法國(guó)自然資源管理體制規(guī)章概述與啟示

■ 馬朋林

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

1 法國(guó)自然資源概況

法國(guó)領(lǐng)土包括本土和海外8個(gè)地區(qū)，國(guó)土面積共64萬平方公里。法國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)用地占國(guó)土面積的52.7%，其中可耕地占33.4%，永久作物占1.8%，永久牧場(chǎng)占17.5%；法國(guó)森林覆蓋率達(dá)到29.2%[1]，私有林多于國(guó)有林；法國(guó)河流眾多，水量豐富；海岸線長(zhǎng)4853公里，領(lǐng)海12海里。

法國(guó)礦產(chǎn)資源主要有鐵、鹽、硫、鋁土礦、鋅、鈾、銻、砷、鉀、長(zhǎng)石、螢石和石膏等。經(jīng)過快速的開發(fā)，法國(guó)的大部分礦山因資源枯竭而停止開采，大量的鉀肥、鈾、鹽和硫資源因戰(zhàn)略儲(chǔ)備需要停止開采。煤炭曾是法國(guó)主要的礦產(chǎn)資源，但最后一座煤礦也于2004年關(guān)閉。鋁土礦、鉛、鋅和銀的來源仍然存在，盡管數(shù)量很少。多數(shù)礦產(chǎn)資源和石油、天然氣不能滿足國(guó)內(nèi)需求，其中石油資源國(guó)內(nèi)產(chǎn)量只能滿足全國(guó)需求的1%[2]，嚴(yán)重依賴海外進(jìn)口①https://www.worldatlas.com/articles/what-are-the-major-natural-resources-of-france.html.。

法國(guó)在土地資源、礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源等自然資源管理方面處于世界領(lǐng)先地位，同時(shí)也重視海外資源開發(fā)，幾大石油、礦業(yè)公司業(yè)務(wù)遍布世界各地。

2 法國(guó)自然資源管理機(jī)構(gòu)

2.1 中央政府概述

法國(guó)本屆政府內(nèi)閣于2017年5月組建，共有16個(gè)內(nèi)閣部（見表1），與上屆內(nèi)閣相比發(fā)生很大變動(dòng)。此外總理府還管理100多個(gè)下屬機(jī)構(gòu)。這些組織共同構(gòu)成法國(guó)中央政府管理框架[3]。

表1 法國(guó)中央內(nèi)閣部名單

內(nèi)閣部所屬的司、局、辦公室等機(jī)構(gòu)是各內(nèi)閣部開展各項(xiàng)管理工作、行使職能的主要力量。雖然中央政府內(nèi)閣部經(jīng)常變動(dòng)，但司、局、辦公室等機(jī)構(gòu)相對(duì)穩(wěn)定，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，長(zhǎng)期穩(wěn)定地承擔(dān)各自工作。在新政府調(diào)整內(nèi)閣部的職能時(shí)，只是整體變更隸屬關(guān)系，各司、局、辦公室等機(jī)構(gòu)職能和人員及其領(lǐng)導(dǎo)相對(duì)固定。

2.2 自然資源管理主要機(jī)構(gòu)

法國(guó)自然資源管理呈現(xiàn)分散的特點(diǎn)，涉及的管理部門較多，結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，但是一類自然資源多由一個(gè)部門管理。即使出現(xiàn)多個(gè)部門合作管理同一事項(xiàng)，也有較為明確的分工和規(guī)定。目前，涉及自然資源管理的部門有生態(tài)轉(zhuǎn)型部、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部、領(lǐng)土和諧部、農(nóng)業(yè)和食品部、海洋國(guó)務(wù)秘書處[3-4]，見表2。

在法國(guó)本土和海外地區(qū)，內(nèi)閣部通過地方政府中的自然資源管理機(jī)構(gòu)和部屬的區(qū)域性派駐機(jī)構(gòu)，共同來保證政策的有效實(shí)施。由于巴黎大都市區(qū)的特殊性，生態(tài)轉(zhuǎn)型部等內(nèi)閣部設(shè)立有專門的機(jī)構(gòu)來參與管理巴黎地區(qū)事務(wù)[5]。上述內(nèi)閣部管理和監(jiān)督的下屬機(jī)構(gòu)超過100家，參與自然資源管理工作的下屬機(jī)構(gòu)也眾多，具體見表3。

