礦業(yè)市場監(jiān)管的非政府因素
——依靠市場力量監(jiān)管市場主體的討論

■ 侯海生

（國土資源部咨詢研究中心，北京 100035）

0 引言

礦業(yè)市場的監(jiān)管主體，一般被默認為政府。從現行法律法規(guī)和現實情況來看，似乎沒錯。但從市場化的取向及其制度設計來說，還可以細分出不同的監(jiān)管力量。政府與其它的參與者，都可以是監(jiān)管的相關因素。也就是說，政府之外的市場參與者，可以演化成為作用力不同并且非常有效的監(jiān)管力量。

我國《憲法》規(guī)定了生產資料所有制的公有性質，其意義在于讓公有的自然資源成為全民的資源和財富。所以，人民是自然資源包括礦產資源的真正主人。這是《憲法》基本原則。那么，如何讓主人有效參與資源的保護、開發(fā)和利用，包括合理參與全過程的監(jiān)管，才是制度設計時必須研究的重大課題。

所以，礦業(yè)市場監(jiān)管的非政府因素，從《憲法》角度看，首先是人民。但是人民這個過于抽象的概念，帶來的一個副作用，就是現實中它自身的邊緣化，或者說，人民在自然資源的管理行為中被邊緣化。具體說，人民實際上缺乏自然資源管理的具體手段，缺乏具體的切入點，缺乏監(jiān)管的途徑。

如何解決這個問題？最核心的辦法，就是努力加大“公眾參與”的力度，通過公眾多方位、多途徑的實際參與，來體現《憲法》精神，實現全民所有制的價值取向。筆者曾就此問題有過專文討論，為節(jié)約筆墨，這里不再展開。請參考拙文《通過公眾參與促進有效監(jiān)督》[1]，以及《憲法蘊含的自然資源觀》[2]。

礦業(yè)市場的監(jiān)管涉及的非政府因素，還要包括這個市場中其它的直接參與者。

現實的礦業(yè)市場中，存在著各種監(jiān)管或制衡力量。其中，既包括政府的專職監(jiān)管機構、非政府組織、公民團體和自然人，也包括礦業(yè)企業(yè)、礦業(yè)資本市場及其交易平臺，以及各種各樣的行業(yè)聯盟或從業(yè)者聯盟，例如協(xié)會等；再就是市場中介，如各類事務所等等。這些都可以看作是市場的組成部分。如果參考美國、加拿大和澳大利亞這三個治理良好的礦業(yè)大國，其監(jiān)管力量還包括各類社會團體、各類媒體，以及行業(yè)工會等等。這些團體或組織在市場監(jiān)管中的作用，也是他們那個社會中不可小覷的重要力量。關于美加澳在礦業(yè)市場監(jiān)管方面的情況，請參閱拙文《淺議美加澳的礦業(yè)市場監(jiān)管》[3]。

由于礦業(yè)市場的產業(yè)鏈涉及面巨大而漫長，從生產到消費，其下游可以延伸至幾乎各個領域。為討論方便，本文僅從礦產資源管理的角度，把范圍局限于礦產勘查、開采和礦業(yè)權交易前的市場行為。

1 礦業(yè)市場的參與者及其特點

首先，需要明確礦業(yè)市場的主要組織者是誰？在我國，目前是各級政府。從筆者調研的情況看，各級政府近些年來先后組建了各種所謂的礦業(yè)權有形市場。但遺憾的是，這些“有形市場”還只是形式上的機構，而非實質上的市場。它們的實質是什么呢？基本上是集中辦事大廳的接送件場所。真實市場的所需所求，特別是礦業(yè)企業(yè)所需的諸多服務，例如礦業(yè)產業(yè)鏈上下游以及各類礦業(yè)權所應該包含的各方面信息等等，還遠遠滿足不了需求。至于市場信息的準確與信用，對市場信息形成的規(guī)范與標準，對市場諸多行為的評估與監(jiān)管等等，更是無從談起。從提出市場化取向以后，多年來各級政府雖然付出了巨大而艱辛的努力，但要組織一個有效而成熟的市場，逐步建立起各類負責任、有效率的交易平臺，恐怕還有漫長的路要走。

再從政府角色看，政府過多地參與市場的各種具體運作，無論出讓還是轉讓，只要涉及自身利益問題，就變成了事實上參與交易的一方。而交易行為一經形成，瞬間就將政府的角色等同于市場的普通參與者。由于市場總是趨于公平交易、等價交換，這個時候的政府，又步入“運動員裁判員合二為一”的境地。

