chǔ)研究。先謀后動(dòng)，聚焦重點(diǎn)，把握關(guān)鍵，形成規(guī)劃思路，明確規(guī)劃重點(diǎn)，確保空間規(guī)劃的科學(xué)性，為研究起草自然資源“十四五”規(guī)劃夯實(shí)基礎(chǔ)。

2 自然資源“十四五”規(guī)劃編制中的難點(diǎn)問(wèn)題

2.1 自然物質(zhì)生產(chǎn)和社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)之間的矛盾

馬克思曾指出，在人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的任何一個(gè)水平上，社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)過(guò)程不僅包括人的生產(chǎn)活動(dòng)，而且包括自然界本身的生產(chǎn)力[3]。在人與自然的關(guān)系中，人類(lèi)受時(shí)空推移自然與社會(huì)規(guī)律的合力作用，形成不斷向更高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段演化的大趨勢(shì)[4]，從物質(zhì)生產(chǎn)的角度，人與自然之間的相互作用是社會(huì)生產(chǎn)力與自然生產(chǎn)力相互關(guān)系的一定形式，長(zhǎng)期以來(lái)人們只承認(rèn)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)，過(guò)于重視生產(chǎn)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，而忽視自然物質(zhì)生產(chǎn)價(jià)值甚至不承認(rèn)非實(shí)體性物質(zhì)和能量的存在，以損害自然物質(zhì)生產(chǎn)的形式進(jìn)行社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)[5]，在資源總量得不到發(fā)展的情況下，不得不通過(guò)消耗資源存量以圖生存，引發(fā)自然資源數(shù)量不足與人類(lèi)生產(chǎn)生活簡(jiǎn)單需求不足的矛盾。社會(huì)不同發(fā)展階段，人的需求又有所不同，當(dāng)較低層次的需求得到滿足后，必然產(chǎn)生較高層次的需求，隨著社會(huì)發(fā)展和生活水平的提高，需求的層次和內(nèi)容不斷發(fā)展和增加，人們需要享有更多的獲得感、幸福感、安全感。而自然資源的分布具有一定的規(guī)律性，各個(gè)地區(qū)資源的質(zhì)量是有差異的，分布也不均勻，當(dāng)前主要表現(xiàn)為自然資源質(zhì)量不高與人民生活水平不斷提高之間的矛盾?！笆奈濉睍r(shí)期將是解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的新元年，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展解決不平衡不充分發(fā)展問(wèn)題，不能刻舟求劍，更不能閉門(mén)造車(chē)，及早統(tǒng)籌安排，全面深入謀劃至關(guān)重要。要通過(guò)深化自然資源“十四五”規(guī)劃中的基礎(chǔ)理論研究，分析研究自然物質(zhì)生產(chǎn)和社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)之間的矛盾，解決協(xié)調(diào)人與自然物質(zhì)生產(chǎn)不同的價(jià)值取向。

2.2 自然資源資產(chǎn)價(jià)值核算問(wèn)題

GDP是反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生產(chǎn)成果的最重要指標(biāo)之一，GDP的這類(lèi)功能是必須肯定的。我國(guó)目前核算GDP，主要是生產(chǎn)法＋部分行業(yè)的收入法。就GDP本身而言，許多方面它并不反映或反映不全面，因此要研究GDP指標(biāo)局限性問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。”盡管GDP扣除了生產(chǎn)過(guò)程中的中間投入，但這些被扣除的中間投入不涉及生態(tài)環(huán)境成本，也就是說(shuō)，生態(tài)環(huán)境惡化不直接影響GDP；另外我國(guó)GDP核算制度，國(guó)家GDP和地區(qū)GDP分別獨(dú)立核算，往往由于地區(qū)之間重復(fù)統(tǒng)計(jì)、國(guó)家和地區(qū)使用基礎(chǔ)資料不完全一致、政績(jī)考核導(dǎo)向等導(dǎo)致地區(qū)GDP和國(guó)家GDP不一致?！笆奈濉币?guī)劃期如何根據(jù)自然資源保護(hù)和管控的現(xiàn)實(shí)需要編制反映主要自然資源實(shí)物存量及價(jià)值量變動(dòng)情況的資產(chǎn)負(fù)債表，摸清自然資源資產(chǎn)存量、質(zhì)量家底及其變動(dòng)現(xiàn)狀，反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和提質(zhì)情況，完善自然資源對(duì)GDP的功能判定，是加強(qiáng)新時(shí)代自然資源要素資產(chǎn)管理新課題，這需要通過(guò)基礎(chǔ)理論研究新課題催生新的資源管理理論，以新理論引領(lǐng)新實(shí)踐。