表2 法國(guó)涉及自然資源管理的中央機(jī)構(gòu)

表3 內(nèi)閣部所屬機(jī)構(gòu)自然資源管理職責(zé)

3 法國(guó)自然資源管理法規(guī)和制度

3.1 法國(guó)法律體系

法國(guó)是大陸法系的發(fā)源地，實(shí)行成文法律制度，制度比較完善，現(xiàn)在世界許多重要的法典、制度、原則都起源于法國(guó)[14]?！稇椃ā肥欠▏?guó)的根本大法?！稇椃ā芬?guī)定，法國(guó)的法規(guī)分為法律和行政規(guī)章。法律由議會(huì)通過，行政規(guī)章分為多類，根據(jù)法律效力排序?yàn)檎?、命令、通?bào)，政令又分為總理政令、部委政令、行政法院政令等[15]。國(guó)際條約和歐盟法律在法國(guó)適用。國(guó)際條約中有些條款在批準(zhǔn)后直接具有法律效力，有些條款則通過法國(guó)法規(guī)實(shí)施發(fā)揮其效力。歐盟法律規(guī)定，成員國(guó)必須在規(guī)定期限內(nèi)將歐盟法律轉(zhuǎn)入本國(guó)法律，期限屆滿后成員國(guó)不得保留或繼續(xù)適用違反歐盟法律的法規(guī)。

3.2 自然資源管理主要法律

在法國(guó)自然資源管理的法律法規(guī)中，法國(guó)憲法之外，主要分為三類：一是綜合性法律，如《法國(guó)民法典》《環(huán)境法》和《公證法》；二是一種資源或某一空間資源的管理，如《礦業(yè)法》《森林法》《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》等；三是參照法律制定了一系列的行政規(guī)章，對(duì)自然資源管理工作做了更為詳細(xì)的規(guī)定[16]，見表4。這些法律和行政規(guī)章，共同組成了自然資源管理的制度體系。

表4 涉及自然資源管理的主要法律

3.2.1 綜合性領(lǐng)域

《法國(guó)民法典》是法國(guó)最重要的法律之一，在法國(guó)自然資源管理中具有極其重要的地位，是制定單門類自然資源法律的重要參考。法典正文除總則外分為三編，其中第二編“物法”主要是關(guān)于各種財(cái)產(chǎn)（包括自然資源）和所有權(quán)及其他物權(quán)的規(guī)定，包括財(cái)產(chǎn)的分類，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、用益權(quán)、使用權(quán)，地役權(quán)和役權(quán)等內(nèi)容。例如，確立了農(nóng)村土地、森林等私有制度，農(nóng)村土地的用益物權(quán)包括出租、買賣、無償轉(zhuǎn)讓和抵押等多種形成。第544條規(guī)定，所有權(quán)是絕對(duì)地享用和處分物品的權(quán)利，但法律或條例禁止的除外。第552條規(guī)定，土地所有權(quán)包括地上和地下部分，土地所有權(quán)人可以對(duì)地下進(jìn)行合適的挖掘或建筑，享有從發(fā)掘中得到地下財(cái)物的權(quán)利，但礦產(chǎn)法律法規(guī)中規(guī)定的變更不受此條規(guī)定的限制[16]。

《環(huán)境法》是法國(guó)環(huán)境、生態(tài)、資源等領(lǐng)域的基本法律，廣泛涉及自然資源管理工作。其中大量條款涉及自然資源管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)各類自然資源開發(fā)和保護(hù)中的生態(tài)和環(huán)境問題做了詳細(xì)的規(guī)定和要求?！董h(huán)境法》不僅是制定其他法律有關(guān)環(huán)境條款的參考依據(jù)，也是涉及水資源和國(guó)家公園管理的主要法律。第2卷第1部分為水資源和水環(huán)境管理，詳細(xì)規(guī)定了水資源規(guī)劃、水資源利用、水資源管理結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)設(shè)置、供水、稅費(fèi)等各方面內(nèi)容。第3卷自然空間卷，對(duì)海岸線、島嶼、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等管理也做了詳細(xì)的規(guī)定[16]。

