地方國企如何在當(dāng)前推進(jìn)國資監(jiān)管形勢下實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值

摘 要 2013年11月十八屆三中全會提出“深化國企改革”以來，國企深化改革已經(jīng)進(jìn)入“后半程的深水區(qū)”，如何實施科學(xué)合理監(jiān)管，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目的，成為了目前國企深化改革最重要也是最困難的問題。本文重點以無錫地方國企為例，論述地方國企在當(dāng)前推進(jìn)國資監(jiān)管形勢下實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值途徑。

關(guān)鍵詞 地方國企 國資監(jiān)管 保值增值 法商思維

作者簡介：邵振華，江蘇法略律師事務(wù)所合伙人，研究方向：金融、商事。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.204

一、地方國企概述

以國企為參照，地方國企可概括為地方各級政府及其授權(quán)的部門、機構(gòu)出資的國有獨資企業(yè)、公司，以及國有資本控股、參股公司。如以無錫地方國企為定位，可將其概況為：無錫市、市轄區(qū)政府、各街道辦事處、鎮(zhèn)政府及其授權(quán)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門和機構(gòu)出資設(shè)立的直接持股公司和間接持股公司（子公司、孫公司等）。

地方國企分類依據(jù)出資比例，可分為獨資、控股和參股的地方國企；依據(jù)再投資，可分為直接持股和間接持股的地方國企；依據(jù)功能定位，可分為商業(yè)類和公益類的地方國企；依據(jù)從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動，可分為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營類和資本投資、運營類地方國企。

鑒于國資監(jiān)管部門將依據(jù)國企的分類、定位，采用“一企一策”原則，實行細(xì)分的差異監(jiān)管，如：按持股比例的不同，對于地方獨資國企及其全資子公司、孫公司，可能由地方政府制定備案方案直接納入監(jiān)管體系；地方國企控股或者參股公司，可能采用制定或者參與制定所出資企業(yè)的章程進(jìn)行間接穿透監(jiān)管。

針對無錫國企而言，上述范圍和分類有助于無錫地方國企根據(jù)自己的實際情況，結(jié)合國家、省、市現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和當(dāng)前政策等，精準(zhǔn)把握無錫國資監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)利和責(zé)任，并有針對性的積極應(yīng)對。

二、無錫地區(qū)國資委的監(jiān)管方案（監(jiān)管權(quán)利清單）

2018年以管資本為主的國資監(jiān)管體制正在加速改革，面對國企經(jīng)營中的“上面肯不肯授權(quán)，中間會不會接權(quán)”的歷史問題，北京、成都、合肥等地國資委近期率先給出授權(quán)方案——即監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，其中更為重要的是監(jiān)管權(quán)利清單。

（一）江蘇省內(nèi)國資監(jiān)管方案的落實情況

江蘇范圍內(nèi)，省政府、南京、蘇州等地國資委已經(jīng)公布了“權(quán)利和責(zé)任清單”，且蘇州部分市轄區(qū)，如相城區(qū)和工業(yè)園區(qū)管委會在蘇州國資委公布的“權(quán)利和責(zé)任清單”基礎(chǔ)上進(jìn)行了借鑒、細(xì)化和創(chuàng)新。無錫、常州及鹽城地區(qū)國資委雖早前公布了“責(zé)任清單”，但尚未制定監(jiān)管權(quán)利清單。對比三地國資委的“責(zé)任清單”，無錫國資委的責(zé)任清單共計70項，較鹽城10條、常州的9條，可見無錫地方國企運營的責(zé)任本位較重，監(jiān)管力度歷來很大。

（二）無錫國資委監(jiān)管方案制定背景

以南京、蘇州為例，市國資委監(jiān)管方案雖不同于江蘇省國資委的監(jiān)管方案，但均對其他省市地區(qū)的在先監(jiān)管方案予以不同程度的“亮點”移植和對本市原有規(guī)定的繼承，再按照無錫市、市轄區(qū)國資委尚未制定本地區(qū)的國資監(jiān)管方案和國資委上下級彈性體制關(guān)系。綜上，遵循上述“亮點”移植和繼承的邏輯，筆者就省內(nèi)外部分地區(qū)的在先監(jiān)管方案進(jìn)行對比分析，并就無錫地區(qū)原有的國資監(jiān)管規(guī)定進(jìn)行梳理和總結(jié)，以方便預(yù)測無錫的國資監(jiān)管方案。

（三）省內(nèi)外代表地區(qū)國資委監(jiān)管方案的比較

筆者考慮時間、空間、“亮點”內(nèi)容等因素，選取北京、蘇州、成都、南京四個地區(qū)的監(jiān)管方案作為比較對象，對其形式、邏輯和監(jiān)管方式等進(jìn)行分項對比，詳細(xì)對比情況如下：

1.發(fā)布時間

北京（2017.12.11）、蘇州（2017.12.26）、成都（2018.2.8）、南京（2018.4.6）。

2.編撰形式

除成都分立了“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”兩份清單外，其余三地區(qū)均采用“權(quán)責(zé)清單”合一的方式。