2.3 多元規(guī)劃協(xié)調(diào)磨合問(wèn)題

規(guī)劃是統(tǒng)籌人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、長(zhǎng)期性的綜合方案，是空間開(kāi)發(fā)利用和時(shí)序安排與布局。國(guó)土空間規(guī)劃是聯(lián)系自然資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的最直接紐帶，長(zhǎng)期以來(lái)，因國(guó)土空間規(guī)劃的技術(shù)基礎(chǔ)不夠扎實(shí)，空間規(guī)劃體系不健全及規(guī)劃之間關(guān)系不明確，不同部門(mén)規(guī)劃重疊、交叉，多重規(guī)劃現(xiàn)象[6]，對(duì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿Φ摹岸贪濉币刂萍s缺乏綜合分析，過(guò)于重視發(fā)揮區(qū)域資源環(huán)境優(yōu)勢(shì)而忽視區(qū)域資源環(huán)境“短板”要素制約，造成了資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞等問(wèn)題，給國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施帶來(lái)不利影響?！笆奈濉睍r(shí)期自然資源整合后，規(guī)劃理念須提升，對(duì)規(guī)劃編制提出了更高要求，要制定科學(xué)、合理、可行的規(guī)劃，前期規(guī)劃編制設(shè)計(jì)、方案論證的理論研究應(yīng)盡早開(kāi)展。應(yīng)重點(diǎn)研究多元規(guī)劃體系中的不同規(guī)劃的功能定位界定問(wèn)題，國(guó)土空間規(guī)劃與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及其他各類(lèi)單項(xiàng)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等多元規(guī)劃之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)磨合，化解多元規(guī)劃自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾，解決好規(guī)劃間的銜接問(wèn)題。

3 自然資源“十四五”規(guī)劃編制的對(duì)策建議

3.1 先謀后動(dòng)，盡早啟動(dòng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)理論前期研究

重視規(guī)劃前期精細(xì)化的研究，是規(guī)劃編制的基礎(chǔ)，也是編制前期準(zhǔn)備的重中之重。以問(wèn)題為導(dǎo)向，立足現(xiàn)實(shí)，捕捉新時(shí)代自然資源管理中遇到的重大問(wèn)題，做到有的放矢，要盡早著手自然資源“十四五”規(guī)劃前期的自然資源資產(chǎn)屬性與分類(lèi)、自然資源與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，自然資源有償使用制度、自然資源用途管制、自然資源管理能力建設(shè)等方面議題的基礎(chǔ)研究，助力自然資源管理理念方式的創(chuàng)新，筑牢底座，實(shí)現(xiàn)管理政策措施的科學(xué)化、精細(xì)化和高效化。一是結(jié)合黨的十九大提出的新要求、新戰(zhàn)略、新任務(wù)，篩選新常態(tài)下自然資源管理中突出的新矛盾和問(wèn)題，勤于抒困，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，用新視野、新思維認(rèn)真分析“十四五”期間面臨的重大戰(zhàn)略性問(wèn)題。圍繞重點(diǎn)任務(wù)、重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)區(qū)域以及重點(diǎn)項(xiàng)目等，完善重大問(wèn)題研究指南，確定自然資源“十四五”前期基礎(chǔ)性、全局性、前瞻性的研究課題。二是深入調(diào)研，開(kāi)展分階段、分批次重大問(wèn)題研究，全面聚焦深化改革、轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、跨越發(fā)展，增加基礎(chǔ)研究供給，為起草規(guī)劃編制基本思路，高質(zhì)量、高起點(diǎn)編制自然資源“十四五”規(guī)劃直接“發(fā)力”，同時(shí)盡早開(kāi)展面向2035年的自然資源綜合研究，為十五年發(fā)展規(guī)劃綱要（2021—2035年）前三個(gè)五年規(guī)劃提供一個(gè)大的規(guī)劃框架、基本藍(lán)圖以及在時(shí)間與空間上合理安排的指導(dǎo)方案，為新時(shí)代自然資源管理夯實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 聚焦重點(diǎn)，準(zhǔn)確研判規(guī)劃編制中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題

科學(xué)判斷形勢(shì)是編制規(guī)劃、描繪藍(lán)圖的基礎(chǔ)和依據(jù)。規(guī)劃是政府管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的公共政策手段，這也是自然資源行政管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。著眼于現(xiàn)代化新征程，針對(duì)“十三五”規(guī)劃實(shí)施中的重大熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題研究，對(duì)標(biāo)聚焦，將宏觀微觀環(huán)境與行業(yè)研究有機(jī)結(jié)合，對(duì)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)，并對(duì)在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題做好預(yù)案。