3.2.2 礦產(chǎn)資源領(lǐng)域

《礦業(yè)法》和《第2006—649號(hào)法令》是法國(guó)礦產(chǎn)資源管理的主要法律法規(guī)，涉及法國(guó)本土和部分海外領(lǐng)土范圍內(nèi)陸地、大陸架的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)、產(chǎn)權(quán)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)。《礦業(yè)法》是法國(guó)礦業(yè)管理的基本法律，也是礦業(yè)管理的統(tǒng)籌綱領(lǐng)；《第2006—649號(hào)法令》是根據(jù)《礦業(yè)法》制定的行政規(guī)章，對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)節(jié)進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，法律效力等級(jí)低于《礦業(yè)法》[16]。除此之外，其他涉及礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的法律還有《城市規(guī)劃法》。

礦產(chǎn)資源所有權(quán)方面，根據(jù)《法國(guó)民法典》規(guī)定，法國(guó)土地附屬品的產(chǎn)權(quán)屬于土地所有人，但礦產(chǎn)資源實(shí)行地表權(quán)和地下權(quán)分離的制度。土地所有權(quán)人不享有某些地下礦藏開采權(quán)利，露天礦藏雖然屬于土地所有人，但也需通過國(guó)家授權(quán)才能進(jìn)行開采和轉(zhuǎn)讓。礦產(chǎn)資源開發(fā)方面，《礦業(yè)法》規(guī)定，只有國(guó)家或者得到國(guó)家授權(quán)才可以對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行勘查和開發(fā)。所有勘查和采礦作業(yè)均受到地方行政長(zhǎng)官和中央行政服務(wù)部門的行政監(jiān)督。根據(jù)法律授權(quán)，地方行政長(zhǎng)官和生態(tài)轉(zhuǎn)型部下屬各地區(qū)的12家區(qū)域環(huán)境、規(guī)劃和住房管理局共同負(fù)責(zé)油氣采礦權(quán)審核，所在地區(qū)企業(yè)油氣資源開發(fā)工程建設(shè)申請(qǐng)，全程監(jiān)督確保企業(yè)在生產(chǎn)過程中履行環(huán)境和安全法規(guī)。企業(yè)可以向管理機(jī)構(gòu)和所在地政府提交獨(dú)家探礦研究申請(qǐng)。采礦權(quán)的期限最長(zhǎng)50年，每次延期的期限最長(zhǎng)25年[2]。

3.2.3 土地資源領(lǐng)域

法國(guó)土地分為私有和國(guó)有兩種，以私有為主。土地資源所涉及的主要法律是《城市規(guī)劃法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》。城市建設(shè)用地管理主要遵循《城市規(guī)劃法》的規(guī)定；農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地管理關(guān)系緊密，都是由農(nóng)業(yè)和食品部負(fù)責(zé)，涉及的法律是《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》。此外，《環(huán)境法》和《住房和建筑法》等法律也有相關(guān)的條款涉及到土地管理工作。

在建設(shè)用地方面，法國(guó)領(lǐng)土和諧部在各大區(qū)及地方共有35家地方公共土地管理局（EPF）[17]。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第321條規(guī)定，管理局的主要工作是通過購(gòu)買等形式獲得土地，資金來源于所轄地區(qū)特殊稅及國(guó)家信托基金。獲得土地后，管理局開展土地整理工作，拆除附有建筑、進(jìn)行土地修復(fù)等。然后將土地出售給社區(qū)政府或社區(qū)政府委托的開發(fā)商，進(jìn)行住房、社區(qū)、公共設(shè)施建設(shè)。管理局對(duì)社區(qū)提供技術(shù)支持，促進(jìn)土地開發(fā)優(yōu)化。

在農(nóng)業(yè)用地方面，法國(guó)具有在國(guó)際上較為成熟的農(nóng)村土地管理制度。《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》制定了多條涉及農(nóng)村發(fā)展方面的規(guī)定，例如農(nóng)業(yè)和林業(yè)土地分配和規(guī)劃（第112條、第121條）、山地農(nóng)業(yè)與牧區(qū)發(fā)展（第113條）、農(nóng)村建筑轉(zhuǎn)讓（第124條）、林地造林和保護(hù)（第126條）、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)（第141條至第143條）等[16]。