從這個意義出發(fā)，政府必須退出那個不受歡迎的運動員角色。這個認識早已成為共識。近幾十年來，政府和社會在市場培育和建設的過程中，一直在努力做著這件事，只是效果還有待提升，尤其是政府常常會不自覺地把自己安排到普通市場參與者的坐席上。換句話說，政府在當下還是個現實的市場參與者，不承認不行。這是市場監(jiān)管過程中，產生公平與效率方面諸多麻煩之緣由。這也是國情之一，不可能回避。

另外，單就“有形市場”而言，國內已經形成的不少相對獨立的礦業(yè)權交易市場，也算市場主體。但是目前他們既無法解決風險投資的諸多制度問題，更無法提供確認礦業(yè)權信息真實有效與否的相關服務，當然同樣也談不上成熟市場那樣的監(jiān)管或隱性的監(jiān)管。

其次，各類礦企當然是礦業(yè)市場的核心參與者。第三則是各類中介組織。

后兩位的角色雖然明確無誤，但是在特定發(fā)展階段和相應的國情下，與理論上“身份平等”的市場參與者還有很大距離。

2 各類角色在市場監(jiān)管中的作用與效果

回到市場監(jiān)管問題，各類參與者的身份問題搞清楚了，那么，它們在市場監(jiān)管中的作用有哪些？效果如何呢？

回答這個問題真是有難度，以筆者的孤陋寡聞，至今還沒有看到量化的研究成果。那么，不妨換個角度，由問題出發(fā)，來討論其作用和效果。

圍繞礦業(yè)市場監(jiān)管，筆者梳理了最突出的問題，大致如下：礦業(yè)權取得過程中的腐敗、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化、生產安全系數低、勘查與生產過程數據失真，以及基層政府管理力量薄弱，管理者權責不一，等等。僅就其中信息造假一條，也是政府長期束手無策的重大問題之一。業(yè)界前輩劉益康先生形容“勘查造假是一枚未引爆的炸彈”。我們不妨先看看他老人家列舉的問題，然后再思考監(jiān)管的合理路徑。當然這里指的是故意或惡意造假，不包括現在常說的因技術素質不高、責任心不強、人員資金不足和管理不到位等造成的“地質工作質量下降”的問題。他概括的12個典型問題是：假項目、假異常、假槽探、假鉆孔、假樣品、假品位、假礦體、假厚度、假長度、假圖件、假儲量、假報告[4]。有了如此這般的種種作假，描述探礦權價值的地質報告還可能是真的嗎？他列舉的情況，業(yè)界雖有不同意見，但都不否認問題的存在。

從對市場監(jiān)管的路徑上分析，如果這些問題的發(fā)現與查處統(tǒng)統(tǒng)交給各級政府，可行性有多大？也可以這樣設問：如果我們是某一級政府的礦政管理人員，我們有什么辦法，有什么手段來發(fā)現并監(jiān)管上述問題？再以國外所謂治理良好的礦業(yè)大國如美加澳作參照，從這三個國家的人口、政府雇員、礦業(yè)權分布面積和礦企數量的關系看，僅就勘查質量這一個問題，恐怕政府有多少雇員也不夠用。

其實，此類問題美加澳也出現過。不妨分析幾個典型案例，看看它們的監(jiān)管機制如何發(fā)生作用。首先看看加拿大“西南資源公司”的案例[5-6]。國內同仁大多都知道它10年前在中國的那件丑聞，但是要找尋政府監(jiān)管的痕跡在哪兒？不太容易。倒是一些礦企——市場主體之間的監(jiān)管，在整個事件中的作用卻是一目了然。對那位肇事的公司總裁和CEO（本人也是一位注冊地質師）的專業(yè)性處罰，實際上來自他所在的協(xié)會以及加拿大證券管理聯席委員會（以自律性社團為基礎的非政府機構）。甚至判斷造假的根據，例如專業(yè)技術標準與規(guī)范，也沒有“國標”因循。根據后來加國法庭審判定罪的依據，主要是加拿大證券管理聯席委員會頒布的礦業(yè)信息披露必須遵循的“NI43-101”標準[7]，這也是國際礦產勘查界給予高度贊譽的一個標準。但是，這個標準并非“國標”。