“十四五”規(guī)劃時(shí)期所面臨的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與“十三五”規(guī)劃時(shí)期相比將會(huì)有很大不同，我們要主動(dòng)適應(yīng)新變化、新情況，站在新的歷史起點(diǎn)上進(jìn)行自然資源資產(chǎn)總量、結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系的變化趨勢(shì)分析；準(zhǔn)確把握人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的內(nèi)涵和外延，吃透城鄉(xiāng)融合一體化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中土地政策和扶貧攻堅(jiān)中的資源政策；做好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中自然資源管理高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)以及制度供給等方面的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題研究，科學(xué)研判國(guó)際與國(guó)內(nèi)形勢(shì)，統(tǒng)攬全局，精準(zhǔn)施策，做好維護(hù)國(guó)家資源安全、能源安全的應(yīng)對(duì)配套措施和政策儲(chǔ)備，研究提出應(yīng)對(duì)總體思路、路徑和規(guī)劃框架，以更好服務(wù)于自然資源“十四五”規(guī)劃《綱要》編制。謀大篇布大局，更需我們抓實(shí)抓細(xì)自然資源“十四五”規(guī)劃的起步工作，這樣規(guī)劃才更加精細(xì)化、科學(xué)化，體現(xiàn)出新時(shí)代新征程的新特點(diǎn)、新舉措。

3.3 把握關(guān)鍵，以規(guī)劃引領(lǐng)統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展

未雨綢繆，開(kāi)好局、起好步，關(guān)鍵在系好規(guī)劃的第一顆扣子，務(wù)必把編制高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃作為各項(xiàng)工作的重中之重。黨的十九大以來(lái)，國(guó)土空間的統(tǒng)一規(guī)劃、自然資源的統(tǒng)一管理更加明確，系統(tǒng)化解決國(guó)土空間規(guī)劃的用途管理和開(kāi)發(fā)保護(hù)問(wèn)題，更需新思維、新方法、新體系，研究推動(dòng)自然資源管理高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政策體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、統(tǒng)計(jì)體系、績(jī)效評(píng)價(jià)以及制度供給，以實(shí)現(xiàn)自然資源管理高質(zhì)量發(fā)展，因此基礎(chǔ)研究的“系統(tǒng)化思維”是更高層次解決新問(wèn)題的重要助推力量。自然資源管理要緊緊圍繞我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的需求，結(jié)合構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度體系，探索建立自然生態(tài)空間用途管制制度，需統(tǒng)籌規(guī)劃的編制和實(shí)施，進(jìn)一步完善空間規(guī)劃體系和空間發(fā)展總體布局研究，邁向空間“全方位管控”。又針對(duì)性地分析空間規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，突破傳統(tǒng)的空間規(guī)劃理念思維，研究提出優(yōu)化自然資源空間布局的具體方案，編制各級(jí)各類(lèi)規(guī)劃的準(zhǔn)則和指南，提出自然資源“十四五”規(guī)劃的空間布局思路、重點(diǎn)以及加快推進(jìn)的對(duì)策措施。

建議以規(guī)劃為龍頭，優(yōu)化空間治理和空間結(jié)構(gòu)，建立以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為重要手段的空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。完善新時(shí)期地域空間規(guī)劃體系[7]，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，明確空間準(zhǔn)入，整合空間規(guī)劃職能，在規(guī)劃體系上實(shí)行“1+X”模式，即宏觀規(guī)劃（如國(guó)土空間規(guī)劃）+專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃（如礦產(chǎn)資源規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、海洋規(guī)劃、水資源規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、草原規(guī)劃、城市規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等）。在層級(jí)上建立國(guó)家、省、市、縣四級(jí)規(guī)劃體系，構(gòu)建空間規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。琴瑟相系，抓準(zhǔn)關(guān)鍵，打造自然資源從“多規(guī)合一”到“空間規(guī)劃”無(wú)縫對(duì)接的頂層設(shè)計(jì)和科學(xué)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的“鋼尺”，對(duì)關(guān)乎空間規(guī)劃全局的“硬骨頭”，積極探索和構(gòu)建全新的空間規(guī)劃銜接、協(xié)調(diào)、均衡的契合點(diǎn)，統(tǒng)領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)格局，為編制科學(xué)有效的自然資源“十四五”規(guī)劃和制定自然資源規(guī)劃法提供前提和可靠的技術(shù)支撐。