在農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)方面，法國(guó)具有完善的農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)制度，主要由農(nóng)業(yè)財(cái)政政策和完善的中介組織來進(jìn)行保障。農(nóng)業(yè)財(cái)政一方面直接提供資金支持，向大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行傾斜，對(duì)主動(dòng)兼并或?qū)嵭新?lián)合經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶減免稅款；另一方面，在社會(huì)保障體系制度上向失地農(nóng)民傾斜。中介組織方面，根據(jù)《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》第141條規(guī)定，設(shè)有土地整治與農(nóng)村安置公司（SAFER）。SAFER作為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，由各地區(qū)的16家獨(dú)立機(jī)構(gòu)組成，職能包括管理土地流轉(zhuǎn)交易、促進(jìn)土地和農(nóng)業(yè)的平衡及可持續(xù)發(fā)展。第143條規(guī)定，對(duì)于農(nóng)民的流轉(zhuǎn)土地，SAFER具有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

在農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)方面，法國(guó)公證制度發(fā)揮著重要作用。農(nóng)業(yè)公證也是法國(guó)公證的主要領(lǐng)域[18]。根據(jù)《法國(guó)民法典》《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》《公證法》等法律規(guī)定，農(nóng)村土地的租賃合同簽訂、租賃合同轉(zhuǎn)讓等行為必須經(jīng)過公證才受法律保護(hù)，公證書具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，不受任何人質(zhì)疑。

3.2.4 森林資源領(lǐng)域

法國(guó)森林資源主要分為國(guó)有和私有兩類。《森林法》和《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》是管理森林資源的主要法律，此外森林的管理和開發(fā)也要遵循《環(huán)境法》的相關(guān)規(guī)定?！渡址ā肥欠▏?guó)管理森林資源和林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)法律，分為共同準(zhǔn)則、國(guó)有森林管理和私有森林管理等三編，詳細(xì)規(guī)定了森林所有權(quán)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、保育保護(hù)、開發(fā)、種植、生態(tài)服務(wù)、執(zhí)法等內(nèi)容，并對(duì)法國(guó)海外不同領(lǐng)地的森林管理作了特別規(guī)定，此外《森林法》還涉及狩獵、畜牧業(yè)、山區(qū)生態(tài)等方面內(nèi)容。

《森林法》規(guī)定的森林所有權(quán)是指林業(yè)土地的所有權(quán)，對(duì)林業(yè)土地的管理主要以《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》為主?！渡址ā芬?guī)定，法國(guó)推行森林所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離政策，政府不直接經(jīng)營(yíng)國(guó)有森林，其職能僅限于制定林業(yè)政策。國(guó)家森林辦公室是負(fù)責(zé)森林資源管理的政府部門，負(fù)責(zé)制定全國(guó)森林和林業(yè)的管理政策，管理法國(guó)國(guó)有和各級(jí)政府所擁有森林資源，并在全國(guó)設(shè)有區(qū)域性的大區(qū)森林管理中心負(fù)責(zé)具體的管理經(jīng)營(yíng)工作[19]。

4 法國(guó)自然資源管理特點(diǎn)和啟示

4.1 管理特點(diǎn)

(1)自然資源管理相對(duì)集中。近些年法國(guó)中央內(nèi)閣調(diào)整較為頻繁，最近幾次改革遵循實(shí)行大部制原則，旨在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少內(nèi)閣成員數(shù)量。根據(jù)自然資源管理面臨的形勢(shì)和內(nèi)閣精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的要求，自然資源管理也逐漸呈現(xiàn)集中的趨勢(shì)。雖然當(dāng)前管理職能依舊分散在多個(gè)內(nèi)閣部門，但是對(duì)于單一類的自然資源管理，總體上是以一個(gè)部甚至一個(gè)部屬機(jī)構(gòu)為主，基本實(shí)現(xiàn)了一種事務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。

(2)自然資源管理法律完善。作為大陸法系的發(fā)源地，法國(guó)在自然資源領(lǐng)域擁有完善的法律體系。不僅在自然資源管理的基本方面做了明確的規(guī)定，在一些細(xì)節(jié)方面（例如管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力、人員組成、運(yùn)行機(jī)制等）也都做了詳細(xì)的規(guī)定，為開展自然資源管理提供了詳細(xì)的法律支撐，成為了法國(guó)自然資源保護(hù)和發(fā)展的保障，使得法國(guó)的自然資源管理工作處于世界領(lǐng)先行列。