3.監(jiān)管對象

南京國資委的監(jiān)管對象為市屬集團(tuán)及其所屬全資、控股企業(yè)和經(jīng)市國資委確認(rèn)公布的重點國有企業(yè)，并非全部地方國企；蘇州國資委的監(jiān)管對象為市屬國有企業(yè)及其部分子企業(yè)，并注明市屬國有企業(yè)是指蘇州市國資委履行出資人職責(zé)的市屬國資公司及履行直接監(jiān)管職責(zé)的部分國有控股公司，也并非全部地方國企。其余兩地區(qū)對于監(jiān)管對象未明確約定。詳見表一。

表一：四地國資監(jiān)管方案具體內(nèi)容的對比表

綜上所述。對比發(fā)現(xiàn)，除審批事項無法比較優(yōu)劣外，南京國資委的監(jiān)管方案最為完整，也最為細(xì)化，“亮點”最多，值得其他地區(qū)借鑒；關(guān)于實施依據(jù)一欄，北京作為直轄市（省級）除外，其他三地區(qū)的監(jiān)管方案的依據(jù)均源于法律、法規(guī)、部委規(guī)章和本市現(xiàn)有的規(guī)范性文件。因此，我們?nèi)绻子米顑?yōu)南京的體例形式、結(jié)合無錫地區(qū)原有的國資監(jiān)管文件，基本可以預(yù)測無錫國資委的監(jiān)管方案。

三、無錫國資的監(jiān)管重點

無錫地方國企如何有效、有針對性積極應(yīng)對當(dāng)前常態(tài)化監(jiān)督審計形勢，需明確無錫市國資委的監(jiān)管重點，即考核的重點，筆者依據(jù)無錫國資委的相關(guān)文件，整理考核內(nèi)容、要點詳見表二。

綜上，無錫國資委的監(jiān)管重點在于以國有資產(chǎn)保值增值為核心，建立健全依法合規(guī)經(jīng)營、可追溯的資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制。故筆者認(rèn)為無錫地方國企，包括但不限于市國資委出資國企和市政府確定的國企的內(nèi)部完善機制應(yīng)當(dāng)思考如下命題—地方國企如何在推進(jìn)國資監(jiān)管形勢下實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。

四、地方國企如何在推進(jìn)國資監(jiān)管形勢下實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增

我們認(rèn)為上述命題應(yīng)當(dāng)進(jìn)行兩個層面的探索，一方面是政府層面的促進(jìn)、支持，如，國資監(jiān)管法律體系的完善和管理體系的理順。

另一方面是地方國企層面的實際決策經(jīng)營，應(yīng)當(dāng)增強決策層的法商思維，在法商思維的幫助下實施采購管理、資產(chǎn)處置管理、財務(wù)管理和用人管理。正確認(rèn)識地方國企經(jīng)營中法律事務(wù)的管理工作的重要性，將法律事務(wù)工作融入管理，進(jìn)入流程，同時，建立法律事務(wù)工作及時響應(yīng)和協(xié)調(diào)機制，使得法律事務(wù)工作可以在地方國企運營中快速協(xié)調(diào)反應(yīng)，充分發(fā)揮法律事務(wù)管理的價值，最終實現(xiàn)減少風(fēng)險，降低違法、違規(guī)、違約、侵權(quán)、怠于維護(hù)自身權(quán)利及不當(dāng)行為所帶來的“負(fù)面成本的增加”。

如此，以法促商，減少負(fù)面成本，既能合乎當(dāng)前的國資監(jiān)管，又可實現(xiàn)國資的保值增值，一舉雙得。

五、法商思維在減少國企運營中“負(fù)面成本”的示范性運用

上文中，我們對比了四地國資委的監(jiān)管方案、對無錫國資委的監(jiān)管方案進(jìn)行預(yù)測，并明確了無錫國資委的監(jiān)管重點。

下面我們將角度聚焦在無錫地方國企微觀經(jīng)營層面，以“資產(chǎn)投資、運營類國企”、“采購管理”為“分類定位標(biāo)簽”重點思考帶有上述分類標(biāo)簽的“無錫地方國企如何運用“法律事務(wù)工作”減少“采購工作”中負(fù)面成本？”這一命題。

（一）資產(chǎn)投資、運營類國企在現(xiàn)行采購管理中難點問題整理

1.采購項目種類繁多，新型項目層出不窮導(dǎo)致采購人責(zé)任人難以應(yīng)對

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資產(chǎn)投資、運營類國企項目種類繁多、新型項目層出不窮，包羅萬象，對采購責(zé)任人的程序性、事務(wù)性工作提出了更高的要求。其采購項目遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出辦公設(shè)備、服裝、電梯、餐廚設(shè)備、物業(yè)、信息化軟硬件等常規(guī)類別，甚至囊括規(guī)劃論證咨詢、概念方案設(shè)計、保險經(jīng)紀(jì)、健康體檢、大數(shù)據(jù)平臺、智能化、廣告經(jīng)營權(quán)、融資租賃等類型。