關于這個標準的產生，還要提及再早10年的另一個案件——當時令國際礦業(yè)界極為震動的印尼布桑金礦案[8]。國內礦業(yè)界應該無人不曉。該案件之后，加拿大證券管理聯席委員會的礦業(yè)市場監(jiān)管機構在2001年出臺一個規(guī)定，其中就包括了那個著名標準，在礦產勘查人員資質、權利義務、信息披露方式、地質報告的形式以及內容方面，提出了更為明確的要求；同時也成為了一個標桿——業(yè)界自我約束和相互約束的標桿[9]。本文討論需要關注的不僅僅是加拿大證券管理聯席委員會這個規(guī)定的來源，還要特別關注這個規(guī)定中強調的每項具體技術要求的來源。例如在表述“合資格人士在對礦床進行礦產資源和礦產儲量劃分時”，“應該采用加拿大采礦、冶金和石油學會（CIM）2003年11月23日修訂的《礦產資源和礦產儲量估算最優(yōu)實踐指南》”；并且標注出：“此指南見網站www.cim.org.”[10]。國際公認的另一個礦產資源儲量標準JORC標準，是澳大利亞礦產儲量聯合委員會標準。該委員會由澳大利亞采礦和冶金學會、澳大利亞地學家學會和澳大利亞礦產理事會共同組建。由此可見，它們的專業(yè)協(xié)會、社團組織在其專業(yè)領域中的作用和在礦業(yè)市場中的地位何其重要。簡單看看一個學會組織制定的規(guī)范或標準，成了事實上的“國標”這一事實，就不難理解政府在此領域應該扮演的角色了。

如果研究一下美加澳的礦業(yè)風險投資市場，即交易所或交易平臺，再仔細觀察其管理部門的各類標準，即市場組織者為市場主體制定的專業(yè)規(guī)范等等，我們不難發(fā)現，這些標準與規(guī)范也是市場主體對參與者制定出的監(jiān)管措施。因為交易所也是一種市場主體，所以各類“政府不易管理的市場問題”就由市場自己去解決了。在“看不見的手”中，市場還握有看得見的手段。關于相對成熟的礦業(yè)市場中，非政府力量如何在監(jiān)管中發(fā)揮作用，筆者也有過一些具體的分析討論，請參閱拙文《淺議美加澳的礦業(yè)市場監(jiān)管（下）》[11]。

這里需要注意的是：類似美加澳等國家的市場包括礦業(yè)市場，是比較成熟、自律性很強的市場。而我們的市場，包括礦業(yè)市場，本來就發(fā)育不良，而且因為無底線的腐敗行為，以及不顧一切的瘋狂發(fā)展，造成現在的畸形狀態(tài)。這是目前礦業(yè)政策調整頻繁，法律法規(guī)效力虛化，監(jiān)管無法適應現實的根本原因，也是下一步礦法修訂必須考慮的國情之一。

美加澳礦業(yè)市場中的另一種監(jiān)管力量，則是著名的獨立地質學家/注冊地質師/合資格人制度，以及與此相關的各種自律社團。國內對這方面的觀察研究，較之礦業(yè)風險投資市場及其交易平臺，已經十分深入，也得到大多數從業(yè)者的認同。道理淺顯：形成有價值的交易物，包括礦業(yè)權，應該是交易者之間的事，買賣方說了算，市場法則起作用。當然如果有獨立第三方判定其價值，則更為理想。讓各級政府的礦政管理部門陷入交易過程，既不合理——因為無法成為確定價值的獨立中介；也不明智——因為買賣雙方的是非，有所謂公司法、合同法等市場法規(guī)去調整。注意：出了問題去找司法調解或法律訴訟等等，依據仍然是確定價值的人或機構。這就是獨立第三方的作用。市場尋求的“公正與平衡”之類的價值觀，由市場和市場法則去調整。毫無疑問，這個過程也是市場主體相互監(jiān)督的過程。政府完全可以在礦政管理中，依靠或者購買獨立第三方的服務，部分解決包括監(jiān)管在內的諸多問題。例如我國實行多年的礦產督察制度，未來就有可能通過這種路徑操作。

3 探尋改革的方向和路徑

黨的十八屆四中全會明確了市場化改革大方向，也給出了市場配置資源的具體思路。市場參與者在市場監(jiān)管環(huán)節(jié)里，不論現在是被動還是主動，它們爭取公平交易和等價交換的意向，將來只會不斷地強化而不會弱化。同樣，目前我國礦政管理部門，經常被動地應付那些應該由市場及其相關規(guī)則處理的問題，即所謂“管不好也管不了”的狀態(tài)，也必然會隨著市場化的進程而改觀。