(3)重視自然資源產(chǎn)權(quán)。法國(guó)擁有完善的財(cái)產(chǎn)登記制度和體系，對(duì)自然資源在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)所有和處置有著詳細(xì)的規(guī)定?！斗▏?guó)民法典》和其他法律明確包括自然資源在內(nèi)各類財(cái)產(chǎn)的所有者權(quán)益，對(duì)財(cái)產(chǎn)的收益、處置等有詳細(xì)的規(guī)定，充分保護(hù)產(chǎn)權(quán)所有人的利益。

(4)重視自然資源管理民眾參與。法國(guó)有很多委員會(huì)、協(xié)會(huì)、辦公室等機(jī)構(gòu)參與到自然資源管理中。這些機(jī)構(gòu)不僅開展咨詢、協(xié)調(diào)、評(píng)估、建議等工作，部分機(jī)構(gòu)還擁有立法、管理、審批、政策制定等權(quán)力。機(jī)構(gòu)成員不僅包括政府機(jī)關(guān)職員，還有自然資源所有者、專家學(xué)者、社會(huì)民眾等?！掇r(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》規(guī)定地方農(nóng)村土地開發(fā)委員會(huì)成員需要包括本區(qū)域內(nèi)三名未開發(fā)土地所有者代表和三名已開發(fā)土地經(jīng)營(yíng)者代表。《森林法》第221條和第222條規(guī)定，國(guó)家森林辦公室最高管理者為董事會(huì)，其成員不僅有中央和地方政府官員，還包括生態(tài)、自然、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)I(yè)人士。社會(huì)公示制度也廣泛應(yīng)用在自然資源管理工作中。在政策制定、申請(qǐng)與變更審核等重要環(huán)節(jié)，政府必須將信息面向社會(huì)公示，聽取民眾意見。這些制度確保了社會(huì)民眾能夠全面參與到自然資源管理工作中，資產(chǎn)所有人、社會(huì)民眾的權(quán)益得到充分保護(hù)。

4.2 啟示

(1)做好自然資源領(lǐng)域立法。我國(guó)已經(jīng)建立起成套的自然資源法律體系，但單行法律和條例眾多，相互之間存在交叉甚至沖突，缺少統(tǒng)一的綜合性自然資源法律。在全面推進(jìn)依法治國(guó)和實(shí)行自然資源全面統(tǒng)一管理的背景下，需要有一部綜合性的自然資源法對(duì)自然資源領(lǐng)域管理的具體工作進(jìn)行基本性的規(guī)定，以滿足管理需求。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)減少單門類資源管理法律法規(guī)數(shù)量，做到一個(gè)門類資源依據(jù)一部法律法規(guī)管理；細(xì)化法文條款的具體內(nèi)容，增加對(duì)管理細(xì)節(jié)的規(guī)定；盡量避免重復(fù)立法、重復(fù)出文而引起的法律之間沖突，確保自然資源管理全過程實(shí)現(xiàn)有法可依、有法能依，以法律建設(shè)推動(dòng)自然資源管理的各項(xiàng)工作。

(2)健全自然資源資產(chǎn)管理體制。作為老牌資本主義國(guó)家，法國(guó)建立了以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度。與法國(guó)不同，我國(guó)是以公有制為基礎(chǔ)，需要加快推進(jìn)我國(guó)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、自然資源資產(chǎn)管理體制研究工作，解決目前在自然資源資產(chǎn)管理領(lǐng)域暴露出的各項(xiàng)問題，建立健全我國(guó)的自然資源資產(chǎn)管理體制，重視產(chǎn)權(quán)化管理，為自然資源的合理開發(fā)利用與保護(hù)，全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展提供支撐。

(3)維護(hù)自然資源資產(chǎn)所有人和使用人的權(quán)利。我國(guó)實(shí)行自然資源全民（國(guó)家）所有和集體所有，自然資源所有者的權(quán)利能否有效行使，關(guān)系到國(guó)家資源安全和國(guó)有資源資產(chǎn)安全能否得到保障，國(guó)有自然資源資產(chǎn)收益能否得到公平合理的分配，自然資源資產(chǎn)的功能能否得到有效實(shí)現(xiàn)。在自然資源開發(fā)、資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更等過程中，要確保自然資源資產(chǎn)不流失，也要維護(hù)自然資源使用人的合法權(quán)利和利益。