采購項目的繁多和創(chuàng)新導(dǎo)致了采購人在面對上述采購行為是難以掌握交易模式、交易邏輯和交易目的，給采購人的合法合規(guī)的采購行為增加了采購難度，需要采購人具備較高的綜合素質(zhì)。

2.有關(guān)于國企采購的法律法規(guī)制度不健全導(dǎo)致的采購標(biāo)準(zhǔn)的“法律空白”問題

從現(xiàn)行法律來看，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》著重于規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有資產(chǎn)保值增值，并未對國企采購加以明確 ；《政府采購法》采購對象系國家機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，并未將國企作為調(diào)整對象；《招標(biāo)投標(biāo)法》雖對國企招標(biāo)采購具有法律適用性，但只適用于“部分”與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的采購，除此之外的其他采購活動，如，大宗物資采購、服務(wù)采購，國家尚無專門的法律法規(guī)。

故對于前述的“部分”是那部分，采用何種標(biāo)準(zhǔn)界定以及“大宗物資、服務(wù)采購”的問題均屬“法律空白”。對于上述的法律空白，國家目前實踐情況如下：

（1） 針對對于前述的“部分”是哪部分？采用何種標(biāo)準(zhǔn)界定的法律空白，《招投標(biāo)法》采用了“委任性規(guī)則”的方式，委任國務(wù)院制定授權(quán)性法規(guī)的方式填補法律空白。

（2）而針對工程建設(shè)外的“大宗物資、服務(wù)采購”的問題，實踐中僅有國資委系統(tǒng)的文件予以規(guī)定和指導(dǎo)。

3.上下級監(jiān)管部門規(guī)章、政策、規(guī)定的不一致導(dǎo)致的難以選擇適用的問題

以無錫地方國企關(guān)于建設(shè)工程的采購為例，除受法律、法規(guī)宏觀調(diào)整以外，在具體規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的判斷上需結(jié)合中央部委規(guī)章、江蘇省政府規(guī)章、規(guī)范性文件和無錫市政府文件。如《招投標(biāo)法》規(guī)定的“全部或者部分使用國有資金投資的項目必須進(jìn)行招標(biāo)”為例，無錫地方國企的適用標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)對比圖見表三。

表三：“全部或者部分使用國有資金投資的項目”必須進(jìn)行招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對比一覽表

綜上，由于地方和各地區(qū)“監(jiān)管”部門對于同一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的差異，往往導(dǎo)致地方國企在適用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的過程中，耗時耗力，形成較大的人力時間，精力成本的損耗，較為可惜。

也正是由此考量，國務(wù)院批準(zhǔn)國家發(fā)改委制定了《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》2018號16號令，自2018年6月1日起施行。規(guī)定為規(guī)范各地區(qū)規(guī)則不統(tǒng)一，加重市場主體負(fù)擔(dān)的行為，明確全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地不得另行縮小調(diào)整，但各地區(qū)遵照執(zhí)行的具體實踐實施情況，仍然需等待時間的驗證。

4.地方國企內(nèi)部采購機制的不健全導(dǎo)致成本過高

鑒于工程建設(shè)外的“大宗物資、服務(wù)采購”的問題屬于企業(yè)內(nèi)部決策事項，則依據(jù)地方國企內(nèi)部管理制度進(jìn)行規(guī)制。而一般地方國企內(nèi)部，未建立系統(tǒng)性的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的協(xié)調(diào)與制約機制，且對于交易備案、現(xiàn)場監(jiān)管、程序監(jiān)管機制不健全；可能導(dǎo)致決策、執(zhí)行和監(jiān)督的風(fēng)險成本和時間成本過高。

（二）“無錫地方國企如何運用‘法律事務(wù)工作減少‘采購工作中負(fù)面成本？”的應(yīng)用示范——“采購方式大類選擇”流程圖

為提升具體實用性，我們將“采購工作”細(xì)分出“采購方式大類選擇”和“采購方式細(xì)分選擇”，所謂大類選擇指的是，在采購的各種列舉方式中，如何選擇屬于“公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)”和“其他方式”。依據(jù)本文中的《“全部或者部分使用國有資金投資的項目”必須進(jìn)行招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對比一覽表》，以及對于江蘇省、無錫市關(guān)于“政府采購”中招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的部分參照，我們制定如下“采購方式大類選擇”流程圖作為示范應(yīng)用，見圖1：

六、總結(jié)及后續(xù)

本文對地方國企“以法促商，國資保值增值”理清了思路，并指出了相應(yīng)的分析方向，依據(jù)本文的方向和思路，各地方國企可以將此擴大運用到實際經(jīng)營中的其他細(xì)節(jié)方面，制定相應(yīng)的流程和機制，如，采購管理、資產(chǎn)投資管理、資產(chǎn)處置管理、財務(wù)管理和用人管理等。