具體到市場化取向所必需的非政府監(jiān)管因素中，獨立第三方的角色，既是完善市場機能和簡化政府管理的必然，也是這個領域改革的方向之一。我們在認識其重要性和選擇方向上，一直沒什么障礙。例如礦業(yè)界熟知的2006年由國務院下發(fā)的《關于加強地質工作的決定》[12]中，明確提出“培育和規(guī)范地質勘查市場中介服務機構，完善礦業(yè)權、礦產儲量評估機制，健全礦業(yè)權評估師、礦產儲量評估師制度，建立注冊地質師執(zhí)業(yè)準入資格制度?！彪S后，國家出資在有關部門設立了專項課題，研究“中國注冊地質師”的諸方面問題，并取得了可觀與可行的成果。遺憾的是，所有這些努力，卻因一些似是而非的理由胎死腹中。這實在是我國礦業(yè)市場健康發(fā)育過程中的怪事與憾事。應該倡導的事物得不到鼓勵；奇離古怪的非正常行為反而在市場中大行其道。這也是政府在市場監(jiān)管方面總被詬病的原因之一。

當然，我們不能理想化決策層面對礦業(yè)的了解。國內在引進消化吸收國外礦政管理的經驗時，有些適應國情，決策層面就理解支持，有些未必適應或解釋不夠，自然得不到支持。但是按照管理的內在邏輯和市場化的內在邏輯，那些沒有消化或者沒有吸收的內容中，仍然有些需要“深加工”，以便繼續(xù)消化吸收。獨立地質師問題，就是其中的典型案例。

2014年6月，國務院發(fā)布《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》[13]，其中涉及到“改革監(jiān)管”，對公權力層面提出了“整合優(yōu)化執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級，健全協(xié)作機制，提高監(jiān)管效能”的總體要求。同時，對如何“充分發(fā)揮社會力量在市場監(jiān)管中的作用，調動一切積極因素，促進市場自我管理、自我規(guī)范、自我凈化”等重大方向性問題，則更加地明確提出了數條要求。例如：第（二十五）條要求：“發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會的自律作用。推動行業(yè)協(xié)會商會建立健全行業(yè)經營自律規(guī)范、自律公約和職業(yè)道德準則，規(guī)范會員行為。鼓勵行業(yè)協(xié)會商會制定發(fā)布產品和服務標準，參與制定國家標準、行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī)。支持有關組織依法提起公益訴訟，進行專業(yè)調解。加強行業(yè)協(xié)會商會自身建設，增強參與市場監(jiān)管的能力?！钡冢ǘl要求：“發(fā)揮市場專業(yè)化服務組織的監(jiān)督作用。支持會計師事務所、稅務師事務所、律師事務所、資產評估機構等依法對企業(yè)財務、納稅情況、資本驗資、交易行為等的真實性合法性進行鑒證，依法對上市公司信息披露進行核查把關?！辈⑶?，國務院對這些工作的部署，都列有具體牽頭單位，以期各部委盡職盡責“完成任務”。

由于我國國情，政府和負有公權力責任的各機構的歷史使命導致了自身的無限責任。即便市場培育和建設中的諸多任務，特別那些本應該由市場去自行解決、自我完善的事務，也不得不由政府出面。畢竟我們的市場還是雛形，還在轉型期的摸索中。幾十年計劃體制已經訓練出政府包辦一切的思維定勢和行為模式。由此也導致了監(jiān)管的責任被無限放大。任何地方的任何崗位，出了問題往往都要追究政府的責任。礦業(yè)市場的相對獨立和不便管理，更加導致政府礦政管理部門的監(jiān)管難上加難。尤其在當下市場化進程中，政府到底在礦業(yè)市場扮演一個什么樣的角色，發(fā)揮什么樣的作用，通過什么機制和途徑來實現監(jiān)管的有效性等，這一系列問題，完全應該作為嶄新而急迫的課題來對待。其中，還有個緊密相關的問題，就是在市場化進程中，政府應如何簡政放權？監(jiān)管的非政府因素，斷然取代不了政府的角色，但是政府在分權放權中應該如何把握分寸？筆者對此也有過專文討論，請參閱《分權放權老話重提——礦法修訂的難點之三》[14]。

至于培育市場與市場中介，形成自律性很強，糾錯能力較強，自我修復功能良好，能夠發(fā)揮相互監(jiān)督作用，并且保障和促進良性循環(huán)的礦業(yè)市場主體，也是需要另文討論的一個大課題。

概括起來說，礦業(yè)市場監(jiān)管較為理想的改革模式，可能如下：政府主導，公眾參與，公眾包括市場力量；政府引導企業(yè)和獨立第三方，逐步形成自律性市場主體；政府與市場主體交互監(jiān)督；政府依靠市場主體處理市場事務。當然，最重要的措施就是，政府主導相關法律法規(guī)的完善和配套政策的及時出臺。